摘要:農(nóng)民工市民化是基于鄉(xiāng)城勞動力兩階段轉移的“中國路徑”而提出的理論命題和現(xiàn)實課題#65377;城鎮(zhèn)化進城中的農(nóng)民工是一個逐步分化的過渡性群體，改革開放以后出生的第二代農(nóng)民工不僅是一個在社會經(jīng)濟特征和個人特征方面與第一代農(nóng)民工有著諸多顯著不同的流動群體，而且也是最有市民化愿意和亟需市民化的群體#65377;在受傳統(tǒng)體制影響依然顯著的城鄉(xiāng)二元結構下，農(nóng)民工市民化面臨著認識偏見#65380;政策排斥#65380;制度抑制和農(nóng)民工自身素質低下等多重障礙#65377;推進農(nóng)民工市民化需要分別從農(nóng)民工的農(nóng)村退出#65380;城市進入和城市融合三個進程環(huán)節(jié)著手#65377;

關鍵詞:農(nóng)民工; 第二代農(nóng)民工; 農(nóng)民工市民化

中圖分類號:F320.1

文獻標識碼:A

文章編號:1004-0544(2006)10-0005-08

一#65380; 農(nóng)民工市民化命題的提出及其內(nèi)涵

發(fā)展經(jīng)濟學經(jīng)典理論在關注發(fā)展中國家城鄉(xiāng)人口轉移現(xiàn)象時提出的命題是“農(nóng)村人口城市化(urbanization of rural population)”和“農(nóng)業(yè)剩余勞動力非農(nóng)化(deagriculturalization of surplus agricultural laborers)”#65377;這兩個命題考察的對象雖然分別是農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力，但在絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家里，這兩個進程是基本同步進行，因而也是合二為一的#65377;20世紀80年代以來，我國的市場經(jīng)濟導向改革放松了計劃經(jīng)濟時代嚴格的城鄉(xiāng)人口流動的規(guī)制政策，但在特殊的制度遺產(chǎn)和漸進性的改革模式下出現(xiàn)的城鄉(xiāng)人口轉移現(xiàn)象不是從農(nóng)民(村民)到市民(工人)的職業(yè)轉換和地域轉移同步#65380;合一#65380;徹底的改變，而是呈現(xiàn)出與市場經(jīng)濟國家迥然不同的“中國路徑”——農(nóng)村人口的城市化過程被分割成兩個子過程:第一階段從農(nóng)民(農(nóng)村剩余勞動力)到城市農(nóng)民工的過程已無障礙，第二階段從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化過程，目前的進展依然步履維艱#65377;這正是亟須關注和解決的現(xiàn)實問題#65377;盡管計劃經(jīng)濟時代建立起來的城鄉(xiāng)“壁壘”雖然已被打破，但已經(jīng)從農(nóng)民變成農(nóng)民工的這一新興群體仍然不能暢通無阻地穿越城鄉(xiāng)之間有形和無形的“戶籍墻”，未能完成從農(nóng)民到市民的轉變#65377;因此，中國構建和諧社會過程中鄉(xiāng)城人口轉移面臨的首要問題是“農(nóng)民工市民化”問題，而不是絕大多數(shù)學者所說的“農(nóng)民市民化”問題#65377;^[1]

在理論層面上，主張不要抽象地探討“農(nóng)民市民化”，而是要明確界定并深入研究“農(nóng)民工市民化”，是基于我國城鄉(xiāng)人口轉移“先從農(nóng)民到農(nóng)民工”，然后“再從農(nóng)民工到市民”的“中國路徑”，以及經(jīng)典的教科書理論上的“一步轉移理論”不能有效地解釋城鄉(xiāng)人口轉移的“中國路徑”所面臨的理論困境#65377;因此，需要我們用“農(nóng)民非農(nóng)化理論+農(nóng)民工市民化理論”的“兩步轉移理論”取代傳統(tǒng)的“農(nóng)村人口城市化”或“農(nóng)民市民化”的“一步轉移理論”#65377;農(nóng)民工市民化是指離農(nóng)務工經(jīng)商的農(nóng)民工克服各種障礙最終逐漸轉變?yōu)槭忻竦倪^程和現(xiàn)象#65377;它包括四個層面的涵義:一是職業(yè)由次屬的#65380;非正規(guī)勞動力市場上的農(nóng)民工轉變成首屬的#65380;正規(guī)的勞動力市場上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人;二是社會身份由農(nóng)民轉變成市民;三是農(nóng)民工自身素質的進一步提高和市民化;四是農(nóng)民工意識形態(tài)#65380;生活方式和行為方式的城市化#65377;這四個層面相互影響#65380;相互制約，其中前兩個層面主要取決于宏觀體制改革和相關的制度創(chuàng)新，對農(nóng)民工市民化進程具有決定性的影響#65377;

