盡管在許多人看來(lái)，金融監(jiān)管多少有些不同于其他行業(yè)的管制，然而，一項(xiàng)金融監(jiān)管措施的出臺(tái)，試著去解釋監(jiān)管者的行為，探尋監(jiān)管者這一特定政策的背后推動(dòng)力，問問為什么要出臺(tái)這項(xiàng)監(jiān)管措施，這項(xiàng)措施會(huì)產(chǎn)生什么的效果，仍然是有必要的。

今年年底，中國(guó)銀行業(yè)將全面對(duì)外開放。8月份，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)擬訂《外資銀行管理?xiàng)l例》的征求意見稿，對(duì)在華的外資銀行的管制措施進(jìn)行了修改，8月14日征求意見稿被送往中外資銀行征求意見。一時(shí)間，這一征求意見稿引來(lái)爭(zhēng)議不斷。

條例為誰(shuí)而制訂

這份中國(guó)銀監(jiān)會(huì)新擬訂的征求意見稿，其核心和人們關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面：

第一個(gè)方面是征求意見稿規(guī)定2006年底銀行業(yè)對(duì)外開放后，在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的外資銀行，可以全面經(jīng)營(yíng)人民幣個(gè)人業(yè)務(wù)；外資銀行在華分行，則只能經(jīng)營(yíng)100萬(wàn)以上定期存款，并且不能經(jīng)營(yíng)銀行卡業(yè)務(wù)。第二個(gè)方面是這份征求意見稿規(guī)定外資銀行的貸款余額與存款余額的比例不能超過(guò)75％，對(duì)單一客戶的貸款不能超過(guò)銀行貸款余額的10％。第三個(gè)方面是這份征求意見稿并沒有修改此前在華外資銀行所享有的一些“超國(guó)民待遇”，外資銀行在稅收上仍享有15％的優(yōu)惠稅率；在一些業(yè)務(wù)上，外資銀行拆借資金的最長(zhǎng)時(shí)限可達(dá)2年，而中資銀行只有4個(gè)月；外資銀行不限制其總行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但中資銀行的限制卻比較多。

這份征求意見稿是一方面給予了外資銀行超國(guó)民待遇，另一方面是又對(duì)外資銀行進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男姓韵拗啤＿@樣一來(lái)，一些外資銀行和外資利益代表認(rèn)為中國(guó)是在有意阻礙外國(guó)金融業(yè)在華的擴(kuò)張，而另一方面，一些內(nèi)資銀行則抱怨中國(guó)監(jiān)管者在為自己制造不對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這份征求意見稿被認(rèn)為是“吃虧不討好、里外不是人”。

其實(shí)，一項(xiàng)監(jiān)管措施出臺(tái)，如果真的是“里外不是人”，不被業(yè)內(nèi)的不同經(jīng)營(yíng)者所認(rèn)同，倒可能是一件好事。在一定程度上，這也可能是反映了這一監(jiān)管措施并非是為業(yè)內(nèi)某一特定利益團(tuán)體而度身定做的。事實(shí)上，在中國(guó)，保持銀行業(yè)監(jiān)管政策的獨(dú)立性，履行保護(hù)存款人利益的天職，是銀監(jiān)會(huì)長(zhǎng)期面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)之一。一方面中國(guó)銀行監(jiān)管政策長(zhǎng)期受到貨幣政策實(shí)施的干預(yù)，另一方面監(jiān)管政策也是常常受制于力量龐大而數(shù)量很小的金融業(yè)利益集團(tuán)。

然而，仔細(xì)來(lái)分析這一征求意見稿，卻發(fā)現(xiàn)意見稿中的某些條款卻未必完全沒有傾向性。在征求意見稿中，外資銀行獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)和分行在中國(guó)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的權(quán)限不同。設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的，可以全面經(jīng)營(yíng)人民幣個(gè)人業(yè)務(wù)，而外資分行，則只能經(jīng)營(yíng)100萬(wàn)以上定期存款，并且不能經(jīng)營(yíng)銀行卡業(yè)務(wù)。眾所周知，設(shè)立獨(dú)立法人需要達(dá)到的資本金額度和設(shè)立分行所需營(yíng)運(yùn)資金額度相差很大，征求意見稿中讓外資銀行設(shè)立獨(dú)立法人的傾向，其目標(biāo)或許在于確保外資銀行能夠在國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)健地經(jīng)營(yíng)。這一條款，暫且不論目標(biāo)何在，在客觀上它形成了對(duì)不同外資銀行的歧視卻是事實(shí)。

