摘要:農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制改革取得了一定的成效，但統(tǒng)一法人制在股權(quán)結(jié)構(gòu)#65380;法人治理結(jié)構(gòu)及行政管理體制等方面也存在著一定的局限#65377;為此，需要限定農(nóng)村信用社的服務(wù)對象和范圍，擴(kuò)大大股東比例以及完善省聯(lián)社的職能#65377;

關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社;統(tǒng)一法人制;搭便車;社員

中圖分類號:F832.34

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003-9031(2006)08-0061-03

取消各鄉(xiāng)信用社法人資格，以縣為單位組建統(tǒng)一法人的農(nóng)村信用社，是正在進(jìn)行中的農(nóng)村信用社改革的一項重大舉措#65377;農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制自1999年在江蘇試點以來，受到普遍好評，并正在全國普遍推廣#65377;陳小玲#65380;池治新等總結(jié)了統(tǒng)一法人制的好處，認(rèn)為它基本上解決了二級法人制的弊端#65377;^[1][2]然而，也有人看到了統(tǒng)一法人制存在的問題#65377;凌濤認(rèn)為，已有的縣聯(lián)社一級法人試點經(jīng)驗表明，除非政府拿錢，否則即使擴(kuò)大了法人組織，縣聯(lián)社的風(fēng)險也不會得到降低或有效控制#65377;^[3]顯然，統(tǒng)一法人制改革雖然取得了一些成效，但它同時也帶來了一些新的問題#65377;本文將剖析農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制改革過程中的問題及其制度成因，并提出相應(yīng)的改革建議#65377;

一#65380;農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制改革帶來的問題

1.平均主義和侵權(quán)問題#65377;在統(tǒng)一法人制“統(tǒng)一”的過程中，平均主義重新抬頭#65377;從社員的角度看，統(tǒng)一法人制以前不同信用社每股股金的含金量如凈資產(chǎn)或收益不同，但統(tǒng)一以后則被強(qiáng)行拉平;從信用社職工的角度來看，統(tǒng)一法人制以前不同信用社的經(jīng)營狀況不同，收入差距較大，但在統(tǒng)一法人制完成以后，基層信用社失去了經(jīng)營自主權(quán)，分配上的差異也大大減小，職工的積極性相應(yīng)下降，新的平均主義和大鍋飯應(yīng)運而生#65377;雖然也提出要遵循自愿的原則，但統(tǒng)一法人制改革利用了基層信用社民主管理制度的缺陷，很容易就使信用社和社員自愿改革#65377;盡管有的聯(lián)社在職工待遇上對不同信用社實行區(qū)別對待，但卻沒有對信用社的真正產(chǎn)權(quán)人——社員進(jìn)行區(qū)別對待#65377;在這里，明晰產(chǎn)權(quán)以侵權(quán)為前提，深化改革以平均主義為代價，盡管最終結(jié)果可能會被廣泛接受，但其負(fù)面影響其實是廣泛而深遠(yuǎn)的#65377;

2.集中統(tǒng)一管理方面的問題#65377;取消基層社法人地位而實行統(tǒng)一法人制，基層社與縣聯(lián)社因此成為一個統(tǒng)一的整體，這在一定程度上有利于加強(qiáng)聯(lián)社對基層社實行統(tǒng)一法人制后信用社一般保留原有稱號的集中統(tǒng)一管理#65377;有些地方實施財務(wù)集中統(tǒng)一管理，有利增收節(jié)支;實施人力資源的集中統(tǒng)一配置，有利于人才的培養(yǎng)和選拔;實施集中統(tǒng)一的內(nèi)控制度，有利于規(guī)范各基層社的經(jīng)營行為#65377;然而，同樣在集中統(tǒng)一管理方面，有些地方則在統(tǒng)一法人制后出現(xiàn)了新的問題，主要表現(xiàn)在:第一，權(quán)利過分集中，容易產(chǎn)生濫用職權(quán)和腐敗現(xiàn)象;第二，規(guī)模龐大，在管理上容易造成一管就死#65380;一放就亂的局面;第三，基層社沒有經(jīng)營自主權(quán)，積極性難以調(diào)動#65377;中國人民銀行臨沂市中心支行課題組的研究表明，權(quán)力過于集中是農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況惡化的根源之一#65377;^[4]在實行統(tǒng)一法人制以后，農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理權(quán)更加集中于縣聯(lián)社，如果沒有合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如果不能正確處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，集中統(tǒng)一管理可能帶來各種弊端#65377;

