摘要：本文以后農業(yè)稅時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革為實例，具體地分析了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中發(fā)生的與行政法治相悖的一系列的具體問題，并對這些問題提出了因應性的法律對策。

關鍵詞：行政權； 行政主體； 行政法治

中圖分類號：Ｄ9 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1007－0577（2006）11－0173－03

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調：在全國范圍內，大幅度、大范圍減免農業(yè)稅，并重點推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育體制和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革。隨后，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過了廢止《中華人民共和國農業(yè)稅條例》的決定。為此，與廢除農業(yè)稅相配套，后農業(yè)稅時代的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革全面展開。本文以湖北省某鄉(xiāng)為例，擬分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中存在的法治缺失以及廢除農業(yè)稅后因公共財政變化而導致的行政法治存在的問題，并就此提出具體的解決對策。

一、 廢除農業(yè)稅引發(fā)的行政法治缺失

（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實踐與法治行政相悖

現(xiàn)代行政是法治行政。行政法治的一項基本原則就是法律保留。所謂法律保留，即指國家某些事項只能由立法機關立法，而不能由行政機關立法，除非行政機關基于立法機關的授權。我國《立法法》第八條、第九條規(guī)定，屬于國家基本政治制度、經濟制度的事項只能由全國人民代表大會及其常務委員會通過法律加以規(guī)定。但如果這些事項尚未制定法律的，可根據實際情況由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院對其中部分事項制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

《立法法》第八條第二項規(guī)定：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權只能制定為法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為我國的基層政權組織，有關其組織和職權事項無疑屬于法律保留的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的機構、職權的撤、銷、并、轉以及工作人員的精簡只能由法律規(guī)定或者由全國人大及其常委會授權國務院制定行政法規(guī)規(guī)定。而在農業(yè)稅廢除后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，該鄉(xiāng)的改革依據卻是省委文件。

該鄉(xiāng)根據省委文件精神而不是政府組織法或編制法或編制法規(guī)，核定行政編制和財政所事業(yè)編制，并且根據編制數(shù)目對原有機構進行了大規(guī)模的撤、銷、并、轉。①該鄉(xiāng)機構改革實況表明，我國行政組織法律制度的滯后和缺乏嚴重制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革處于無法可依的狀態(tài)。顯然，撤銷政府機構而重新設置新的機構以及核定工作人員編制沒有法律依據，不符合法律保留原則。

（二） 行政財權事權配置與給付行政相悖

根據行政的任務，可把行政分為秩序行政和給付行政。給付行政是指行政主體通過給予的形式，使個人或團體得到實際利益，并追求一種利益的行政，具體包括對生活弱者的保護、公共設施的管理等方面的內容。隨著行政法治的進程的發(fā)展，從秩序行政逐漸發(fā)展為給付行政，成為現(xiàn)代國家行政管理的重要形式與標志。

經過20多年的改革開放，我國的國民經濟和社會事業(yè)獲得了巨大發(fā)展，國家財政實力不斷增強，財政收入穩(wěn)定增長的機制已經基本形成，農業(yè)稅占國家財政收入的比重不斷下降。雖然農業(yè)稅占中央財政收入的比例從1950年的51％下降到現(xiàn)在的不足1％，取消農業(yè)稅對中央財政減收的影響不大，但廢除農業(yè)稅卻極大影響地方財政尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入一般減少50％左右。根據十屆人大二次會議財政報告，農業(yè)稅取消前，2003年中央財政自給系數(shù)是1．596，地方財政自給系數(shù)是0．573。農業(yè)稅取消后，在現(xiàn)行分稅制條件下，地方財政自給系數(shù)不容質疑將會變得更低。相應地，地方財政提供公共產品的能力更弱，給付行政顯得更力不從心。

