摘要：本文通過采用文獻(xiàn)分析法、實(shí)證分析法對(duì)地方政府財(cái)政收入來源分析，認(rèn)為：第一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的城市地方財(cái)政支出規(guī)模迅速膨脹與財(cái)政收入規(guī)模狹窄的矛盾以及地方稅收體系的不完善、主體稅種的缺乏是誘發(fā)其“以地生財(cái)”的基本動(dòng)因。第二，地方政府發(fā)行債券是地方政府獲取公共收入的一個(gè)重要來源。得出的結(jié)論是：地方政府應(yīng)從“以地生財(cái)”轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒌胤焦珎贫取?/p>

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政； 地方公債； 財(cái)政收入

中圖分類號(hào)：Ｆ810．7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1007－0577（2006）11－0089－03

近年來，很多城市地方政府（以下簡(jiǎn)稱地方政府）在“經(jīng)營城市”的口號(hào)下，把土地儲(chǔ)備作為提高地價(jià)、增加政府財(cái)政收入的捷徑。據(jù)全國人大2007年《土地管理法》執(zhí)法檢查組的報(bào)告，“1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬多億元，其中近三年累計(jì)達(dá)9100多億元”。甚至一些城市2010年的建設(shè)用地指標(biāo)在2001年已經(jīng)用完。以上所描述的就是備受公眾輿論指責(zé)的政府“賣地”行為。由于地方政府將土地作為其收入的重要來源，所導(dǎo)致的一系列包括征地、拆遷、土地批租甚至是官員腐敗等與“賣地”有關(guān)的行為造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。然而，在公眾指責(zé)這種政府不當(dāng)行為的同時(shí)，我們卻更應(yīng)該冷靜下來思考這種現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)所在，即地方政府財(cái)政收入體制嚴(yán)重缺失。

一、 地方政府財(cái)政現(xiàn)狀分析

（一） 地方政府支出規(guī)模膨脹與收入規(guī)模狹窄之矛盾

在市場(chǎng)化進(jìn)程中，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)變革的不斷深化，地方政府承擔(dān)著繁重的提供公共服務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的任務(wù)，在貫徹落實(shí)宏觀調(diào)控政策，特別是在積極財(cái)政政策方面扮]著越來越重要的角色。這一切都導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出規(guī)模迅速膨脹（見表1）。

伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變以及中央政府集權(quán)向地方政府分權(quán)的進(jìn)程式發(fā)展，地方財(cái)政顯而易見地比中央政府承擔(dān)了更多的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)。與中央財(cái)政30％的支出比重相比，地方財(cái)政的支出規(guī)模均保持著70％左右的份額。但與之相矛盾的是，在1997年分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)權(quán)卻逐步向中央集中，中央財(cái)政占到財(cái)政總收入50％－55％，同比地方財(cái)政收入比重只占70％－75％（見表2）。

以上數(shù)據(jù)驗(yàn)證了近幾年來我國公共財(cái)政中所存在的“中央財(cái)政占總收入的55％，支出只占30％左右；而地方政府財(cái)政總體收入占不到50％，卻承擔(dān)著近70％的支出”的突出矛盾。因此導(dǎo)致了地方政府財(cái)力拮據(jù)問題凸現(xiàn)，財(cái)政收支缺口日益擴(kuò)大。