那些將零售業(yè)務(wù)作為在中國(guó)發(fā)展的主戰(zhàn)略的大型外資銀行，本來(lái)就普遍傾向于在華設(shè)立子公司，現(xiàn)在該條款將人民幣業(yè)務(wù)全面對(duì)外資銀行子公司開放，可謂是正合他們的需要。有媒體就報(bào)道，匯豐、東亞、恒生等銀行的高管在不同場(chǎng)合已經(jīng)反復(fù)明確表示，已對(duì)本地注冊(cè)有所準(zhǔn)備，并且此項(xiàng)措施不會(huì)影響到本行經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，豈止是“不會(huì)影響”，應(yīng)當(dāng)是“正合需要”；而一些小型的外資銀行和以信貸批發(fā)業(yè)務(wù)為主的外資銀行而言，來(lái)華設(shè)立獨(dú)立法人的經(jīng)營(yíng)成本可能是這些銀行所不能承受的，只能在華設(shè)立分行，而分行的業(yè)務(wù)卻因這一條款而受取限制，盡管在向國(guó)內(nèi)提供某些業(yè)務(wù)方面，這些銀行有著大型銀行所不具有的比較優(yōu)勢(shì)。

科學(xué)是抑制利益集團(tuán)影響，保護(hù)公眾利益，保持監(jiān)管獨(dú)立性的有力武器。然而，對(duì)于金融業(yè)的運(yùn)行規(guī)律，了解依然是有限而粗淺的。巴塞爾協(xié)議說(shuō)，要基本確保銀行的運(yùn)營(yíng)安全資本充足率應(yīng)達(dá)到8%。然而當(dāng)人們問為什么是8%能確保安全，而不是9%或7%時(shí)，答案是“大拇指規(guī)則”。“大拇指規(guī)則”的意思，就是“拍腦袋想出來(lái)的”?，F(xiàn)在，這份《外資銀行管理?xiàng)l例》的征求意見稿中，也有一個(gè)很關(guān)鍵的數(shù)字，就是“外資銀行的貸款余額與存款余額的比例不能超過(guò)75％”。

對(duì)于這個(gè)數(shù)字，媒體報(bào)道的馬來(lái)亞銀行上海分行的反應(yīng)最為典型。馬來(lái)亞銀行上海分行放貸資金的80％—90％都來(lái)自拆借資金，其主要客戶是馬來(lái)西亞和新加坡在華企業(yè)，如果按照貸存比75％以內(nèi)的要求來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，它的業(yè)務(wù)基本上就要停止了。不敢說(shuō)這個(gè)征求意見稿中75%是拍腦袋出來(lái)的，但要彰顯條例的獨(dú)立性，顯示我們是在認(rèn)真履行加入世貿(mào)易組織的承諾，給出其科學(xué)依據(jù)可能是有必要的。

條例能如所愿嗎

《外資銀行管理?xiàng)l例》征求意見稿的一個(gè)突出傾向，就是鼓勵(lì)外資銀行在中國(guó)設(shè)立獨(dú)立的法人。值得一問的是，這傾向和愿望能實(shí)現(xiàn)嗎？這樣一部條例是否足以促使外資銀行在中國(guó)設(shè)立獨(dú)立法人？

已有的研究表明，外資銀行選擇在東道國(guó)設(shè)立代表處、分支機(jī)構(gòu)、控股銀行子公司還是合資銀行，其主要的考量因素還是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，或者其權(quán)衡的主要還是以哪種組織形式可實(shí)現(xiàn)成本最小化、利潤(rùn)最大化。而從大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，外資銀行往往是傾向于在資本流動(dòng)比較自由并且人均收放較高的東道國(guó)設(shè)立獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)。一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)銀行進(jìn)行國(guó)際擴(kuò)張的組織形式的研究就發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入壁壘、是否允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)、直接投資規(guī)模、銀行體系的發(fā)展水平、差別稅率、監(jiān)管水平、工業(yè)化和發(fā)展水平以及銀行的自身優(yōu)勢(shì)和規(guī)模都會(huì)影響到銀行是否會(huì)通過(guò)在東道國(guó)執(zhí)行子公司戰(zhàn)略，進(jìn)行國(guó)際擴(kuò)張。

如果上述經(jīng)驗(yàn)研究的結(jié)論成立，那么征求意見稿中讓外資銀行在中國(guó)設(shè)立獨(dú)立法人傾向的有效性就要大打折扣了。甚至我們還可能需要進(jìn)一步追問，有沒有必須要通過(guò)這樣一部條例來(lái)促使外資銀行在中國(guó)設(shè)立獨(dú)立法人。

截止到2006年6月底，有來(lái)自21個(gè)國(guó)家和地區(qū)的71家銀行在國(guó)內(nèi)24個(gè)城市設(shè)立了營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)，其中外國(guó)銀行分行183家法人機(jī)構(gòu)14家?！笆沟猛赓Y金融機(jī)構(gòu)謀求長(zhǎng)期發(fā)展而不是投機(jī)，降低資本流動(dòng)的波動(dòng)性”是中國(guó)銀行業(yè)開放的一個(gè)重要目標(biāo)之一。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這份《外資銀行管理?xiàng)l例》的征求意見稿在很大程度上也是致力于實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。然而，目標(biāo)明確并不意味著手段一定正確。在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的征程上，我們還需要慎之又慎。

作者單位：中國(guó)華融資產(chǎn)管理公司博士后科研工作站