在實踐層面上，“農(nóng)民工市民化”命題的提出是基于進城農(nóng)民工現(xiàn)實的生存狀況及其對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的不利影響#65377;從整體上看，農(nóng)民工是年輕力壯而且有一技之長或敢闖敢干的鄉(xiāng)村“草根精英”，進入城市后因為制度#65380;市場和個人等多方面的原因，絕大多數(shù)人無法“穿越”韌性更強的“隱性戶籍墻”而成為都市邊緣人#65377;這種現(xiàn)象的發(fā)展在很大程度上將過去城鄉(xiāng)之間的空間對立“移位”和“濃縮”為城市空間范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)對立，并成為城鄉(xiāng)矛盾沖突的前沿高發(fā)區(qū)#65377;與此同時，“農(nóng)民工市民化”命題的提出更是提醒整個社會和有關政府部門需要更多地從關注與保障農(nóng)民工生存權和發(fā)展權視角來考慮農(nóng)村人口轉移問題，而不是主要站在“老市民”本位利益的立場上和城市自我發(fā)展需要導向的角度來規(guī)劃所謂“城市化”的發(fā)展#65377;

目前農(nóng)民工在城市的生存狀態(tài)呈現(xiàn)明顯的邊緣化特征，在工作性質#65380;居住分布#65380;社會地位#65380;經(jīng)濟地位#65380;社會心態(tài)#65380;繼承性以及家庭模式方面和真正的市民仍存在很大差別，所以農(nóng)民工市民化也理解為是農(nóng)民工不斷擺脫邊緣狀態(tài)，逐漸走向和融入城市主流社會的過程#65377;從這個意思上講，農(nóng)民工市民化既是一種過程，也是一種結果#65377;農(nóng)民工邊緣化的主要成因于制度因素導致的邊緣化#65380;市場因素導致的邊緣化和個人因素導致的邊緣化#65377;^[2]不妨把農(nóng)民工邊緣化設為因變量F，引致邊緣化的自變量分別為制度因素S#65380;市場因素M和個人因素I，邊緣化變量趨向正無窮時則農(nóng)民工非市民化甚至貧民窟化，邊緣化變量趨向0時農(nóng)民工實現(xiàn)市民化(用C表示)，這里假設制度存在路徑依賴，且制度因素S為有利于市民化的制度供給，包括戶籍制度#65380;就業(yè)制度#65380;土地制度#65380;社會保障制度等農(nóng)民工不可控制的外部因素;市場因素是指市場的健全程度，且市場不斷地向實現(xiàn)帕累托最優(yōu)方向的發(fā)展;個體因素是指不受除市場與制度之外其他因素的影響，如人力資本HR#65380;社會資本SC等，則影響農(nóng)民工市民化的函數(shù)表達式為:C=-F(S，M，I)#65377;

有利于農(nóng)民工市民化的制度供給將決定農(nóng)民工是否能夠脫離邊緣化的困境，以及其市民化進程的實現(xiàn)程度，因而

aC aF

---=----->o;

aM aM

市場經(jīng)濟發(fā)展越完善，經(jīng)濟道德越健全，則對農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)更有利，因而

aC aF

---=--->o;

aS aS個人因素中的人力資本#65380;社會資本等的專用性越強，其資本存量越大，則社會地位越高，可能獲得的經(jīng)濟收入越高，因而

aC aF aC aF

----=---->o，----=---->o#65377;

aHR aHR aSC aSC

農(nóng)民工市民化程度C的值域為 [0，1]，C=0意味著極端邊緣化，C=1時表示實現(xiàn)市民化#65377;邊緣化F也處于區(qū)間 [0，1]內(nèi)，這是由于市民化與邊緣化在無其他因素影響下完全逆向，恒等式C=-F的定義域和值域都是 [0，1]，此時“-”號僅代表變化的方向，而沒有代數(shù)意義，因而農(nóng)民工市民化進程也可以用如下表達式描述:

C=limF(S，M，I)=1或C=limF(S，M，I)=0。

F→O F→1

這里我們得到了農(nóng)民工市民化及其生存狀態(tài)邊緣化的邏輯關系，即市民化和邊緣化是完全反向的兩種社會流動模式，兩種模式都是伴生城市化進程的，城市化和農(nóng)民工的城市融合只會有兩種結果:實現(xiàn)市民化或農(nóng)民工被邊緣化#65377;農(nóng)民工生存狀態(tài)的邊緣化對其市民化存在市場性#65380;制度性和個體性三方面的阻隔，如果農(nóng)民工邊緣化的問題如果不能加以解決，不能改變對農(nóng)民工“經(jīng)濟吸納，社會排斥”的現(xiàn)狀，不能將其有序的實現(xiàn)城市融合以及市民化，繼續(xù)非農(nóng)化與市民化斷裂的現(xiàn)狀，那么，中國農(nóng)民工邊緣化問題將演變?yōu)楦鼮閲乐氐呢毭窨呋?65377;

二#65380; 農(nóng)民工的分化及其市民化傾向

在20世紀80年代中期至90年代進城的農(nóng)民工，是改革開放后第一代“離土”的農(nóng)村勞動力，他們作為一個群體并沒有真正從農(nóng)民中分離出來，真正進入城市產(chǎn)業(yè)工人和市民社會的行列#65377;從生存的根基看，他們一般將外出打工視為暫時性的掙錢謀生和致富的渠道，絕大多數(shù)人沒有割斷自己與農(nóng)村承包耕地的“臍帶”，而且將農(nóng)村和耕地作為“退可謀生”的底線;從生活方式看，他們當中的絕大多數(shù)人屬于生產(chǎn)型或分配型轉移的勞動力，而非消費型的轉移勞動力，他們的生活追求和消費方式是滿足于溫飽而非享受，滿足于基本的物資需求而非高層次的精神享受;從文化觀念看，他們總體上更像農(nóng)民而非市民，他們自身的素質#65380;勞動條件和生存環(huán)境是他們很難做到從家鄉(xiāng)“連根拔起”，義無返顧地與家鄉(xiāng)告別#65377;因此，他們實際上的社會角色是城鄉(xiāng)“兩棲”的邊緣人群#65377;目前，工人隊伍已由原來的整體同一性分化成不同的階層，這是一種由市場經(jīng)濟催生的職業(yè)分化#65377;將農(nóng)民工歸屬到產(chǎn)業(yè)工人的范疇并不能彌合這種分化的現(xiàn)實，相反卻容易忽視農(nóng)民工自身具有的特點#65377;在受傳統(tǒng)體制影響依然顯著的城鄉(xiāng)二元結構下，作為城鎮(zhèn)化進城中一個不斷分化#65380;極不穩(wěn)定的特殊社會群體，農(nóng)民工當中的一小部分人可能逐步完成市民化過程，最終成為城鎮(zhèn)居民，其余的大部分人或遲或早不得不面對返回農(nóng)村的現(xiàn)實(見圖1)#65377;

注:圖中箭頭線的粗細表示相對規(guī)模大小#65377;

圖1: 農(nóng)民工的分化與市民化

過去20年來鄉(xiāng)城人口流動的經(jīng)歷表明，進城農(nóng)民工已經(jīng)并繼續(xù)分成三個不同的社會階層:擁有一定數(shù)量資本并雇用他人的新業(yè)主(老板)，擁有少量資本并自我雇用的個體工商業(yè)者(個體戶)和沒有資本#65380;完全依賴打工的民工(打工仔)#65377;前兩個群體，因其收入水平較高#65380;居住條件較好#65380;社會地位較高，比較容易完成市民化過程，并有可能躋身于城市中上階層#65377;占農(nóng)民工比重絕大多數(shù)的第三部分人一般陷入社會經(jīng)濟地位邊緣化的境地，處于城市社會的最底層或屬于城市社會階層之外的邊緣性群體#65377;