（二） 地方政府收入來源受限之矛盾

從稅收角度來看，自20世紀(jì)80年代后期以來，隨著支出任務(wù)與收入分配體制逐步脫節(jié)，盡管1997年實(shí)行的分稅制改革使得地方政府擁有一定的稅收收入，但除營業(yè)稅收入較大，稅源較穩(wěn)定外，其余都是一些零星分散，征管難度較大的小稅。在稅收體系尚不完善以及主體稅種缺乏的現(xiàn)狀下，使得地方稅收占全部稅收總額的比例較小。目前我國地方政府增收緩慢，不但缺乏穩(wěn)固的財(cái)源作為基礎(chǔ)，而且財(cái)政收入來源單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。有些地方政府財(cái)政收入過分依賴當(dāng)?shù)貛讉€(gè)大企業(yè)、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。其次，按照我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方財(cái)政不得編制赤字預(yù)算，不能發(fā)行地方公債，相當(dāng)于從完整的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中又減少一條資金來源渠道。再次，作為補(bǔ)償行政機(jī)構(gòu)提供服務(wù)報(bào)酬的政府規(guī)費(fèi)項(xiàng)目也不足以承擔(dān)起彌補(bǔ)巨大的財(cái)政收支缺口。而在有限的財(cái)力下，地方除了依賴國家的轉(zhuǎn)移支付以外，只能獲得中央政府轉(zhuǎn)貸的外國貸款或從國家開發(fā)銀行貸款中取得資金。

綜上所述，地方政府的穩(wěn)定、正常的資金來源渠道狹窄，就直接導(dǎo)致了“非預(yù)算”①問題嚴(yán)重。從地方財(cái)力結(jié)構(gòu)來分析，非預(yù)算資金占地方財(cái)力的比重較高， 1997—2003年該比重分別為25．71％，29．76％，37．75％，31．15％，30．86％，29．72％，29．28％，28．67％，25．76％，23．12％。②說明地方財(cái)力中近1／3來自非預(yù)算資金，而預(yù)算外收入的一大部分就是靠賣地獲取的巨額財(cái)富。

二、 地方財(cái)源渠道狹窄是導(dǎo)致“以地生財(cái)”的基本動(dòng)因

如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來描述地方政府，在一定程度上我們也可以將其看成是一個(gè)有著追求自身利益動(dòng)機(jī)的“經(jīng)濟(jì)人”。和普通的自然人一樣，它也能夠通過利用手中可支配的資源或權(quán)利獲得包括貨幣在內(nèi)的各種形式的收益。從這個(gè)角度來講，日益稀缺的土地資源必然成為各地方政府?dāng)控?cái)渠道的首選。

由于城市建設(shè)全部依賴本級(jí)財(cái)政，可謂杯水車薪，于是各級(jí)城市政府不約而同把[睛盯向土地。低價(jià)征地，高價(jià)出讓，是不少地方創(chuàng)造政績(jī)、增加財(cái)政收入的捷徑。進(jìn)而也就]進(jìn)成地方政府大量征收農(nóng)村土地，繼而轉(zhuǎn)手批租以獲取巨額差價(jià)。從國土資源部有關(guān)數(shù)據(jù)可知，前幾年地方政府土地出讓金收入平均在750億元以上，其中純收入年均159億元，而同期征地補(bǔ)償費(fèi)只有91億元?！敖?jīng)營土地”已成為各地財(cái)政增收的重要渠道。一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入，有的已經(jīng)占到財(cái)政收入的70％甚至60％。以武漢為例， 2007年城市公開土地3772．88畝，比去年同期增長(zhǎng)72．96％，實(shí)現(xiàn)交易金額97．163億元，比去年同期增長(zhǎng)137％。當(dāng)年地方財(cái)政收入為129．21億元，土地出讓占財(cái)政收入比高達(dá)60．9％。若按土地出讓純收入35％計(jì)算的話，則占財(cái)政收入的26．36％。③

作者認(rèn)為，地方政府大量賣地的行為既包含政治因素，如大規(guī)模進(jìn)行城市建設(shè)、吸引投資以提高政府政績(jī)；也包含經(jīng)濟(jì)因素，如在現(xiàn)在地方財(cái)稅體制不完善、收入來源有限以至收支缺口擴(kuò)大的前提下通過巨額的地價(jià)滿足財(cái)政需要以促進(jìn)城市各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展。兩種因素交織在一起，共同對(duì)地方政府的瘋狂賣地行為起到了推波助瀾的作用。從這個(gè)意義上來講，僅是靠中央使用行政命令來遏制地方政府的“以地生財(cái)”動(dòng)機(jī)和行為是沒有太高效率的。既然地方政府是將賣地作為一種重要的資金來源渠道，則可以將解決問題的重點(diǎn)放在擴(kuò)大其渠道范圍上面。

