摘 要：當前阻礙民主集中制貫徹落實的消極因素主要有：不允許講真話的霸道作風；以形式上的民主掩蓋實質(zhì)上的不民主；看“一把手”眼色說話的庸俗風氣；言行不一、口是心非的“兩面派”行為。解決這些問題，既要靠提高認識，也要加快確保民主集中制貫徹執(zhí)行的制度建設(shè)，還要加強檢查監(jiān)督，尤其是對“一把手”的專項監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：民主集中制；貫徹執(zhí)行；阻礙因素

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)08/09-0072-03

作者簡介：管淮(1952- )，女，江蘇鹽城人，南京審計學院教授，主要研究方向為黨的建設(shè)。

黨的十六大通過的新黨章，把堅持民主集中制作為黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的四項基本要求之一。這一基本要求能否得到實現(xiàn)，關(guān)系到黨的建設(shè)的全局，對黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進性建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。我們黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制原則組織起來的統(tǒng)一整體，民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的各級組織，特別是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員堅決貫徹執(zhí)行民主集中制，是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨組織和廣大黨員積極性、創(chuàng)造性的需要；是實行正確的集中，保證全黨行動一致，保證黨的決定得到迅速有效貫徹執(zhí)行的需要。為了進一步貫徹落實民主集中制，這些年來，黨中央制定了一系列重要文件，對堅持民主集中制原則作出了具體明確的規(guī)定，對推進民主集中制的貫徹落實發(fā)揮了很好的作用。然而，在黨的各級組織中，仍存在不少阻礙民主集中制貫徹執(zhí)行的消極因素，主要表現(xiàn)有：

其一，不允許講真話的霸道作風。貫徹執(zhí)行民主集中制，有一個根本的問題不能回避，那就是黨內(nèi)民主問題。民主集中制本來就是“民主”屬性的集中制，偏離黨內(nèi)民主，民主集中制在執(zhí)行過程中就會被異化成只集中不民主的集權(quán)制。應(yīng)該看到，目前少數(shù)地方和部門的負責人，特別是黨政“一把手”，民主意識淡薄，霸道作風嚴重。有的“一把手”在一些重大問題的決策、重要干部的任用、重要項目的審批、大額資金的使用上，不商量、不討論，個人說了算；有的領(lǐng)導(dǎo)班子在討論決定問題時，都由“一把手”先定調(diào)子，別人不能有不同意見，他的話就是“圣旨”，必須照辦；有的領(lǐng)導(dǎo)干部以“絕對權(quán)威”自居，在他管轄的范圍內(nèi)，要“一個聲音喊到底”，不準有一點“雜音”，誰敢于講真話、說實話，觸犯了他的尊嚴，誰就會被戴上“不服從領(lǐng)導(dǎo)”、“搞不團結(jié)”的帽子。這種唯我獨尊，熱衷于搞“家長制”、“一言堂”的霸道作風，嚴重損害黨一貫倡導(dǎo)的民主作風，致使領(lǐng)導(dǎo)班子成員和黨員的主體地位被排斥，言路被堵塞，民主權(quán)利被侵犯，積極性被挫傷，黨組織的凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力被弱化，與黨中央關(guān)于加強黨的先進性建設(shè)的要求背道而馳。

如何革除這種霸道作風，保證民主集中制的貫徹執(zhí)行呢?首先，要強化領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識，通過經(jīng)常性的民主集中制教育，使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”認識到，黨員干部不論職位高低，在人格上、政治上一律平等；越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是“一把手”，越要自覺地用民主集中制這一根本原則來規(guī)范自己的行為。其次，要把民主集中制的制度建設(shè)擺上突出位置。必須進一步完善和執(zhí)行集體議事決策、集體領(lǐng)導(dǎo)等工作規(guī)章，健全議事決策權(quán)限、議事決策程序等相關(guān)制度，對黨的全委會、常委會、書記辦公會的職權(quán)職責、組織原則、議事規(guī)則、決策程序、會議活動、紀律要求等，都作出具體明確的規(guī)定。再次，上級黨組織要加強對民主集中制執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督?？刹扇÷爡R報、查資料、個別談話、民主測評、參加班子民主生活會等多種形式，對下級組織貫徹執(zhí)行民主集中制的情況進行綜合評定，從中發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。對那些民主意識淡薄、嚴重違背民主集中制原則的“一把手”，不但不能提拔重用，屢教不改的還要免職或調(diào)離，造成嚴重后果的要給予黨紀處分。另外，目前對“一把手”的監(jiān)督還缺乏一個系統(tǒng)的、專門的規(guī)定，應(yīng)盡快著手制定專項監(jiān)督條例?？傊?，必須采取多種措施，促使“一把手”加強民主作風建設(shè)，“營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話”，以保證民主集中制的貫徹執(zhí)行。