3.資金統(tǒng)一調(diào)劑方面的問題#65377;實施統(tǒng)一法人制后，有些聯(lián)社在全縣范圍內(nèi)統(tǒng)一靈活地調(diào)劑資金，合理地掌握資金頭寸，把資金富余社的資金投放到資金需求量大的地方及符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的項目上，可以在一定程度上提高資金的使用效益#65377;然而，在有些地方則出現(xiàn)了相反的結(jié)果#65377;不少聯(lián)社的所謂資金調(diào)劑無非是將資金集中投放到他們認(rèn)為效益較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)#65377;一旦企業(yè)經(jīng)營效益不佳，信用社必然隨之陷入困境#65377;而且貸款投放過于集中本身就是一種風(fēng)險，容易造成少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與信用社之間一損俱損#65380;一榮俱榮的局面#65377;實行統(tǒng)一法人制后的聯(lián)社更容易受縣政府的干預(yù)，不可避免地會違背貸款原則，將貸款投向地方政府需要的建設(shè)項目，資金的使用效益很難保證#65377;此外，資金統(tǒng)一調(diào)劑的另一種影響是，那些被認(rèn)為效益不佳的貸款地區(qū)(主要是相對貧困的地區(qū))和貸款對象(主要是農(nóng)戶)，將更加難以獲得貸款，由此造成融資上更大的不公平，擴(kuò)大地區(qū)差距和貧富差別#65377;可見，統(tǒng)一法人制下進(jìn)行的資金統(tǒng)一調(diào)劑可能反而不利于提高資金的使用效益，而且不管是否提高了資金的使用效益，都容易造成公平的缺失#65377;

4.風(fēng)險防范與化解方面的問題#65377;一些地方在實行統(tǒng)一法人制前，基層信用社作為獨立核算單位，資金規(guī)模小，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營風(fēng)險大#65377;實行統(tǒng)一法人制后，個別風(fēng)險社的風(fēng)險得以化解，聯(lián)社整體資金實力增強(qiáng)，提高了風(fēng)險防范能力#65377;然而，在另一些地方，風(fēng)險問題并沒有明顯改善，甚至還有惡化的趨勢#65377;其原因在于，統(tǒng)一法人制下的風(fēng)險化解實際上主要表現(xiàn)為一種風(fēng)險掩蓋#65377;一些基層高風(fēng)險社融入聯(lián)社以后，其個別風(fēng)險被聯(lián)社的整體經(jīng)營成果所掩蓋#65377;然而，如果聯(lián)社整體經(jīng)營狀況不佳的話，高風(fēng)險社的風(fēng)險不僅不能被掩蓋，反而會被擴(kuò)散，轉(zhuǎn)化成為縣聯(lián)社的整體風(fēng)險#65377;可見，統(tǒng)一法人制對有些地方的農(nóng)村信用社來說，有利于其風(fēng)險防范與化解，但在有些地方，統(tǒng)一法人制只是導(dǎo)致風(fēng)險的暫時掩蓋，可能還會引起風(fēng)險的擴(kuò)散#65377;

5.普通農(nóng)戶受到冷落的問題#65377;統(tǒng)一法人制下，由于組織規(guī)模過大，社員加入門檻提高，普通農(nóng)戶難以或不愿成為社員#65377;即使成為社員，普遍存在的搭便車行為使他們實際不會積極參與聯(lián)社的民主管理，不會而且也難以參與信用社的決策監(jiān)督，由此也就難以保證他們在享受貸款服務(wù)方面的權(quán)益不受侵害#65377;少數(shù)普通農(nóng)戶盡管還是信用社的社員或股東，但相對于其它大股金社員#65380;團(tuán)體社員而言，他們基本上淪為配角，各種產(chǎn)權(quán)權(quán)利均難以得到保證#65377;一旦這種聯(lián)社向合作銀行甚至商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化，普通農(nóng)戶基本上將會被逐漸淘汰出局#65377;這樣，本來為農(nóng)戶互助融資需要而設(shè)立的信用社就完全異化，變得與農(nóng)戶毫無關(guān)系#65377;在此情況下，如果不出現(xiàn)新的信用合作組織，廣大普通農(nóng)戶面臨的必將是高利貸的重新泛濫#65377;

二#65380;農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制的制度局限

統(tǒng)一法人制不是一種完美的農(nóng)村信用社組織制度#65377;上述問題之所以產(chǎn)生，是因為統(tǒng)一法人制也存在著制度局限#65377;