盡管有關(guān)專家學(xué)者多次呼吁解決中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清、顯失公平的問題；同時(shí)建議要完善地方稅收體系、建立主體稅種。但可以看出，這些都只是圍繞著財(cái)政收入中的稅收角度出發(fā)，這無疑是一種在思維定勢(shì)下的就事論事的解決之道，認(rèn)為只能希望通過稅收渠道增加財(cái)政收入。那么，我們能否跳出這樣的單一思維框架，從而尋找一條新的思路入手呢？答案是肯定的。作者認(rèn)為，可以從承認(rèn)地方政府舉債權(quán)，實(shí)現(xiàn)其債務(wù)收入，并建立地方公債制度這一角度來擴(kuò)大地方政府的資金來源渠道。

三、 地方政府舉債的理論依據(jù)與可行性分析

（一） 地方政府舉債的理論依據(jù)

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家及一些新興工業(yè)化國家，如美國、日本、韓國、新加坡等，地方公債早已成為國家公債制度的重要組成部分，并在很大程度上支撐著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。但在我國，按照現(xiàn)行法律（《預(yù)算法》）規(guī)定，地方政府無權(quán)舉債。國家長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)地方政府發(fā)債的嚴(yán)格限制，主要出于防止財(cái)力分散、避免重復(fù)建設(shè)、維護(hù)金融秩序等目的考慮，但從辯證的角度來看，卻強(qiáng)化了地方政府尋找其它非財(cái)政渠道獲取資金的動(dòng)機(jī)，從一定程度上成為促使地方政府“以地生財(cái)”的動(dòng)因之一。

眾所周知，舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，即地方政府舉債的理論依據(jù)源于事權(quán)與財(cái)權(quán)的一致性原則。目前，我國已經(jīng)初步建立起劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅收權(quán)的分級(jí)財(cái)政體制，根據(jù)一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則，各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)成為地方債的發(fā)行主體。隨著我國分稅制的逐步推行和規(guī)范發(fā)展，也必然要求中央政府充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，給予地方政府在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)行地方債券的權(quán)利，既可減輕其對(duì)中央政府的依賴，也可降低其透支手中可控制的有限資源（如土地資源）的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。另外，相關(guān)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，一國政府是否允許地方政府自行舉債，主要考慮以下兩個(gè)前提：一是地方財(cái)政的困難是否確實(shí)需要通過舉債加以緩解？二是是否存在地方政府舉債的空間：發(fā)行地方公債有多大的余地：居民的債務(wù)承受力如何？

（二） 地方政府舉債的合理性

1． 地方政府舉債有利于緩解地方財(cái)政困難。由前面的敘述可知，在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不斷深化的條件下，中央與地方之間的責(zé)、權(quán)、利等方面的劃分將會(huì)日趨清晰，地方政府有責(zé)任在本區(qū)域內(nèi)自籌資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展和繁榮地方經(jīng)濟(jì)、彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。對(duì)一些投資周期長(zhǎng)，一次性投資資金量大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)通過信用形式籌集必要的建設(shè)資金，一則可以緩解地方財(cái)政困難，二則可以提高區(qū)域內(nèi)資金的利用效率并拓寬公眾的投資渠道，形成利益共享的效應(yīng)。這有利于地方政府在解決前期資金投入與后期收益的時(shí)間矛盾上形成一種良性循環(huán)。尋找資金籌集的來源渠道既然是緩解財(cái)政問題，當(dāng)然解決之道也必須是從完善財(cái)政結(jié)構(gòu)本身入手，絕不能以透支稀缺的土地資源、犧牲未來城市發(fā)展為代價(jià)。