其二，以形式上的民主掩蓋實質(zhì)上的不民主。其主要表現(xiàn)是：有些地方和單位，表面上是按黨章規(guī)定辦事的，凡屬重大問題都由黨委集體討論作出決定，該走的程序都走了，該開的會都開了，該討論的問題都討論了，而且在討論問題時也允許大家“暢所欲言、各抒己見”，但最后的“集中”，卻并不采納多數(shù)人的意見，而是由“一把手”按自己的意見“拍板”，變成了“大家紛紛發(fā)言是民主，最后書記個人意見為集中”。這種表面的、形式上的“民主”和違背多數(shù)人意志的“集中”，決不是真正意義上的民主集中制，而是對民主集中制的嚴重扭曲。

要防止和改變上述狀況，就必須從根本上摒棄兩種錯誤的看法和做法：一種是把“民主”與“集中”割裂開來；另一種是以“集中正確的意見”為由否定“少數(shù)服從多數(shù)”。長期以來，在對民主集中制原則的理解上，一直存在著“民主+集中=民主集中制”的認識誤區(qū)。這種認識的錯誤在于，將民主集中制的過程理解為：先民主，后集中；大家討論發(fā)言是民主，書記最后表態(tài)是集中，這就把“民主”與“集中”割裂開來了。實際上，民主集中制在實踐中的運用，是“民主”與“集中”有機統(tǒng)一的過程。黨組織成員“民主”討論問題，是書記“集中”的基礎(chǔ)和前提；書記“集中”多數(shù)人的意見，是“民主”的程序和結(jié)果。民主集中制的“民主”，不只是體現(xiàn)在黨組織的成員有討論問題、發(fā)表意見的權(quán)利，更重要的是體現(xiàn)在集中多數(shù)人的意見，而非少數(shù)人甚至個別人說了算。黨章規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進行表決?！比绻h組織成員雖能充分發(fā)表意見，但最后的“集中”卻是“一把手”個人決斷，那么，無論在討論問題時民主氛圍有多濃厚，也稱不上是真正意義上的民主集中制。另外，在實踐中常常有這樣的認識，即民主集中制必須“集中正確的意見”，而按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，集中起來的意見不一定正確，這就把黨的民主集中制與黨所倡導(dǎo)的辯證唯物主義認識論混同起來了。辯證唯物主義認識論認為，每一項決策或主張是否具有真理性，只能由實踐來檢驗，不能由多數(shù)人的意志來判定；而民主集中制原則則強調(diào)，每一項決策是否具有合法性，關(guān)鍵取決于是否按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出。如果在民主集中制問題上倡導(dǎo)集中正確意見，而不是集中多數(shù)人的意見，則必然導(dǎo)致某些人以“真理有時會掌握在少數(shù)人手里”為由，踐踏集體意志，實行個人專斷。從而就會出現(xiàn)這種情況：作為領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”，不管什么問題，只要是提交班子成員集體討論過了，則無論集中的是多數(shù)人的意見還是少數(shù)人的意見，甚至是“一把手”的個人意見，他都可以說沒有違背民主集中制原則，都是在“集中正確意見”。如果讓這種做表面文章的形式主義的“民主”發(fā)展下去，個人專斷的現(xiàn)象就不可能真正得到克服，黨內(nèi)民主議事和決策的氛圍就不可能真正得到培育和增強，民主集中制就不可能真正得到有效貫徹執(zhí)行。筆者認為，針對這種情況，有必要作出以下規(guī)定：(1)領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定重要問題的會議記錄，必須經(jīng)全體與會者簽字認可；(2)紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門必須定期調(diào)閱監(jiān)督范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)班子會議記錄；(3)凡是領(lǐng)導(dǎo)班子沒有按照多數(shù)成員的意見作出決定的事項，必須向上級黨組織提交專題報告，并在一定范圍內(nèi)向一般黨員干部通報；(4)縣處級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子研究重要問題的會議，可錄像備查。`

其三，看“一把手”眼色說話的庸俗風氣。民主集中制貫徹執(zhí)行得好不好，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”能否發(fā)揚民主作風，允許人講真話、說實話，集中多數(shù)人的意見，而且取決于班子全體成員能否切實行使自己的民主權(quán)利，敢于講真話、說實話，敢于堅持自己的意見。從實際情況來看，一些領(lǐng)導(dǎo)班子成員在貫徹執(zhí)行民主集中制問題上缺乏應(yīng)有的政治責任感，缺乏民主意識，缺乏行使民主權(quán)利的勇氣，不愿或不敢講真話、說實話，已經(jīng)成為民主集中制得不到很好貫徹執(zhí)行的重要原因。這些人或者存有“崇權(quán)心理”，在“一把手”的權(quán)威面前唯唯諾諾，不敢越雷池一步；或者有意討好、逢迎，什么事都與“一把手”保持一致，希望得到青睞和重用；或者有明哲保身思想，不敢得罪“一把手”，擔心被打擊報復(fù)，等等。由此，在少數(shù)地方和單位逐漸形成了領(lǐng)導(dǎo)班子成員都看“一把手”眼色說話的庸俗風氣。這種庸俗風氣，客觀上又助長和鼓勵了“一把手”的霸道作風，而且相互作用，愈演愈烈，嚴重危害民主集中制的貫徹執(zhí)行。