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)的局限#65377;按照現(xiàn)有規(guī)定，在統(tǒng)一法人制下的農(nóng)村信用社股本結(jié)構(gòu)中，單個自然人投資最高不超過股本總額的5%，職工持股總額不超過股本總額的25%，自然人持股總額不得少于總股本的50%，單個法人投資最多不超過股本總額的5%#65377;正是這樣一種股權(quán)結(jié)構(gòu)，帶來諸多問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

(1)職工持股過多的問題#65377;職工持股總額可以達(dá)到股本總額的25%，這盡管在一定程度上可以調(diào)動職工的積極性，有利于充實信用社的資本金，但是，其負(fù)面影響也是明顯的:一是職工會普遍傾向于爭取盡量多盈利，從而會促使信用社進(jìn)行更多趨利性的經(jīng)營活動，忽視為社員服務(wù)的宗旨;二是職工股按股分紅，在信用社內(nèi)部職工之間形成另一種形式的平均主義;三是如果信用社長期處于虧損狀態(tài)，就會出現(xiàn)無人入股，挫傷入股職工積極性的現(xiàn)象#65377;我國上市公司已普遍取消了內(nèi)部職工股，這一做法值得參考和借鑒#65377;

(2)單個自然人或法人持股過少的問題#65377;盡管單個自然人或法人投資最多可以達(dá)到股本總額的5%，但很少有這樣的例子#65377;實際情況是，入股社員的持股比率大多在1%以下，很少有持股比率超過1%的大股東#65377;這樣，農(nóng)村信用社從總體上看仍然是由眾多小股東組成，搭便車問題因此普遍存在#65377;統(tǒng)一法人制大大擴(kuò)大了農(nóng)村信用社的組織規(guī)模，社員搭便車的行為因而更加普遍和必然，社員參與決策監(jiān)督的積極性更加缺失#65377;因此，缺乏大股東的農(nóng)村信用社很難有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部人控制或政府干預(yù)成為必然#65377;

2.法人治理結(jié)構(gòu)的局限#65377;實行統(tǒng)一法人制的農(nóng)村信用社一般仍是以合作制的形式存在，實際上就是以縣為單位組織農(nóng)村信用社#65377;一般來說，信用社的組織規(guī)模越大，社員的相對利益就越小，搭便車的行為就越普遍，參與管理的積極性就越差#65377;盡管存在著三會制度，但在農(nóng)村信用社缺乏大股東的前提下，真正具有參與積極性的是與自己利益關(guān)系很大的基層社領(lǐng)導(dǎo)他們一般是社員代表和聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)#65377;這樣，如果不考慮政府的干預(yù)，則在聯(lián)社內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)中必然出現(xiàn)如圖1所示的怪圈:

圖1省略了很多內(nèi)容，但統(tǒng)一法人制下內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中最現(xiàn)實最基本的關(guān)系體現(xiàn)在這里#65377;聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)任命基層社領(lǐng)導(dǎo)，而基層社領(lǐng)導(dǎo)反過來選舉聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)#65377;這樣，聯(lián)社的實際控制權(quán)完全掌握在聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)手中，三會制度流于形式#65377;這種制度下可以充分體現(xiàn)人治的作用，有利于發(fā)揮聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營管理才能，但我們只能寄希望于聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)都是好領(lǐng)導(dǎo)，然而，統(tǒng)一法人制制度本身并不能保證必然產(chǎn)生這種結(jié)果#65377;

3.行政管理體制的局限#65377;從已經(jīng)實行農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制的地方來看，縣聯(lián)社往往要在地方政府的扶持與積極參與下才能完成其最初的組建工作，這就為地方政府的初始干預(yù)提供了條件#65377;聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)的行為很難從內(nèi)部通過制度來制約，這就為政府進(jìn)一步干預(yù)提供了充足的理由#65377;在設(shè)立了省聯(lián)社以后，縣聯(lián)社更多的是聽命于省聯(lián)社，在職工招聘#65380;收入分配等方面受到嚴(yán)格控制，很難做到完全自由經(jīng)營#65377;問題的復(fù)雜性在于，省聯(lián)社如果不干預(yù)，則縣聯(lián)社完全為縣聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)所控制，完善法人治理結(jié)構(gòu)成為空談;而省聯(lián)社如果干預(yù)，則又可能出現(xiàn)干預(yù)過度的問題，產(chǎn)生諸多負(fù)面作用#65377;很明顯，這兩種結(jié)果都是我們不希望看到的，但在統(tǒng)一法人制下卻可能成為現(xiàn)實#65377;

可見，統(tǒng)一法人制存在著難以克服的制度局限，這些局限不可能被暫時的和一定范圍內(nèi)的成功案例所掩蓋#65377;統(tǒng)一法人制下的農(nóng)村信用社極容易成為民有國營的金融機(jī)構(gòu)，必須進(jìn)一步改革與完善#65377;

