江西省人民政府關于實行省直管縣財政體制改革試點的通知規(guī)定，從2005年起，在全省21個國家扶貧開發(fā)工作重點縣市實行省直管縣的財政體制改革試點，目的是適應社會主義市場經濟和公共財政發(fā)展的要求，進一步理順和規(guī)范省以下財政分配關系，加大省財政對縣市財政的支持力度，指導縣市提高財政管理水平，增強縣域經濟發(fā)展的內在活力和動力，增強設區(qū)市財力，充分發(fā)揮區(qū)域中心城市的輻射和帶動作用，促進城市和縣域經濟共同發(fā)展，逐步縮小縣市之間的財力差距。主要內容為“八個直接，兩個不變”，即：體制基數直接固定到縣，收入計劃直接下達到縣，基金收入分成直接到縣，轉移支付或專項資金補助直接下達到縣，財政結算直接辦理到縣，資金調度直接撥付到縣，各項債務直接落實到縣，財政工作直接部署到縣，市對縣支持不變，數據報送匯總程序不變。實行省直管縣財政體制改革，是省委、省政府作出的一項重大決策，是在現有法律規(guī)定的行政組織框架內，通過改革省對縣的財政管理體制，探索建立地方新型財政管理模式的有益嘗試。

實行省直管縣的財政體制改革試點，體現出“留利于縣、留利于民”的思想，對于縣域增強財力，有效破解“三農”等問題都具有深遠的意義。一是有利于減少管理層次，提高工作效率。省管縣后，有利于省對縣各項轉移支付補助、扶持資金、專項資金及時落實到位。降低行政成本，增強省級調控能力，提高資金利用效率，提高辦事效率。二是有利于促進縣域經濟的發(fā)展。省管縣實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，省管縣的核心是“留利于縣”，明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，相應增加省對縣(市)的定額補助基數，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數額核定到縣，專項撥款、專項資金和轉移支付補助分配到縣。這些措施將是促進縣域經濟大發(fā)展的最有力保障，有助于縣域經濟清道除障，松綁放權，解決體制和機制性的障礙，賦予以活力、動力和能力，可使縣集中財力發(fā)展各種事業(yè)，實現縣域經濟發(fā)展由“快走”變?yōu)椤翱炫堋保瑥母旧洗龠M縣域經濟的發(fā)展。三是有利于發(fā)揮財政分配機制的導向作用。省管縣后省財政根據財政體制直接確定各縣市的資金留解比例，預算執(zhí)行中的資金調度，年終財政結算項目、結算數額，由省財政直接撥付或結算到縣，有利于緩解縣級財政困難，優(yōu)化財政支出，使縣級財政困難直接反饋到省財政，并得以及時解決。省財政的轉移支付資金、專項撥款與縣的財政收入和工作績效掛鉤，實行以獎代補，能夠充分調動縣域發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性，進一步擴大縣級財政收支管理權限，加大省對縣政策和財力支持力度。

為了適應省管縣財政體制變化，應當更加切實有效地加強對省直管縣財政體制改革試點縣市的財政審計工作。

一、要適應財政體制變化情況，切實轉變工作思路，根據形勢發(fā)展變化的情況，開動腦筋，不斷研究新情況和新問題，找準財政審計的切入點和關鍵環(huán)節(jié)。

當前，部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革正在不斷完善，“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣代管”改革試點和預算績效評價體系正在積極推進，2007年還要實施政府收支分類改革，因此審計工作要適應財政改革形勢的發(fā)展，進一步認清財政改革的形勢，緊跟財政改革的步伐，準確把握改革方向，將審計視野轉向對政府預算內外所有財政性資金的全方位監(jiān)督，關注財政性資金支出的結構，關注部門預算管理，關注專項資金的合理分配、有效使用，關注財政投資的績效，實現財政審計工作從關注一般預算資金向全方位關注財政性資金轉變，從財政收入和支出審計并重向以財政支出審計為主轉變，從真實合法性審計為主向真實合法性審計與績效審計并重轉變，從側重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的問題轉變。做到財政改革到哪里，審計就監(jiān)督到哪里；哪里有財政資金，哪里就有審計監(jiān)督。以促進財政改革的深入和制度的完善，提高財政資金的管理水平和績效，規(guī)范各級政府及部門的財經管理行為。

二、認真貫徹“全面審計、突出重點”的工作方針，摸清縣級財政改革政策落實及效率效果發(fā)揮情況，揭露和查處財權缺乏制約、管理秩序不規(guī)范、職責履行不到位、財政收入質量不高、執(zhí)行各項財政改革政策不到位、違反國家財經紀律等問題，注重從體制、機制、制度的高度分析原因，提出建議，推動財政管理逐步走向制度化、規(guī)范化、科學化，不斷提高財政運行質量，促進深化縣級財政改革，為建設社會主義新農村提供財政保障。

