摘 要：當(dāng)前計(jì)劃生育依法行政的制約因素主要有：以行政推動(dòng)、“人治”管理為主的傳統(tǒng)運(yùn)作模式；計(jì)生干部落后的思想觀念；缺乏有效監(jiān)督機(jī)制等。因此必須大力提高依法管理計(jì)劃生育工作的水平，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新觀念，建立健全計(jì)劃生育依法行政的各項(xiàng)制度，建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：計(jì)劃生育；依法行政；制約因素；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D922．1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1605(2006)08/09-0066-03

2002年頒布施行的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其工作人員在推行計(jì)劃生育工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政，文明執(zhí)法，不得侵犯公民的合法權(quán)益?！币婪ㄐ姓?，對(duì)長(zhǎng)期主要依賴行政支持的計(jì)劃生育工作具有特殊的意義，標(biāo)志著計(jì)劃生育工作模式的根本性的轉(zhuǎn)變。然而現(xiàn)實(shí)情況卻并不樂(lè)觀。不按照法律法規(guī)辦事，隨意侵犯公民權(quán)益的事件仍時(shí)有發(fā)生，計(jì)劃生育依法行政工作現(xiàn)狀仍然不盡如人意。分析起來(lái)，主要有以下幾方面的制約因素：

一、以行政推動(dòng)、“人治”管理為主的傳統(tǒng)運(yùn)作模式的制約

計(jì)劃生育工作是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印和色彩，工作方式主要依靠行政推動(dòng)，靠上級(jí)的文件和政策來(lái)執(zhí)行，“人治”色彩濃厚，法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，長(zhǎng)期沒(méi)有一個(gè)基本的法律可以遵守，工作的主觀性隨意性很大。與其它領(lǐng)域比較，計(jì)劃生育工作以行政推動(dòng)、“人治”管理為主的傳統(tǒng)運(yùn)作模式根深蒂固，具有很強(qiáng)的社會(huì)基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為行政強(qiáng)制手段多，提供優(yōu)良服務(wù)少；要求群眾盡義務(wù)多，考慮群眾的權(quán)益少；考慮政府行使的權(quán)力多，而考慮政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任少。至今許多地方許多干部仍習(xí)慣于行政手段而忽視依法管理、依法行政，仍習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)的思維方法和強(qiáng)制手段抓計(jì)劃生育工作，尚未從根本上完成“人治”到“法治”的思想轉(zhuǎn)變，一定程度上造成黨群干群關(guān)系緊張，違法作為的情況時(shí)有發(fā)生。計(jì)生干部對(duì)計(jì)劃生育依法行政普遍感覺(jué)不適應(yīng)，對(duì)在法制環(huán)境下如何開(kāi)展工作一籌莫展，始終找不著感覺(jué)，不如過(guò)去得心應(yīng)手，長(zhǎng)期形成的工作慣性和運(yùn)作模式也不可能在短時(shí)間內(nèi)改變。

二、計(jì)生干部落后的思想觀念的制約

過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間里，計(jì)劃生育工作一直處于相對(duì)封閉和相對(duì)特殊的狀態(tài)，計(jì)劃生育被認(rèn)為是基本國(guó)策，一切要為國(guó)策讓路，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的計(jì)劃生育工作考核實(shí)行“一票否決”，基層政府一直把計(jì)劃生育工作當(dāng)成中心工作，黨政干部已經(jīng)習(xí)慣于將計(jì)劃生育稱為“天下第一大事”、“第一難事”，一把手總負(fù)責(zé)，政府的強(qiáng)力支持，社會(huì)各界的廣泛參與，轟轟烈烈，聲勢(shì)浩大，使計(jì)生干部不知不覺(jué)中滋生了法外特權(quán)的思想，認(rèn)為計(jì)劃生育工作非常重要，也非常艱難，比較辛苦，也比較煩瑣，只有通過(guò)一些非常規(guī)手段才能做好；群眾的不理解，生育觀念的落后，工作的龐雜細(xì)致，再要受到外在的約束，計(jì)劃生育工作就很難開(kāi)展，對(duì)計(jì)劃生育依法行政缺乏信心，而且感覺(jué)到很委屈，覺(jué)得缺乏得力和有效措施，能不能做好工作心中無(wú)數(shù)，因此很容易留戀過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代計(jì)生工作所享有的特權(quán)和優(yōu)勢(shì)，思想還停留在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到計(jì)劃生育工作的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，計(jì)劃生育工作者只能是積極適應(yīng)這個(gè)變化而不能消極應(yīng)付。

