摘要：推行會計集中核算制是我國公共財政體系的重大改革，該制度在強化會計監(jiān)督、提高資金使用效率、遏制腐敗等方面發(fā)揮了積極作用，但其存在的問題不容忽視。本文從該制度的基本做法入手，針對存在的問題進行分析，并提出對策。

關(guān)鍵詞：會計；集中核算；做法；問題；對策

中圖分類號：Ｆ２３５．１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－９０３１（２００６）０９－００７８－０３

按照會計委派制的要求，全國有１００多個地級市、１０５３個市（縣、區(qū)）、１３０００多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了會計集中核算制。該制度是完善我國公共財政體系的重大改革，是從源頭治理腐敗的一項重要措施，在強化會計監(jiān)督、提高資金使用效率、遏制腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。

一、會計集中核算制的基本做法

會計集中核算制是指財政部門成立會計核算中心，在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會計和出納，各單位只設(shè)報賬員，通過會計委派，對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算業(yè)務(wù)，融會計核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的會計委派形式。從會計集中核算制度的基本運作模式看，其基本做法就是在機制創(chuàng)新上“三分離一公開”。

１．會計業(yè)務(wù)決策者與執(zhí)行者的分離。以往會計做假行為的發(fā)生，多數(shù)是會計業(yè)務(wù)的決策者即單位的領(lǐng)導指使，會計人員出于行政上的領(lǐng)導關(guān)系或自身利益需要而具體操作。而會計集中核算模式則使會計業(yè)務(wù)從各單位的內(nèi)部處理變?yōu)闀嫼怂阒行牡募刑幚?，會計人員的隸屬關(guān)系與單位分離，單位領(lǐng)導不可能指使會計集中核算機構(gòu)的會計人員做假，這種管理模式使想做假卻沒人去做。

２．財務(wù)審批與會計監(jiān)督的分離。過去多數(shù)部門的財務(wù)機構(gòu)設(shè)置是財務(wù)管理與會計核算融為一體，財務(wù)部門負責人既是財務(wù)審批人也是會計人員，在會計事項處理上經(jīng)過部門負責人審簽同意的原始憑證，既表示符合財務(wù)制度的財務(wù)審批又表示符合會計處理規(guī)范的會計監(jiān)督審批。這種集雙重職能為一身的管理方式，缺乏財務(wù)與會計的相互制約，使單位內(nèi)部的會計舞弊行為成為可能。實行會計集中核算后，財務(wù)審批職能由單位行使，會計監(jiān)督職能由會計核算中心行使，在審批責任人和實際操作人上形成分離，通過雙重制約職能的建立，使得想做假也沒人敢做。

３．會計憑證的存放管理與單位分離。過去會計業(yè)務(wù)處理完畢后，全部會計檔案均由本單位保存，多數(shù)單位是長期在財務(wù)部門保存，當會計做假行為發(fā)生后，外人很難得知。實行會計集中核算后，會計檔案由會計核算中心處理并保存，按照會計稽核制度的要求，稽核人員對可疑的會計憑證可以與出具憑證的單位進行核查。同時會計核算中心的運行過程既受各預(yù)算單位的監(jiān)督、財政部門內(nèi)部的監(jiān)督，也受來自審計紀檢等有關(guān)部門的監(jiān)督。審計部門對預(yù)算單位的財務(wù)狀況、會計憑證等進行審計的同時，也是對核算中心的審計。

４．會計業(yè)務(wù)處理的過程公開。在過去的分散核算形式下，會計業(yè)務(wù)的處理過程是封閉的，對會計業(yè)務(wù)的知情范圍非常有限，往往只有一、兩個人知道。在會計集中核算形式下，一項會計業(yè)務(wù)處理，至少要經(jīng)過單位的經(jīng)手人、證明人、財務(wù)審批人和報賬員、會計核算中心的審核會計、記賬會計和會計主管等七個環(huán)節(jié)，對數(shù)額較大的還要經(jīng)過單位的主管領(lǐng)導、會計核算中心的分管領(lǐng)導等審批。整個業(yè)務(wù)處理過程又是在“一站式辦公，柜組式作業(yè)”的運作方式下進行。知情范圍的擴大，運作過程的公開，變“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”，從運作機制上就形成了對舞弊行為的有效遏制。

二、會計集中核算制存在的問題

會計集中核算制這種新的財務(wù)管理模式，盡管新聞媒體、會計理論、具體操作部門以及紀檢、監(jiān)察和財政等職能部門都給予了肯定，但作為實踐產(chǎn)物的會計集中核算制總是滯后于實踐本身的發(fā)展，在實踐中暴露出來一定的局限性，必須引起我們的關(guān)注。