然而，當今中國正處在一個快速變化的時代，不同的時代背景下出生和成長起來的農(nóng)民工，個體的人格特征也有顯著不同，改革開放以后出生的第二代農(nóng)民工和計劃經(jīng)濟時代成長起來的年紀大的農(nóng)民工，不論在成長的社會環(huán)境還是家庭環(huán)境方面發(fā)生著根本性的變化，這在很大程度上決定了這兩部分農(nóng)民工不再是一個具有高度同質性的抽象群體，而是在文化#65380;觀念和行為上都有著明顯差別的兩個亞群體#65377;所謂第二代農(nóng)民工，是相對于改革開放后于20世紀80年代中期到90年代中期從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中流出并進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的第一代農(nóng)民工而言的#65377;具體來說，他們是指1980年以后出生#65380;20世紀90年代后期開始進入城市打工的農(nóng)民工#65377;第一代農(nóng)民工即是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民工，他們當中很多人在20世紀80#65380;90年代開始從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中流出，他們具備傳統(tǒng)農(nóng)民的特征#65377;而第二代農(nóng)民工是在改革開放以后出生的這批人，此時，一方面廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實行比較嚴格的計劃生育政策，農(nóng)村家庭迅速核心化和小型化，另一方面，農(nóng)村家庭每戶一般只承包耕種少量耕地，他們從中小學畢業(yè)或輟學后不是像他們的父輩一樣從事農(nóng)田耕種勞動，而是直接轉入浩浩蕩蕩進城“民工潮”大軍之中#65377;由于成長環(huán)境和接受教育的不同，這兩代農(nóng)民工有著不同的社會認同感和生活期望值，從而導致他們不同的個人行為選擇#65377;

我們2005年3月對武漢市436位外來農(nóng)民工的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同在城市中打工，沒有相應的城市戶口和社會保障的兩代農(nóng)民工，他們的個人特征#65380;流動外出動因以及特點等方面均有著較大的差異#65377;我們以1980年為界，在被調(diào)查的436位樣本中，有304位是出生在1980年之前，被稱為“第一代農(nóng)民工”，另外的132位出生在1980年之后，被稱為“第二代農(nóng)民工”#65377;統(tǒng)計比較分析的結果是:

一是文化程度不同#65377;第一代農(nóng)民工的文化程度明顯低于第二代農(nóng)民工#65377;第一代農(nóng)民工的文化程度以小學和初中文化為主，其中30.92%的處于文盲半文盲，初中及以下占81.91%，平均受教育年限為7.62年#65377;而第二代農(nóng)民工以初中及以上為主，占89.4%，平均受教育年限為8.92年#65377;

二是外出目的不同#65377;第一代農(nóng)民工家庭負擔較重，外出就業(yè)的目的主要是為了增加收入，改善家庭的生活條件，第二代農(nóng)民工中未婚的很多，家庭負擔要輕，外出的目的不是為了增加收入#65377;以本次的調(diào)查為例，第一代農(nóng)民工“在婚”的比例為88.16%，其外出動因排名前三位的是:“提高生活水平”占32.89%#65380;“為子女或者兄弟姐妹費用”占21.38%#65380;“家里農(nóng)活少，太清閑”占18.42%，均與家庭和農(nóng)業(yè)有關#65377;而第二代農(nóng)民工的“在婚”的比例僅為10.6%，其外出目的排名依次為“出門學技術”占20.45%#65380;“提高生活水平”占19.70%#65380;“不愿意干農(nóng)活”占18.18%，第二代農(nóng)民工考慮的更多是自己未來的前途#65377;而王春光的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一代農(nóng)民工外出的最初動因主要是:“務農(nóng)太辛苦”占21.99%#65380;“耕地太少”占18.44%等，均與農(nóng)業(yè)有關，或者說因為農(nóng)村太窮而出去打工#65377;第二代農(nóng)民工大多沒有務過農(nóng)，最初動因“一直在念書，不懂農(nóng)活”占17.07%，因此對農(nóng)村的認同感比第一代農(nóng)民工低#65377;^[3]