要清除這種庸俗風氣，在思想認識上，要強化領(lǐng)導(dǎo)班子“副職”的責任意識和履行民主權(quán)利的意識。必須明確，領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定重大問題，是班子每個成員的共同責任，不能因為強調(diào)“一把手”負總責，“副職”就以為自己責任不大，或者可以不負責任。職務(wù)雖有正、副之別，但對黨和人民負責的標準不能有高、低之分。而且，領(lǐng)導(dǎo)班子的“副職”與“一把手”享有同樣的民主權(quán)利，必須充分履行自己的民主權(quán)利，否則就是不負責任，就是失職，甚至是瀆職，要受到追究。在制度執(zhí)行上，要防止因為強調(diào)“一把手”的作用而放松對班子“副職”的要求。作為一級領(lǐng)導(dǎo)班子，與民主集中制相關(guān)的制度執(zhí)行得好壞，固然與“一把手”能否帶頭關(guān)系極大，但必須防止出現(xiàn)另一種傾向，即班子“副職”消極地向“一把手”看齊，在“一把手”違反制度的情況下，自己也跟著違反，這就失去了辨別是非的標準和自己的行為準則。目前，一些單位貫徹執(zhí)行民主集中制出現(xiàn)這樣那樣的問題，有的不是因為缺少制度，也不是制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟的新形勢，而是這些單位的領(lǐng)導(dǎo)班子，從“一把手”到其他成員，都有章不依，有軌不循；許多制度說在嘴邊，掛在墻上，執(zhí)行不執(zhí)行又是一回事。要解決這個問題，不僅需要加強對“一把手”執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，而且需要加強對班子“副職”執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，二者不可偏廢。在干部任用上，要改變領(lǐng)導(dǎo)班子成員的仕途命運都掌握在“一把手”手中的不正常現(xiàn)象。上級黨組織要善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)班子“副職”中有獨到見解，敢于堅持黨性原則，敢講真話、實話、直話的領(lǐng)導(dǎo)干部。對那些喜歡講恭維話、喜歡拍馬屁的所謂“溫順型”、“聽話型”的干部，決不能重用。從根本上說，只有深化干部人事制度改革，有效限制“一把手”的用人權(quán)限，打破班子成員對于“一把手”的人身依附關(guān)系，這個問題的解決才有可能。

其四，言行不一、口是心非的“兩面派”作風。黨章明確規(guī)定：“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定?！毕录壏纳霞?，全黨服從中央，這是各級黨組織和全體黨員最重要的政治紀律。但目前有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，往往只是在口頭上講“與黨中央保持一致”，要做到“令行禁止”，而行動上則各行其是，各自為政，搞“上有政策，下有對策”；口頭上講“局部服從全局”，維護黨和國家的全局利益，而實際上卻把地方、部門的利益看得比全局利益更重，甚至不惜損害全局利益去維護小團體或個人利益；口頭上講“個人服從組織”，實際上是陽奉陰違、另搞一套，致使集體討論作出的決定、決議無法實行。如果讓這類現(xiàn)象繼續(xù)下去，這些地方和部門不僅搞不好改革與發(fā)展的各項工作，甚至連維護本地區(qū)、本部門的穩(wěn)定都會成為問題。

要下大力氣杜絕這種口是心非、言行不一的“兩面派”行為，各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)從國家和人民的根本利益和長遠利益出發(fā)，自覺克服本位主義、地方保護主義思想；要增強組織紀律觀念，增強執(zhí)行黨的路線、方針、政策的自覺性。各級黨組織要嚴肅黨的政治紀律，對嚴重違反政治紀律的人和事，要堅決給予查處。特別是對那些兩面派作風嚴重，弄虛作假，造成嚴重后果的，要嚴加懲處。這些年來，“令不行、禁不止”和“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象為什么在有些地方屢禁不止，一個重要原因便是執(zhí)行政治紀律不嚴。在執(zhí)紀辦案上，只偏重于對貪污受賄等個人“上腰包”的經(jīng)濟案件的查處，而對個人無經(jīng)濟問題但卻嚴重違反政治紀律的案件則查處不力，有時還會以“出發(fā)點是為地方和部門謀利益”為理由而姑息遷就。這種現(xiàn)象的存在和蔓延，嚴重破壞了民主集中制的貫徹執(zhí)行，必須堅決加以糾正。

責任編輯：王清明