１．會計監(jiān)督工作存在盲點。會計集中核算形式下，會計人員脫離了各委派單位的實際業(yè)務(wù)工作，很難詳細了解情況；一個核算人員又同時負責多個單位賬務(wù)，無力全局掌握每個單位業(yè)務(wù)細節(jié)，行使會計監(jiān)督的職能有一定難度。具體說，核算站實行大廳式作業(yè)和核算站辦公的工作模式，單位計劃買什么，花多少錢，是否真正產(chǎn)生這項經(jīng)濟業(yè)務(wù)，單位在沒有去核算站報賬前，會計人員一無所知。會計人員對單位資金的使用，只能在單位來核算站報賬時進行監(jiān)督。這種監(jiān)督只能稱做事后監(jiān)督。目前核算站己經(jīng)實行了會計電算化，要做到賬證、賬賬和賬表三個一致很容易。如果三者不一致，微機就不執(zhí)行下一個程序，并且電腦還會自動給操作者以提示。而要做到賬實相符，則相當困難。單位報賬時，會計人員只能根據(jù)單位報來的單據(jù)是否合法來判斷。只要單據(jù)合法有效，不管單據(jù)上反映的經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否真實，會計必須辦理報銷業(yè)務(wù)。所以說，會計集中核算后會計信息的質(zhì)量得不到制度上的充分保證。

２．不能完全堵塞經(jīng)費支出漏洞。節(jié)約財政支出，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是實行會計集中核算的出發(fā)點。核算站由于對單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)缺乏必要的了解，對單位報來的票據(jù)只能從兩個方面進行監(jiān)督審核：一是看有沒有單位領(lǐng)導的簽字，是否與預(yù)留核算站的印鑒相符；二是看單位拿來的票據(jù)是否合格。這種監(jiān)督審核，實質(zhì)上只能做到以單據(jù)論單據(jù)。如果上面兩點都符合要求，即使單位用合法的票據(jù)套取現(xiàn)金，核算站也無法控制，不合理支出不會減少，漏洞不能完全堵塞，腐敗行為照樣發(fā)生。另外，核算站設(shè)備購置費、正常運轉(zhuǎn)費和業(yè)務(wù)單位各種憑證資料的購置費，也是一筆不小的開支。

３．核算中心人員少，工作量大。實行會計集中核算后，由財政部門在銀行開設(shè)統(tǒng)一核算賬戶，集中辦理資金收付，各單位的財務(wù)工作主要都集中在會計核算中心。從目前各地會計核算中心的運行情況來看，都普遍存在著核算中心人員少、工作量過大，報賬員在核算站報賬等候時間較長，部分單位領(lǐng)導不夠理解，從而使單位與委派會計之間造成一些矛盾，特別是核算業(yè)務(wù)量較大的核算中心，這些矛盾更加突出。

４．核算中心制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展。會計核算中心成立時間較短，各項規(guī)章制度還不能完全適應(yīng)不斷發(fā)展的業(yè)務(wù)要求，某些方面已經(jīng)制約了會計業(yè)務(wù)的發(fā)展，主要表現(xiàn)有：一是核算中心職能定位與會計人員職責定位銜接不緊。核算與監(jiān)督、管理與服務(wù)是會計核算中心的基本職能，究竟誰是第一位誰是第二位，實踐過程中，會計人員履行職責時常處于左右為難的尷尬境地。二是會計人員的思想政治工作缺乏針對性和實效性，會計人員堅持制度和原則的底氣不足。三是控制會計人員的崗位風險缺乏長效機制。

三、完善會計集中核算制的基本對策

會計集中核算制作為一種制度并非完美無缺，還存在一些問題，但關(guān)鍵是要結(jié)合形勢和任務(wù)的發(fā)展，從實際出發(fā)，不斷加強會計集中核算制的科學化、制度化和規(guī)范化建設(shè)。

１．轉(zhuǎn)變會計職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。目前會計核算中心的主要工作是資金支付和會計核算，如果將會計核算中心僅僅作為一個記賬機構(gòu)是遠遠不夠的，更要著重預(yù)算執(zhí)行信息的反饋和控制。必須加強預(yù)算資金支付的事前控制，在決定資金支付之前應(yīng)確定是否應(yīng)該支付、如何支付，而不能到支付完了事后才來明確。核算中心工作人員在收到預(yù)算單位支付申請后應(yīng)確定是否可以支付，如何支付，然后才通知銀行付款。會計核算中心的發(fā)展，必須要從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，盡快扭轉(zhuǎn)將核算中心視作單純的核算機構(gòu)的觀念。