地方事務千頭萬緒，地方財政開支名目繁多，涉及地方安全、公共產品建設、計劃生育、文教衛(wèi)生、發(fā)展經濟等諸多方面。在地方行政財權大幅度減少的情況下，國家一方面通過中央轉移支付彌補地方損失，另一方面通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革以減員增效。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐可以看出：機構改革人員分流并沒有實際減少人員經費。所以鄉(xiāng)級財政不得不力保機構運轉，使得公共產品等公益支付力不從心。比如根據國務院發(fā)展研究中心的一項調查，我國農村義務教育投入中78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9％左右由縣財政負擔，11％左右由省財政負擔，中央財政負擔僅為2％。在農業(yè)稅廢除前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務已普遍沉重，比如據農業(yè)部的一項調查表明：2001年我國鄉(xiāng)級債務達到1776億元。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債700萬元。在農業(yè)稅廢除財政收入減少的情況下，鄉(xiāng)級政府很難兌現(xiàn)農村義務教育投入。此外，轉移支付因缺乏法律或者行政法規(guī)的規(guī)制難以到位，另一方面因計算方式本身的問題轉移支付核定的數(shù)目并不一定能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際需求。中央與地方的行政財權與事權不配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政財權與事權不配套，嚴重阻礙地方公共事務的落實?；谝陨鲜聦嵢藗儾坏貌凰伎迹喝绻l(xiāng)鎮(zhèn)財政公共支出缺口，地方公共財政無力提供的公共產品是重新轉嫁給農民？還是由政府之外的社會提供？或是由上級政府提供？轉嫁給農民違背減免農民負擔的大政方針；轉嫁給上級政府顯然也有困難，因為上級政府的財力也十分有限；那么轉移給社會又可不可行呢？這涉及到政府向其他行政權主體分權。

但通過以上分析可以看出，現(xiàn)行行政權本身的配置以及事權與財權的分配不夠科學已是不爭的事實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以其現(xiàn)有財力能辦什么事？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其財力不足而導致的公共產品的缺失應該由誰來補位？能不能轉給非政府組織？中央以其財力該辦什么事？地方以其財力能辦什么事？中央地方各自該辦什么事？這是實現(xiàn)行政法治必須解決的問題。

（三） 弱化公民權利保障與服務行政相悖

行政法的本質精神是為人民服務。為民服務是行政法治的目的和中心課題?，F(xiàn)代行政法實質上是服務行政法，兼具服務與受益的功能?！靶姓嘁仓挥斜贿\用于服務，才能被認為合法和正當，否則就屬于權利的濫用?！狈招姓欠ㄖ握闹匾獌热?。認真對待權利是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構必須表明的一種法治姿態(tài)。然而廢除農業(yè)稅后政府機構改革的方向偏離服務行政的軌道。在該鄉(xiāng)機構改革中，把精簡、撤消服務機構作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的突破口值得商榷。皮之不存，毛將焉附？從另一角度分析，服務機構可以精簡，而人民需要的服務本身必須保留。而當前改革只是一味注重精簡機構沒有解決好人民需要的服務的保留問題。

行政權弱化是行政權重構的基本方向。然而，“在現(xiàn)代社會，為了社會的利益和保障個人權利，政府應當同時也必須積極主動地干預社會?！币簿褪且馕吨按笳⑿∩鐣毕颉靶≌?、大社會”的轉變過程中決不能一味地弱化社會管理權力，反而在某些社會管理權方面應當增強。服務行政要求強化而不是弱化公民權利保障尤其農民權利保障。在當代中國國家與社會的關系模式中，市民社會仍然欠發(fā)達，公民權利的實現(xiàn)仍然依賴國家尤其行政權的積極行使。在農村社會里這種依賴性更強。行政權來源于公民權利，從根本上應該服務于公民權利。一方面，公民權利是行政權的邊界，行政權賦有通過國家的力量保護公民權利不受非法侵害的義務。另一方面也有責任為公民權利的實現(xiàn)提供物質和制度保障。簡單地撤消服務機構而不再提供服務職能與服務行政的理念背道而馳，與政府存在的目的相去甚遠。被轉體的農業(yè)服務中心等為廣大農村提供公共服務的機構退出事業(yè)編制，它們以什么樣的法律地位存在，它們的權責由誰承受？在現(xiàn)行行政權的制度安排中沒有列明。行政權轉移的受體出現(xiàn)真空，服務主體虛無為民服務怎能落實？