三是在外生存的敏感程度不同#65377;第一代農(nóng)民工的生活方式和生活習慣更趨穩(wěn)，不會因生活環(huán)境而改變太多，而第二代農(nóng)民工的生活方式和生活習慣尚未定型，更容易受生活環(huán)境變化的影響#65377;王春光的研究表明，第二代農(nóng)民工更能適應外出生活，外出動因越來越傾向于“習慣外出生活”占40%和“羨慕城市現(xiàn)代生活”，外出主要原因是追求生活，不只是解決生存問題，對現(xiàn)實滿意度也不相同，第一代農(nóng)民工感到滿意的占27.65%，比第二代農(nóng)民工的12.46%，相差1倍多#65377;后者對外出的期望高，且要求多樣，前者主要是為了賺錢，解決生存問題，也更能吃苦，盡管有太多不滿，但第二代農(nóng)民工比第一代農(nóng)民工更希望繼續(xù)留在城市，其比例高10個百分點#65377;^[4]

四是務農(nóng)經(jīng)驗和土地情結不同#65377;調(diào)查顯示，第一代農(nóng)民工有比較豐富的務農(nóng)經(jīng)驗，平均務農(nóng)時間為11.94年，而第二代農(nóng)民工沒有或缺乏務農(nóng)經(jīng)驗，平均務農(nóng)時間為2.15年，且有37.9%的人從來沒有干過農(nóng)活#65377;

五是對自己的認同不同#65377;第二代農(nóng)民工更傾向于認為自己是城市中的一員，應該得到城里人同等的社會地位#65377;在調(diào)查中顯示，認為“農(nóng)民工還是農(nóng)民”的，第一代農(nóng)民工占26.97%，第二代農(nóng)民工占18.94%，認為“農(nóng)民工不宜務農(nóng)謀生，應該得到城里同等的社會待遇”的，第一代農(nóng)民工占40.13%，第二代農(nóng)民工占56.82%，很顯然，第二代農(nóng)民工比第一代農(nóng)民工更多了自主和自覺意識#65377;

六是留城意愿不同#65377;第二代農(nóng)民工比第一代農(nóng)民工更愿意成為市民，留在城市中生活#65377;第二代農(nóng)民工中，46.21%的人明確表示將來要留在城市生活下去，只有15.91%的人有回鄉(xiāng)意向#65377;而第一代農(nóng)民工中只有18.09%的人打算繼續(xù)留在城市，39.80%的人有回鄉(xiāng)意向#65377;

筆者認為，兩代農(nóng)民工的差異是多方面甚至是全方位的，他們的主要區(qū)別可以歸納為表1中的12個方面#65377;

表1: 第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工特征比較

從表1的比較中可以看出，在生活習慣#65380;文化習俗#65380;對工作的目標的追求等方面，第一代農(nóng)民工更接近于農(nóng)民，在向城市轉移過程中，僅僅是工作和空間上的轉移，文化和心理的變化較小，而第二代農(nóng)民工更接近于市民，盡管身份并未得到徹底改變，但是對城市生活的向往和追求，已經(jīng)使各個方面發(fā)生比較大的變化#65377;因此，在農(nóng)民工市民化的進程中，第二代農(nóng)民工是最有市民化訴求也是相對容易市民化的群體#65377;

三#65380; 農(nóng)民工市民化的障礙

雖然廣大的農(nóng)民工已經(jīng)穿越了“顯性戶籍墻”來到城市，但他們要實現(xiàn)生存職業(yè)#65380;社會身份#65380;自身素質和意識行為層面上的市民化，需要穿越障礙更多#65380;韌性更強的“隱性戶籍墻”#65377;這些障礙主要來自人們的認識#65380;政府的政策#65380;相關的制度和農(nóng)民工自身的素質方面，它們共同導致了農(nóng)民工生存狀態(tài)的邊緣化市民化進程緩慢#65377;