２．正確處理現(xiàn)行開支標準與實際支出的關(guān)系。在會計集中核算實踐中，現(xiàn)行行政事業(yè)單位開支標準與具體繁雜的實際支出有一定的差距，如何把握好既堅持規(guī)章制度，提高資金使用效益，又實事求是地處理好實際開支的報銷問題，以保證單位正常業(yè)務(wù)活動的開展，這是對核算中心工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)判斷能力的嚴峻考驗。一方面，如果對超出標準的開支一律不予報銷，則有可能影響各部門、各單位行政任務(wù)的完成和各項事業(yè)的發(fā)展；另一方面，統(tǒng)一財務(wù)制度開支標準是行政事業(yè)財務(wù)工作中正確處理事、人、錢、物四者之間關(guān)系的主要依據(jù)和標準。如果對超出規(guī)定的開支只要單位領(lǐng)導審批后就一律報銷，這不僅違背了財務(wù)制度，放棄了會計監(jiān)督，而且還可能助長不正之風和腐敗現(xiàn)象，最終也不利于各部門、各單位行政任務(wù)的完成和各項事業(yè)的發(fā)展。因此，處理好開支標準與實際支出的關(guān)系尤為重要。

３．完善內(nèi)外監(jiān)控制度，確保財政資金、財產(chǎn)物資的安全。由于財政性資金集中管理后，財政資金管理的風險也大為集中，必須加強內(nèi)控，建立內(nèi)部制約機制，防范風險。每一筆支出都應(yīng)實行事前審核，核對金額，在保證憑證真實、準確、合理、合法后，才能通知銀行付款。要建立和完善大額費用審批制度、超指標審批制度、超用款計劃審批制度、大額借款審批制度以及預(yù)算單位的財產(chǎn)物資管理制度等內(nèi)控制度，明確責任。同時，會計核算中心還要主動接受外部監(jiān)督，向預(yù)算單位反饋資金支付的信息，與單位形成相互制約的機制，接受財政內(nèi)部監(jiān)督部門、審計等職能部門的監(jiān)督，保證財政資金、單位財產(chǎn)物資的安全。

４．加強審計，規(guī)范行為，明確責任，防范風險。會計集中核算的主體是政府，憑借的職能是政府社會經(jīng)濟管理權(quán)和國有資產(chǎn)所有權(quán)。實施會計集中核算，必須加強會計人員的服務(wù)意識，加強審計對會計的再監(jiān)督，從更高的層次上去規(guī)范會計人員行為，防止其濫用政府權(quán)力和形成新的官僚作風。會計人員離不開與錢財打交道，有著較高的執(zhí)法風險，只有強化風險意識，進一步明確責任，加強對會計人員上崗、任期和離任前的定期及不定期審計力度，才能確保會計信息的質(zhì)量，提高會計信息的真實性，確保會計人員清正廉潔和健康成長。

５．建立遠程報賬系統(tǒng)和遠程查賬系統(tǒng)。建立遠程報賬系統(tǒng)和遠程查賬系統(tǒng)是會計核算中心電算化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的必然選擇。用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來處理日常工作，建立遠程報賬系統(tǒng)，可以從根本上解決核算中心工作人員的超負荷工作量。事實上，會計人員大量的工作集中在憑證的整理和摘要的輸入上，實現(xiàn)遠程報賬后只需審核和修改。工作效率提高后，能使會計人員有更多的精力從事單位的財務(wù)和預(yù)算管理工作。對單位而言，報銷和憑證的輸入工作可以在幾天的時間里分散進行，到核算站報賬時可以減少報賬等候時間。整個管理流程完全自動化，單位、前臺、后臺之間數(shù)據(jù)資源完全共享，避免了重復勞動，從而實現(xiàn)系統(tǒng)優(yōu)化。建立遠程查賬系統(tǒng)，還可以根據(jù)自己單位工作的特點和需求設(shè)置一些明細科目，有利于業(yè)務(wù)單位及時了解預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支情況，增進核算中心與單位之間的會計信息交流，對財政部門實施遠程預(yù)算監(jiān)控、用款計劃管理、授權(quán)支付額度的下達、財政收支會計核算監(jiān)督檢查有著重要的現(xiàn)實意義。

實踐證明，盡管目前實行會計集中核算還存在一些問題，但在加強財政資金收支管理、改變會計核算方式、預(yù)算執(zhí)行情況控制等方面都已顯示出會計集中核算制的優(yōu)越性，總的看是利大于弊，是一項成功的會計管理制度。而當前的主要工作就是明確會計核算中心作為預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的地位，以預(yù)算執(zhí)行為主要任務(wù)，轉(zhuǎn)變工作職能，不斷推進會計集中核算制的改革和完善。

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