二、 從行政法治層面探討廢除農業(yè)稅后的制度建構

行政法治不僅強調行政權力實施過程中的法治化問題，更加注重立法中關于行政權力的法律控制。廢除農業(yè)稅后的制度建構主要解決在立法中如何順應行政權和行政主體的變遷，即如何在不同行政主體之間配置行政權力與責任，并使其在制度上接受立法與司法權的監(jiān)督。實現(xiàn)行政法治，首先要制定良好的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章，以依法行政。其次違法行政應當承擔法律責任，對行政權進行監(jiān)督。具體說來應當完成以下制度建構。

（一） 完善行政組織法體系，實現(xiàn)法治行政

一般而言，行政組織設立的原則可以包括為：依法組織原則、組織效率原則、行政分權原則。我國現(xiàn)行行政組織立法主要包括《憲法》第3章“國家機構”中的有關規(guī)定、國務院組織法以及地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法中有關地方各級人民政府的法規(guī)、規(guī)章、以及有關部門規(guī)章和行政性政策。比如“三定”方案，中央編辦《關于嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員編制的通知》，各省有關機構改革和人員編制的文件。從中可以看出我國國務院部委的設立采取的是依法組織的原則。而部委以外的其他職能機構的設立均由行政機關根據自身需要和精簡的原則進行設立，無須依法也無法可依。這種立法模式的缺陷在于：中央政府與地方政府的事權不明，各級政府的行政權限不明。行政機關的撤、銷、并、轉隨意性大。編制的增減頻繁，權責不統(tǒng)一。在行政分權理念指導下的政府權力弱化、分化、轉化和強化的改革浪潮中，完善行政組織法體系的核心任務是確定行政職權的范圍，并界定行政職權與非行政職權的界限和關系。行政組織法是行政法的重要組成部分，有廣義和狹義之分。狹義的行政組織法，僅指有關規(guī)定行政機關的結構、組成、權限者的法律規(guī)范的總稱。在我國，主要是指行政機關組織法。廣義的行政組織法大致由行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法。

完善我國行政組織法體系的具體思路：（1）修改憲法，明確行政權的主體是行政主體，確立行政權分配原則。（2）制定《行政組織法通則》界定行政機關的權限與法律責任，明確行政機關設立、撤銷的條件、程序。（3）制定單個具體的行政組織法。比如《地方組織法》、《中國人民共和國編制法》。

（二） 完善社會中介組織法體系，實踐服務行政

在“強國家、強社會”的國家與社會的理想建構模式中，強社會的培育需要規(guī)則的規(guī)范和引導。長期以來，我國推行的是強國家、弱社會的國家主導模式。自治性的社會組織習慣于依附國家行政機關，聽命于行政機關的領導，缺乏獨立性。國家行政機關也習慣于指揮和領導自治的社會組織，越俎代庖。要理順二者的關系，必須明示社會中介組織的自治定位。我國現(xiàn)行的與社會中介組織有關的法律、法規(guī)主要是《中華人民共和國社會團體條例》以及少量的部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件。不能滿足當前機構改革轉移政府職能的規(guī)范需要。關于社會中介組織法的立法模式，本文主張采取憲法——社會中介組織法——單行法規(guī)的方式。由《憲法》規(guī)定社會中介組織可以享有一定的行政權。《社會中介組織法》規(guī)定社會中介組織的性質和法律地位、職能和權限、內部結構和經費來源、外部監(jiān)督和法律責任。具體的單行法規(guī)可以針對不同種類的中介組織規(guī)定具體的成立辦法，責任承擔方面的內容，比如《行業(yè)組織法》、《公益組織法》。

