風(fēng)險越來越大，五部委緊急叫?！按蚶J款”，但是地方政府掌握大量經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)際上已經(jīng)成為信貸市場中的最大買家，銀行幾乎避無可避

2006年以來，以狂熱投資為主要特征的中國經(jīng)濟(jì)高燒難退。

有數(shù)據(jù)為例，今年一季度末，中國的GDP增長10.2%，固定資產(chǎn)投資增長27.7%，銀行貸款增加14.7%，占全年計劃的50%。

這其中，出現(xiàn)了一個不被人關(guān)注的嚴(yán)重事態(tài)，今年以來簽訂的“打捆貸款”協(xié)議金額累計已經(jīng)超過1萬億人民幣。銀監(jiān)會一位官員指出，打捆貸款已經(jīng)成為助長地方政府投資沖動的重要因素，并且對銀行來說也隱藏著極大風(fēng)險。

今年“五一”長假前夕，國家發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、中國人民銀行和銀監(jiān)會五部委聯(lián)合發(fā)文，緊急規(guī)范各類“打捆貸款”，信貸閘門再次收緊。在這份名為《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》中，五部委明確規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要立即停止一切政府的“打捆貸款”和授信活動。并且嚴(yán)肅要求，地方政府不得為貸款提供任何形式的擔(dān)保或者是變相擔(dān)保。

銀政合作

所謂“打捆貸款”是指以國有獨(dú)資或控股的城市投資公司為承貸主體，以財政出具的還款承諾作為償債保證，將一城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來作為一個整體項(xiàng)目向銀行貸款的一種融資方式。通俗地講，就是銀行與地方政府的大額銀政合作協(xié)議。

今年以來，全國公開的銀政合作協(xié)議累加起來，金額已經(jīng)超過萬億人民幣。因此，此次規(guī)范“打捆貸款”，是4月份國家發(fā)改委對水泥、焦化、鐵合金等行業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的調(diào)控措施以及央行加息之后，又一重大的宏觀調(diào)控舉措。

“打捆貸款”對商業(yè)銀行和地方政府來說都不陌生。今年以來，一些商業(yè)銀行與地方政府頻頻簽署合作協(xié)議。打開各大商業(yè)銀行網(wǎng)站，簽署數(shù)百億乃至超千億元“銀政合作”的例子比比皆是。以中國建設(shè)銀行為例，4月3日，建行為廈門提供500億元；3月23日，為遼寧省提供1000億；1月23日，為河北省提供1200億……同一期間，其他銀行也多有大手筆。

對于地方政府而言，“打捆貸款”的誘人之處在于金額巨大，對于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)能發(fā)揮重要作用。如在2006年初某市的銀政合作簽約儀式上，地方政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言稱：“根據(jù)“十一五”期間發(fā)展規(guī)劃，我市將安排包括重大產(chǎn)業(yè)集群、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代服務(wù)、社會事業(yè)等一大批投資項(xiàng)目，預(yù)計固定資產(chǎn)投資將達(dá)3200億元。”

在當(dāng)前宏觀調(diào)控形勢下，“打捆貸款”已成為銀行貸款增長過快、地方投資增速過高的主因，在很多地方，銀政合作成為助長地方投資行為的重要因素。

高風(fēng)險貸款

“打捆貸款”這種貸款用好了其實(shí)無可厚非。如一些市政項(xiàng)目的建設(shè)，有一定公共品的屬性，經(jīng)營得好可以有比較穩(wěn)定的收益。如果地方財政一時囊中羞澀，借力銀行信貸造福一方，本可皆大歡喜。但是這種聯(lián)姻不能過于寬泛，不應(yīng)該享受特權(quán)，特別是同樣應(yīng)該以商業(yè)規(guī)則為準(zhǔn)繩。

但“打捆貸款”存在明顯的法律缺陷，銀行所放貸款隱藏著巨大的金融風(fēng)險。從現(xiàn)實(shí)情況看，“打捆貸款”中的大部分存在擔(dān)保缺陷，其抵押品要么沒有合法登記，要么低值高估，要么很難市場變現(xiàn)；還款來源大多有名無實(shí)。二是銀政合作所形成的銀行與政府簽訂的協(xié)議，很少有法律約束力，貸款一旦形成風(fēng)險，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司，最大限度只能拿著協(xié)議向有關(guān)部門申訴，很多情況是新官不理舊賬，這個部門推那個部門，事情不了了之。

對于“打捆貸款”來說，還本付息壓力可以不在本屆政府任期內(nèi)承擔(dān)，一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負(fù)債額度約束的情況下，這種償還責(zé)任對地方政府來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”，它不但導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的無限膨脹，也可能導(dǎo)致商業(yè)銀行的資產(chǎn)面臨著巨大風(fēng)險，對銀行來說隱藏著極大的風(fēng)險。

所以在前文所述的《通知》中，2005年1月26日已成為政府擔(dān)保是否有效的分界線?！锻ㄖ分厣炅素斦繉Φ胤秸畵?dān)保問題的規(guī)定，2005年1月26日以前地方政府對貸款所做的擔(dān)保有效，在這個日期以后的政府擔(dān)保將不再有效，并且嚴(yán)禁地方政府再提供任何形式的擔(dān)保或者是變相擔(dān)保。

“國家出于宏觀的考慮，才采取這么嚴(yán)厲的措施。”一位國有商業(yè)銀行的高管認(rèn)為。

“打捆貸款一下子投放的量比較大，再加上地方政府的干預(yù)，可能會影響商業(yè)銀行的判斷。另外，銀行的這種做法也助長了地方政府的投資沖動，在當(dāng)前背景下，對宏觀調(diào)控不利?！便y河證券高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家苑德軍教授判斷，盡管之前“打捆貸款”發(fā)揮了很多積極作用，但當(dāng)前其風(fēng)險度正逐漸加大。