三#65380;農(nóng)村信用社改革和完善統(tǒng)一法人制的建議

針對當(dāng)前農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人制的局限，可以從下以幾個方面進(jìn)行改革和完善:

1.明確農(nóng)村信用社的定位，合理限定貸款對象和范圍#65377;實行統(tǒng)一法人制以后，農(nóng)村信用社的合作制性質(zhì)被逐漸淡化甚至遺忘#65377;一方面，仍然按照合作制的一些要求設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立行政管理制度，給予政策優(yōu)惠;另一方面，又鼓勵農(nóng)村信用社以利潤最大化為目標(biāo)，完全按照商業(yè)化原則進(jìn)行經(jīng)營活動，由此帶來許多問題#65377;因此，改革和完善統(tǒng)一法人制首先要從農(nóng)村信用社的定位開始#65377;不管是定位于合作制還是股份合作制，其合作性質(zhì)不應(yīng)該被忽視#65377;為體現(xiàn)合作的實質(zhì)，應(yīng)該對農(nóng)村信用社的貸款對象和范圍進(jìn)行必要的限定:一是要限定貸款對象#65377;農(nóng)村信用社應(yīng)該以社員為主要貸款對象，為此應(yīng)該強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)村信用社貸款中投向社員的貸款比例#65377;二是要限定貸款范圍#65377;基層農(nóng)村信用社的貸款應(yīng)該主要投向本社區(qū)，為此應(yīng)該強(qiáng)制性規(guī)定基層社信貸資金中投向本社區(qū)的比例#65377;只有對貸款對象和范圍進(jìn)行必要的限定，才能避免在融資上出現(xiàn)更大的不公平，導(dǎo)致地區(qū)差距和貧富差別的擴(kuò)大，體現(xiàn)合作的真正意義#65377;

2.調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大大股東比例#65377;農(nóng)村信用社的規(guī)模越大，社員搭便車的現(xiàn)象越嚴(yán)重，民主管理越流于形式#65377;在統(tǒng)一法人制下，民主管理行不通，完全由小股東組成的農(nóng)村信用社很難形成良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)#65377;從現(xiàn)實出發(fā)，應(yīng)該真正按照相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大大股東比例，因為只有大股東才會真正關(guān)心農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理，監(jiān)督和參與農(nóng)村信用社經(jīng)營管理#65377;擴(kuò)大大股東比例一方面有利于形成農(nóng)村信用社合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，另一方面也有利于抵制可能來自于行政的不當(dāng)干預(yù)，促進(jìn)農(nóng)村信用社經(jīng)營機(jī)制的真正轉(zhuǎn)換#65377;如果能夠合理限定農(nóng)村信用社的貸款對象和范圍，就不必要過于擔(dān)心大股東過多可能帶給農(nóng)村信用社的不利影響#65377;

3.完善省聯(lián)社的職能，擴(kuò)大省聯(lián)社業(yè)務(wù)范圍#65377;國外農(nóng)村信用社的聯(lián)合組織除了具有一定的管理職能外，大都具有經(jīng)營職能，可以從事面向大眾的普通銀行業(yè)務(wù)#65377;有些國家的農(nóng)村信用社聯(lián)合組織正是通過其城市化#65380;國際化的經(jīng)營策略，壯大了自己的實力#65377;我國則大大限制了省聯(lián)社開展業(yè)務(wù)活動的范圍，規(guī)定省聯(lián)社不對公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)#65377;這樣，省聯(lián)社實際上就只有管理職能，政企合一既有必要，也有可能#65377;省聯(lián)社由縣聯(lián)社入股組成，費用由縣聯(lián)社承擔(dān)，這不只是加重了縣聯(lián)社的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且過多的行政干預(yù)直接會影響到省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間的關(guān)系#65377;因此，適時準(zhǔn)許省聯(lián)社開展面向公眾的金融業(yè)務(wù)有助于增強(qiáng)其造血功能，有利于其發(fā)揮管理#65380;服務(wù)#65380;經(jīng)營等多方面的職能#65377;省聯(lián)社如果能夠通過發(fā)揮其地處中心城市的優(yōu)勢，開展更加廣泛的業(yè)務(wù)，增強(qiáng)盈利并給社員社一定數(shù)量的分紅，將更加有利于增強(qiáng)整個農(nóng)村信用社系統(tǒng)的凝聚力，促進(jìn)農(nóng)村信用社的整體發(fā)展#65377;

參考文獻(xiàn):

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