(一) 認識偏見

由于歷史原因形成的對農(nóng)民看法的不客觀性，以及計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元戶籍制度安排所確定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別，造成了市民(包括一部分城市決策者和執(zhí)法者)對農(nóng)民工觀念上的根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視#65377;一方面，市民們認為農(nóng)民工搶了他們的“飯碗”而強化了他們對農(nóng)民工的不滿情緒;另一方面，農(nóng)民工自身素質的局限性在一些城市人心目當中成了各種城市問題如較高失業(yè)率#65380;犯罪率#65380;環(huán)境臟亂差的萬惡之源——關于這一點，可以借用所謂“污名化”來解釋，即一個群體將人性的低劣強加在另一個群體之上并加以維持的過程，在這一過程中，處于強勢且不具污名的一方給另一方“貼標簽”^[5]——于是，諸如骯臟#65380;隨地吐痰#65380;偷盜#65380;不禮貌和不文明等“標簽”就被貼在了廣大農(nóng)民工身上#65377;市民對農(nóng)民工的偏見，不可避免地會影響政府決策者做出不利于農(nóng)民工的城市排斥決策，這就構成了農(nóng)民工市民化進程的第二項重要障礙#65377;

(二) 政策排斥

從總體上說，近年來中央政府出臺的一系列政策是有利于農(nóng)民工進城工作和生活的，但是，由于我國實行的是分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業(yè)#65380;社會保障等方面承擔不同的責任，地方政府在制定和出臺某種政策時，出于代表城市市民本位利益(如市民充分就業(yè))的考慮，在對待市民化乃至農(nóng)民進城問題上，排斥和抑制多于鼓勵和支持#65377;他們在政策制度的安排上，不把農(nóng)民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏#65380;重管理輕服務#65380;重義務輕權益#65380;重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排的政策#65377;這種情況可以從對進城農(nóng)民工實行的一系列證件登記和過程性收費中看到:一方面，農(nóng)民工要到城市工作和生活，需要辦理和持有外出人員務工登記卡#65380;外出人員計劃生育證#65380;暫住證#65380;外來人員婚育證#65380;就業(yè)證等，某些行業(yè)還需要健康證;另一方面，他們還要交納為數(shù)不菲#65380;名目各異的許多費用，這包括暫住證工本費#65380;外出就業(yè)登記卡工本費及管理費#65380;外來人口管理費#65380;外來人口就業(yè)證工本費#65380;婚育證的工本費和管理費以及檢查費#65380;子女教育的借讀費和贊助費#65380;健康證的工本費和檢查費#65380;培訓費#65380;租賃私房合同備案手續(xù)費#65380;城市生活垃圾處理費#65380;社會辦學發(fā)展督導費#65380;房屋交易費#65380;咨詢費#65380;介紹費#65380;車船票服務費#65380;城市增容費#65380;勞動力調(diào)節(jié)費等#65377;^[6]

(三) 制度抑制

農(nóng)民工市民化的制度障礙突出表現(xiàn)在農(nóng)村僵化的土地承包制度#65380;城鄉(xiāng)分割的勞動力市場和城市封閉的社會保障制度三方面#65377;就第一個方面而言，農(nóng)村實行承包期限較長的土地承包制度的著眼點是維護農(nóng)村穩(wěn)定，但由于缺乏流動性和經(jīng)營權轉讓市場，再加上與之掛鉤的農(nóng)業(yè)稅賦負擔，致使農(nóng)民缺乏退出土地和農(nóng)業(yè)的市場機制，這是農(nóng)村剩余勞動力難以實現(xiàn)徹底轉移的重要原因#65377;就第二個方面而言，城鄉(xiāng)分割的勞動力市場制度使得進城農(nóng)民工只能通過次屬勞動力市場尋找那些工作穩(wěn)定性差#65380;收入低#65380;勞動強度大#65380;無保障#65380;無福利#65380;無晉升機會等市民看不上眼的邊緣性職業(yè)和崗位，他們因此難以進入城市正規(guī)體制內(nèi)，實現(xiàn)與城市主流社會的融合#65377;就第三個方面而言，與二元戶籍制度對接的城市社會保障制度具有封閉性，沒有將事實上在城市務工經(jīng)商的農(nóng)民工納入城市社會保障體系之中，農(nóng)民工由于城市工作大多具有不穩(wěn)定性#65380;臨時性和收入低的特點，他們只好依靠農(nóng)村的土地保障，這就難以割斷他們與承包土地的臍帶關系#65377;