他認(rèn)為，由于借款人為財政所屬或控股的企事業(yè)法人單位，沒有穩(wěn)定的經(jīng)營收入來源，因此還款來源得不到保障?！半m然財政做出還款承諾，但這種承諾在法律上屬一種無效的擔(dān)保形式，一旦財政資金發(fā)生問題，貸款將無法按期償還。”另外，“打捆貸款”中往往存在政府意志較強(qiáng)、銀行貸款被動運(yùn)作的隱患，使銀行信貸資金形成較大的潛在風(fēng)險。

例如，有些城市把一些道路建設(shè)，特別是高速公路建設(shè)貸款以高速公路收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，甚至將公路收費(fèi)權(quán)分段質(zhì)押，質(zhì)押登記難以實(shí)現(xiàn)、貸款擔(dān)保無法得到確切保障。

目前，我國法律對地方政府的負(fù)債行為既缺少明確的支持，也缺乏必要的約束。當(dāng)?shù)胤截?fù)債建設(shè)已經(jīng)普遍化之后，特別是當(dāng)國有銀行也大膽地進(jìn)入該領(lǐng)域提供貸款之后，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人開始逐步大膽起來，大量負(fù)債建設(shè)自己的“政績工程”。這不僅在加大銀行的信貸風(fēng)險，同時也使地方財政日后的償債壓力增大，形成對以后各屆政府管理的風(fēng)險。

癥結(jié)所在

“打捆貸款”作為一個整體項(xiàng)目向銀行貸款的一種融資方式起源于1998年，最早由國家開發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦，隨后，被地方政府廣泛運(yùn)用，目前已成為金融機(jī)構(gòu)搶占有利金融市場的最重要手段。

而銀行之所以愿意提供此類“打捆貸款”，并常常給予極高授信額度，恰恰因?yàn)橛姓抛u(yù)在背后支持。在銀行業(yè)放開前，這種做法對于國家而言，無非是左右口袋換錢，萬一形成呆壞賬，最后買單的還是政府。

但隨著銀行業(yè)完全開放日期臨近，如果國有銀行改制依然背負(fù)沉重的政府貸款包袱，銀行將會遭遇前所未有的危機(jī)。面臨來自其他商業(yè)銀行以及外資銀行越來越激烈的競爭，不剝離“二政府”的影子，國內(nèi)銀行就不可能走穩(wěn)?；蛟S正是認(rèn)識到“打捆貸款”的這種雙重危害，才會有五部委下決心下重手讓商業(yè)銀行“擠出政府、擁抱市場”的行動。

不過，根除“打捆貸款”卻是一個艱難的任務(wù)，由于地方政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃，又掌握大量資源，他們實(shí)際上已經(jīng)成為信貸市場中的最大買家，而貸款又是銀行的最主要利潤來源，銀行與政府的聯(lián)姻幾乎避無可避。中國經(jīng)濟(jì)總量大部分都掌握在官企手里，所以政府改革不到位、政府職能錯位才是銀政聯(lián)姻的癥結(jié)。

另一方面，上世紀(jì)90年代中后期以來的中國經(jīng)濟(jì)的高速成長，依賴于工業(yè)化和城市化的雙重拉動。1998年至2003年，中國工業(yè)產(chǎn)值以及投資維持著9.83%和14.14%平均增長率的高增長；與此同時，城市化率從1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。毫無疑問，各級地方政府是城市化的主要推動力量。換句話說，本輪增長主要是由有地方政府背景的投融資公司大規(guī)模進(jìn)行市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動所致。目前，由地方政府主導(dǎo)的這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)成為我國投資高增長中各個產(chǎn)業(yè)鏈條的總牽動和總引擎，由其所創(chuàng)造的巨大的投資需求直接引導(dǎo)著市場對產(chǎn)業(yè)鏈中上游領(lǐng)域產(chǎn)品進(jìn)行高速投資。

所以有專家指出，國家五部委緊急叫?！按蚶J款”，并非全面否定銀政合作在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的積極作用，也不代表當(dāng)前銀政合作之路就走到了盡頭，銀政合作作為近年的一項(xiàng)金融創(chuàng)新，目前所出現(xiàn)的問題，關(guān)鍵在于如何科學(xué)管理和正確引導(dǎo)。

銀政合作動機(jī)分解

“銀政合作”一度成為銀政雙方都十分熱衷的事情，迅速在各地蔓延，而且往往被視作一種“創(chuàng)新”而大肆宣揚(yáng)。稍一研究即可知悉，在中國的現(xiàn)存體制環(huán)境中，政府和銀行的行為都是有各自合理的動機(jī)的。

政府熱衷于銀政合作，主要看重如下幾點(diǎn)：其一，銀行可為政府制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)整合計劃；其二，銀行可為國債建設(shè)項(xiàng)目提供配套貸款；其三，銀行可為國有資產(chǎn)的盤活提供資金支持。

銀行積極參與銀政合作也有其利益動機(jī)，主要有以下幾點(diǎn)：其一，由于大量的項(xiàng)目和資源掌握在政府的手中，和政府合作能夠使銀行分享壟斷行業(yè)利潤、節(jié)省信貸管理成本、改善銀政關(guān)系等；其二，通過擴(kuò)大貸款總量，降低不良貸款比率；其三，可挖掘政府所掌握的其他資源，例如，銀行在參與一些歷史項(xiàng)目的處置過程中，可在人員安置、稅收減免、征用土地、分擔(dān)社會保障成本等問題上得到政府許多優(yōu)惠政策。