2． 銀行儲(chǔ)蓄存款的持續(xù)增加為地方政府舉債提供了廣闊的操作空間。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，我國居民收入水平持續(xù)提高。大多數(shù)居民在已滿足基本生活前提下，正在等待消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)產(chǎn)品及服務(wù)的出現(xiàn)，手中持有大量積蓄。同時(shí)，很多人出于應(yīng)對(duì)教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)體制改革的動(dòng)機(jī)，主動(dòng)調(diào)整了以往的消費(fèi)、儲(chǔ)蓄比例，消費(fèi)傾向降低，增加的收入更多地儲(chǔ)蓄于銀行，或?qū)ふ彝顿Y渠道，以求保值增值。但由于包括股票市場(chǎng)在內(nèi)的資本市場(chǎng)發(fā)展的不完善，居民所持有的金融資產(chǎn)十幾年來一直以較高比例儲(chǔ)蓄于銀行?；蚴琴徺I收益穩(wěn)定的“金邊債券”——國債作為投資渠道，尤其是中短期國債供不應(yīng)求(見表3)。由于地方公債與“金邊債券”一樣具有政府擔(dān)保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，一旦發(fā)行，也會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生相當(dāng)?shù)奈?。大量社?huì)閑散資金的存在及其對(duì)穩(wěn)定投資渠道的尋覓，為地方政府舉債提供了廣闊的空間。

四、 建立地方政府舉債制度的政策建議

從保證城市的可持續(xù)發(fā)展、建立和諧社會(huì)的目標(biāo)出發(fā)，通過承認(rèn)地方政府的舉債權(quán)，允許其建立公債發(fā)行制度，能夠有效治理地方政府這種瘋狂“賣地”的不當(dāng)行為。同時(shí)，根據(jù)我國目前的現(xiàn)實(shí)情況，建立地方公債制度不僅是必要的，也是可行的。因此，作者在此基礎(chǔ)上提出以下三點(diǎn)相關(guān)建立地方政府公債發(fā)行制度的政策建議：

（一） 應(yīng)適時(shí)修改《預(yù)算法》，完善地方公債立法?？紤]到目前我國的財(cái)政體制狀況及管理水平，地方公債的發(fā)行級(jí)次應(yīng)限定在省級(jí)比較合適；地方公債的審批權(quán)歸中央，明確限定地方年度發(fā)債額度和債務(wù)余額規(guī)模，以利于中央對(duì)地方債務(wù)規(guī)模的宏觀控制和管理；公債的支出范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)公益性支出不足等方面。地方公債的發(fā)行應(yīng)該先采用間接公募形式，即將發(fā)行的事項(xiàng)委托商業(yè)銀行，并規(guī)定一定的條件，由銀行向公眾募集，在金融機(jī)構(gòu)的窗口銷售，待以后條件成熟，再逐步過渡到公募招標(biāo)發(fā)行。

（二） 要建立地方公債的減債制度。在允許地方政府發(fā)行公債的前提下，應(yīng)同時(shí)考慮到地方政府對(duì)舉債行為產(chǎn)生過度依賴的可能性。為避免地方政府只顧舉債而忽視償債所導(dǎo)致的債務(wù)負(fù)擔(dān)出現(xiàn)逐年滾雪球似地膨脹，均衡地方政府各年度債務(wù)負(fù)擔(dān)，保證地方公債的按時(shí)償還，地方政府應(yīng)在本級(jí)預(yù)算中設(shè)立償債基金，每年從財(cái)政收入中按一定比例計(jì)提并存入基金，用于地方公債本金的償還，利息則通過年度支出預(yù)算安排。

（三） 要建立地方公債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和評(píng)價(jià)制度。地方政府發(fā)行公債，盡管能增加當(dāng)期財(cái)政收入，但畢竟由于存在遠(yuǎn)期的本息償還問題而產(chǎn)生一定風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)負(fù)債規(guī)模過大時(shí)，會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成償還壓力，干擾正常的財(cái)政活動(dòng)。有鑒于此，必須將地方公債納入相應(yīng)的公債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與評(píng)價(jià)制度之中。具體來講，就是通過地方公債的發(fā)行審批、地方信用級(jí)次評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等措施，對(duì)地方公債規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和防范，確保地方財(cái)政運(yùn)行安全。

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責(zé)任編輯 張國強(qiáng)