三、缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的制約

對(duì)人口和計(jì)劃生育工作的監(jiān)督，從理論上看包括四個(gè)層面，一是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，二是司法監(jiān)督，三是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，四是社會(huì)監(jiān)督。但事實(shí)上計(jì)劃生育工作長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有受到有效的監(jiān)督，計(jì)劃生育的監(jiān)督機(jī)制也遠(yuǎn)沒(méi)有建立。地方人民法院不敢受理計(jì)劃生育行政案件、行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有將計(jì)劃生育類案件列為受案范圍、計(jì)劃生育信訪案件不被重視、計(jì)劃生育侵權(quán)案例不能在媒體曝光等現(xiàn)象，在我國(guó)多數(shù)地區(qū)不同程度地存在?！度丝谂c計(jì)劃生育法》規(guī)定，公民認(rèn)為計(jì)劃生育具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，但這部法律頒布實(shí)施后，計(jì)劃生育行政訴訟案件和行政復(fù)議案件受理的情況在媒體上并不多見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)單純以行政手段管理人口和計(jì)劃生育的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)使得社會(huì)各界誤認(rèn)為計(jì)劃生育工作是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，不具有“可訴性”，法律相關(guān)規(guī)定形同虛文，計(jì)劃生育依法行政的良好社會(huì)氛圍和法律環(huán)境還沒(méi)有形成。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，也就談不上計(jì)劃生育的依法行政。

隨著國(guó)家民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的深化，人口問(wèn)題在社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的地位日益重要，計(jì)劃生育依法行政問(wèn)題也日益突出，計(jì)生干部應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變觀念，有大局意識(shí)、法制意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，跟上時(shí)代發(fā)展，滿足社會(huì)需要，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，學(xué)會(huì)用法律的手段、在法制的環(huán)境下創(chuàng)造性地開(kāi)展計(jì)劃生育工作，盡快解決目前計(jì)劃生育依法行政中存在的種種問(wèn)題，克服困難，排除干擾，推動(dòng)計(jì)劃生育依法行政工作逐步走向深入。

首先，必須大力提高依法管理計(jì)劃生育工作的水平。人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)明確了公民在計(jì)劃生育中的權(quán)利和義務(wù)，這是做好計(jì)劃生育工作的基本準(zhǔn)則。我們要切實(shí)履行法定職責(zé)，統(tǒng)籌做好宣傳教育、科技進(jìn)步、綜合服務(wù)、信息管理、經(jīng)費(fèi)投入、建立健全獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)保障制度等各項(xiàng)工作。要重視《人口和計(jì)劃生育法》、《行政許可法》等相關(guān)法律在人口與計(jì)劃生育工作中的貫徹執(zhí)行，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，不斷提高計(jì)劃生育依法行政水平。要牢固樹(shù)立依法維權(quán)的觀念，堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，在落實(shí)群眾計(jì)劃生育義務(wù)的同時(shí)，使群眾依法生育、避孕節(jié)育知情選擇、獲得獎(jiǎng)勵(lì)和法律救助、人身和財(cái)產(chǎn)不受侵害等合法權(quán)益切實(shí)得到維護(hù)和保障。各級(jí)黨政部門和計(jì)劃生育干部必須增強(qiáng)依法行政的觀念和依法維護(hù)群眾合法權(quán)益的意識(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器解決工作中的難點(diǎn)和突出問(wèn)題，層層建立執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制，建立并維護(hù)良好的生育秩序。