（三） 完善轉移支付法體系，服務給付行政

農業(yè)稅取消，中央政府向各級政府大量轉移支付?，F(xiàn)行政府向下轉移支付主要依據1995年財政部《過渡期轉移支付辦法》。該辦法缺乏明確的財政轉移支付程序規(guī)范，缺乏違法違規(guī)行為的責任追究機制，缺乏轉移支付資金的監(jiān)督和評估機制，以至于支付對象、支付資金數(shù)額、支付時間、支付方式、支付程序隨意性大，有損公平，也容易滋生違法犯罪。建議由全國人大常委會制定《中華人民共和國轉移支付法》，各省人大制定相應的支付細則。統(tǒng)一和規(guī)范財政轉移支付的標準，設置專門機構對轉移支付進行安排管理，建立專項轉移支付的決定支付機制和使用監(jiān)督機制，建立合理的一般轉移支付制度，界定違反轉移支付的行為，并明確相應的法律責任。

（四） 完善行政訴訟法的受案范圍標準，完善司法審查

隨著行政權的轉化和弱化，社會中介組織等非政府組織承擔了越來越多的傳統(tǒng)意義上的公權力，怎樣監(jiān)督和救濟這部分公權力是不容回避的問題。傳統(tǒng)的以主體資格來辨別法律的適用存在明顯的弊端。社會中介組織等非政府組織行使的權力的形態(tài)具有多樣性。只有行政機關轉移給社會中介組織等非政府組織行使的屬于非行政職權的行政權部分應當納入公法的調整范圍。對這些權力行為不服所引起的爭議應當屬于行政訴訟的受案范圍。然而根據現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關解釋，無論是《行政訴訟法》第二條：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權利，有權依照本法向人民法院提起訴訟，還是最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟范圍。這些權力行為被排除在外?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！币虼送晟菩姓V訟法，把社會中介組織等非政府組織行使的行政權納入受案范圍是行政法治的必然要求。建議將司法解釋的“行政職權”改為“行政權”以確立以“行政權”作為判別受案范圍標準的原則。

（五） 修改稅收法律制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅收體系

我國先前的稅收體系按征收主體不同，劃分為工商稅、關稅、農業(yè)稅。工商稅收由稅務機關負責征收管理，具體包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、房產稅、城市房地產稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、筵席稅等17個稅種；由海關負責征收管理的有關稅；由財政部門(雖劃歸國家稅務局系統(tǒng)，但地方仍由財政征收)負責征收的有：農(牧)業(yè)稅、耕地占用稅和契稅。我國二元結構下城鄉(xiāng)稅負不均，違背稅負公平原則。

從世界范圍來看，大多數(shù)國家基本不單獨設立農業(yè)稅這一獨立的面向農民的稅種，而是在統(tǒng)一的稅制下向全體社會成員設立個人所得稅、企業(yè)所得稅、商品稅、財產稅、社會保障稅等基本稅種。農民作為納稅人，同其他社會成員享有相同的稅負制度，按其經濟活動的屬性分別在相應的稅種下繳納稅負。例如法國，不設立獨立農業(yè)稅種，而是把它散布在各個相關的稅種中，涉及農業(yè)的稅種主要有：增值稅，個人所得稅，公司所得稅等。絕大多數(shù)國家為了促進和支持本國農業(yè)發(fā)展，在稅收上還實行各種各樣的優(yōu)惠政策，比如在增值稅上實施減免政策，在所得稅上做各種必要的扣除等。

取消農業(yè)稅并不是廢除農民作為公民的納稅義務，只是廢除了農民交納農業(yè)稅的義務。在公平和正義等現(xiàn)代行政法治理念下，根據國外先進的稅收制度經驗，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一是當前稅收法律制度改革的必然選擇。取消農業(yè)稅，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一后，對進入流通領域的農產品應當依照增值稅法納稅；農業(yè)生產者所得應當分別情況，征收個人所得稅或企業(yè)所得稅；農民生產的土地征收土地使用稅，農民擁有的房產等也按相關的工商稅征收。為了支持農業(yè)發(fā)展可以對農民規(guī)定一定的稅收優(yōu)惠或減免制度。

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責任編輯 柏振忠