具體來講，加強對試點縣財政審計監(jiān)督，一是突出財政決算的合規(guī)性、真實性、準確性，重點關注財政收入質量和財政資金運行質量；稅收政策執(zhí)行方面有無違規(guī)批準減免稅、緩稅等問題，稅收征管方面有無混庫、人為調整稅種以及引稅、墊稅等行為。關注非稅收入收支、管理，掌握國有資產出售、轉讓、投資等收益的核算情況，有無重大資金，應納未納入預算、基金管理，造成體外循環(huán)；上下級財政決算中是否存在隨意性和暗箱操作；二是審計轉移支付資金的使用、效益情況，研究體制補助、結算補助、專項補助、其他補助的項目依據、基礎數據、結算辦法，并對轉移支付項目的合法、規(guī)范和透明作出評價。三是加強政府負債審計。了解政府負債現狀，分析政府負債績效；了解負債的償還渠道和償還機制，分析評價政府債務承受能力和償還能力；揭示政府負債中存在的問題和原因，促進各級政府建立規(guī)范、健全的政府負債管理機制。四是強化專項資金審計。主要審計涉及群眾切身利益的公共安全衛(wèi)生、社會保障、救災扶貧、住房基金等專項資金以及關系社會發(fā)展的教．育科技、資源環(huán)保、農業(yè)交通水利等專項資金的績效。審計資金來源是否合理合法，分配是否規(guī)范、透明、公正，資金使用是否產生了預期的經濟效益和社會效益。五是進一步鞏固農村稅費改革成果，對侵犯農民利益、加重農民負擔的行為，必須重點審計。嚴格查處農民建房、農村義務教育、殯葬、計劃生育、農業(yè)灌溉水電費等方面亂收費、搭車收費和超標準收費行為；嚴格查處違反有關規(guī)定，截留、平調和挪用農民的各種補貼補償款，切實解決在土地征用和土地補償安置費管理中，以權謀私、與民爭利和損害群眾利益的問題，防止農民負擔反彈。六是加大財政投資績效審計力度。審計財政資金投資項目決策是否科學民主、有無形象工程、政績工程；財政投資項目是否統(tǒng)籌規(guī)劃、量力而行、依法管理，有無造成財政資金的損失浪費；促進規(guī)范建設市場秩序，保障財政建設資金的安全完整，提高財政建設資金的績效。

三、根據不斷變化的財政管理體制，進一步完善審計組織方式。

現行的審計體制規(guī)定：省、市、縣人民政府的審計機關，分別在省長、市長、縣長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區(qū)域內的審計工作。省級(含計劃單列市)財政決算，由審計署審計管轄，設區(qū)市的財政決算，由省(市、自治區(qū))審計機關管轄。也就是說，按照現行審計體制，對縣級財政決算的審計，是由市級審計機關審計管轄。當然，根據工作需要，省級審計機關對市級審計機關審計管轄范圍內的重大審計事項，可以直接進行審計。省政府關于實行省直管縣財政體制改革試點的通知明確規(guī)定，省直各部門要適應省管縣財政體制改革試點的要求，切實轉變工作思路和方法，部署工作和制發(fā)文件直接到試點縣市，切實加強對試點縣市的監(jiān)督和檢查。因此，對財政體制改革試點縣市的財政審計工作，可以根據上述文件精神由省級審計機關直接布置和安排，特別是對試點縣市的財政決算審計工作，可以由省級審計機關直接審計，以加強對試點縣市財政審計工作的領導，保障各項改革措施的貫徹執(zhí)行。

當然，在試點期間，為了避免行政管理權和財權管理的不一致，可以嘗試以下幾種審計組織方式，來加強對試點縣財政審計工作。

實行“三結合”的審計方式。把省審計機關、市級審計機關對縣財政決算的審計與縣級審計機關對本級財政預算執(zhí)行審計相結合。一是審計人員的結合。即按照審計計劃的要求，三級審計機關共同組成審計組，把“上審下”與“同級審”相結合，可以使審計力量得到有效整合，審計成果得以充分互用，極大的減少重復勞動，提高審計效率。當然，在具體結合的過程中，考慮計劃、時間等因素，可以是省縣結合、市縣結合。二是審計內容的結合。由于人力資源所限，上級審計機關上審下的決算審計不可能每年安排對全部財政體制改革試點縣市財政的決算審計，時間上無法保障改革試點縣市每年向人大做審計工作報告的要求。因此，更重要的是在審計內容上的結合。

實行統(tǒng)一方案，組織市級審計機關審計或審計調查的方式。按照以計劃為載體確定審計目標，以方案為載體統(tǒng)一審計內容，以報告為載體整合審計成果的思路，定期或不定期組織各設區(qū)市審計機關按照省廳的要求，統(tǒng)一對財政體制改革試點縣市財政決算情況或預算管理、轉移支付、資金效益等情況進行審計或專項審計調查。

實行統(tǒng)一組織，對全部或部分財政體制改革試點縣市的財政決算進行審計或對財政決算的某項內容進行審計調查的方式。即由省級審計機關直接或統(tǒng)一調配力量，組成審計組，按照統(tǒng)一組織、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一報告的方式，對全部或部分財政體制改革試點縣市的財政決算進行審計，或根據政府經濟工作中心和財政改革要求，對政府關注和群眾關心的重點、難點、熱點問題，特別是和廣大群眾切身利益相關的問題進行專項審計或審計調查，為建設社會主義新農村服務。

(作者單位：江西省審計廳)