其次，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新觀念。人口問(wèn)題已成為當(dāng)今世界面臨的重大問(wèn)題，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是世界各國(guó)的共同選擇。世界各國(guó)普遍認(rèn)識(shí)到，必須把人口問(wèn)題與發(fā)展問(wèn)題緊密結(jié)合起來(lái)，尊重人的權(quán)利，關(guān)注人的健康，促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。作為世界第一人口大國(guó)，人口和計(jì)劃生育事業(yè)的發(fā)展必須順應(yīng)國(guó)際潮流，必須從戰(zhàn)略高度來(lái)重新審視我國(guó)的人口問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)內(nèi)環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，從農(nóng)村改革到城市綜合改革等，各項(xiàng)改革的深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，給我們提出了更高的要求。隨著依法治國(guó)方略的提出和不斷深入，人口和計(jì)劃生育工作必然要進(jìn)行改革創(chuàng)新，人口和計(jì)劃生育法制建設(shè)必須列入重要議事日程，建立和完善依法行政、村(居)民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動(dòng)、綜合治理、常抓不懈的計(jì)劃生育新機(jī)制，以適應(yīng)人口和計(jì)劃生育工作深入發(fā)展的需要，使計(jì)劃生育事業(yè)真正成為有利于國(guó)家發(fā)展、造福于人民的事業(yè)。加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育法制建設(shè)，是依法治國(guó)，堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，同時(shí)也是提高黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的需要。面臨新世紀(jì)，迎接新挑戰(zhàn)，要求我們必須在思想觀念、工作思路、工作方法和管理機(jī)制等方面進(jìn)行深刻的變革，有一個(gè)大的提升，切實(shí)增強(qiáng)法律意識(shí)和法治觀念。必須清醒的認(rèn)識(shí)到，人民是法治的最高主體，依法行政，首先要依法治權(quán)，然后才是運(yùn)用法律賦予的權(quán)力依法行政，國(guó)家機(jī)關(guān)包括計(jì)劃生育行政主管部門，必須依照法定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，既不失職，又不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)受追究，其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力加以規(guī)范和約束。要強(qiáng)化以人為本，強(qiáng)化人民群眾的主人公地位，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作思路和工作方法，把優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為中心環(huán)節(jié)，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)能力和水平，用足用好法律法規(guī)，使紙上的條文付諸實(shí)際，加速人口和計(jì)劃生育的法制建設(shè)進(jìn)程。

第三，必須建立健全計(jì)劃生育依法行政的各項(xiàng)制度。依照人口與計(jì)劃生育法的規(guī)定和要求，進(jìn)一步鞏固計(jì)劃生育登記建制成果，落實(shí)好黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用過(guò)程中的計(jì)劃生育情況審核制度，黨員干部生育二孩由組織、人事部門審查備案制度，黨員干部生育情況檔案管理制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)完成人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的考核獎(jiǎng)懲制度等一系列配套制度。計(jì)生部門依法制定并規(guī)范行政執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)、工作職責(zé)及考評(píng)、信息化建設(shè)、鄉(xiāng)村簿卡表冊(cè)、基層計(jì)生協(xié)會(huì)工作六個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，使基層工作走上法制化、規(guī)范化、經(jīng)?；能壍?，突出依法行政，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。制定并實(shí)行計(jì)劃生育行政執(zhí)法錯(cuò)案追究制度、計(jì)劃生育行政執(zhí)法責(zé)任制度、計(jì)劃生育行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度等，通過(guò)一系列行之有效的規(guī)章制度切實(shí)保證計(jì)劃生育依法行政的順利開(kāi)展。

第四，必須建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制。有效的監(jiān)督機(jī)制是計(jì)劃生育依法行政的重要保證，也是目前計(jì)劃生育依法行政中比較薄弱的環(huán)節(jié)，必須引起全社會(huì)的高度重視，切實(shí)加以改進(jìn)。通過(guò)行政機(jī)關(guān)的自查自糾，自覺(jué)接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督；要廣泛宣傳人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)，使群眾了解和維護(hù)自身的權(quán)利，建立舉報(bào)查實(shí)有獎(jiǎng)制度，動(dòng)員社會(huì)各界進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)還要逐步推行司法監(jiān)督，多管齊下，使計(jì)劃生育依法行政逐步變?yōu)殛?yáng)光行政。法律是國(guó)家意志和人民意志的共同體現(xiàn)，具有至高無(wú)上的權(quán)威性和普遍的約束力。在推進(jìn)人口與計(jì)劃生育依法行政進(jìn)程中，必須做到公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，權(quán)力與職責(zé)相一致的原則，糾正和杜絕濫用職權(quán)、隨意損害群眾合法權(quán)益的行為。切實(shí)把人口和計(jì)劃生育工作全面納入依法行政、依法管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的軌道。

責(zé)任編輯：錢國(guó)華