(四) 農(nóng)民工自身素質低下

農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕保松鲜稣系K外，還取決于農(nóng)民工自身的文化素質和自我發(fā)展能力#65377;這不僅是進城農(nóng)民能夠在城市找到工作#65380;在城市立足的重要條件，同時更是農(nóng)民工自我發(fā)展乃至融入市民社會#65380;最終取得市民資格不可缺少的成功因子#65377;綜合素質較高的農(nóng)民工，進城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機會，容易取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入，另一方面又容易融入市民社會，培育市民觀念，承擔市民義務，得到市民社會及其管理者的認同#65377;目前城市農(nóng)民工雖然大多數(shù)年富力強，具有一定的文化水平，一部分人甚至還是農(nóng)村的精英，但他們總體上的文化技術水平和能力素質不高，轉移能力弱，進城就業(yè)競爭力低#65377;農(nóng)民工自身素質低下是農(nóng)民工市民化進程緩慢的基本內(nèi)因#65377;

四#65380; 推進農(nóng)民工市民化的措施

要克服農(nóng)民工市民化的障礙，加快農(nóng)民工市民化進程，我們需要從農(nóng)村退出#65380;城市進入以及城市融合這三個環(huán)節(jié)著手，制定能夠促進農(nóng)民工生存職業(yè)市民化#65380;社會身份市民化#65380;自身素質市民化和意識行為市民化的措施，全面推進真正意義上的農(nóng)民工市民化進程#65377;

(一) 農(nóng)村退出環(huán)節(jié)

1. 耕地流轉制度與機制的創(chuàng)新#65377;完善的耕地流轉制度與機制不僅有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收，而且只有在這種情況下，離開土地的農(nóng)民才能放心地轉出土地進而安心地在城市務工經(jīng)商，所以，不斷完善耕地流轉制度與機制，是推進農(nóng)民工市民化的必由之路#65377;首先，在以法律形式確認農(nóng)民對土地的長期經(jīng)營權，使農(nóng)民能夠真正行使對其承包土地占有#65380;使用#65380;收益和處分權利的前提下，要大力培育完善的農(nóng)村土地市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格，同時積極發(fā)展為耕地流轉提供中介服務的市場組織，尤其是土地信托服務公司，在此過程中還要建立相應的市場管理體制和機構，規(guī)范耕地流轉市場的運行#65377;利用經(jīng)濟手段如耕地入股分紅#65380;耕地退耕補償?shù)刃问揭龑I(yè)已比較長期#65380;穩(wěn)定從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或進入城鎮(zhèn)生活的“老農(nóng)民”與耕地脫鉤#65377;政府采取具體措施鼓勵#65380;優(yōu)先扶持愿意而且有離農(nóng)能力的那部分農(nóng)村人口退出耕地，務工經(jīng)商和進城落戶#65377;其次，要加大對耕地流轉的金融支持，改革現(xiàn)有的信貸管理體制，適當加大專項信貸投入，同時降低利率水平以減輕農(nóng)民負擔，并盡快試點和推廣農(nóng)民房屋產(chǎn)權證#65380;土地使用權證制度等#65377;其三，要有效發(fā)揮耕地流轉過程中政府和村集體的職能，政府要加強調(diào)控，逐步形成城鄉(xiāng)地政一體化管理，并建立科學的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，同時調(diào)動村集體組織的積極性，促進他們在耕地流轉的具體過程中發(fā)揮更大影響，甚至在有條件的地區(qū)發(fā)揮招商引資的作用#65377;在農(nóng)業(yè)剩余勞動力上尚未實現(xiàn)大規(guī)模和比較穩(wěn)定的轉移之前，應避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農(nóng)戶喪失土地后成為無承包土地#65380;無穩(wěn)定職業(yè)#65380;無社會保障“新三農(nóng)”群體#65377;

2. 農(nóng)地征用制度與機制的創(chuàng)新#65377;目前我國的土地征用制度中存在很多問題，包括土地征用不能夠體現(xiàn)“公共利益”需要的目的#65380;征用程序忽視了土地權利人的權利和地位#65380;征用補償缺乏明確的價值標準并被層層截留等#65377;^[7]要改變這一現(xiàn)狀，需要從以下幾個方面著手:第一，盡快修訂和完善《土地管理法》，保護農(nóng)村集體土地財產(chǎn)產(chǎn)權權益#65377;改革按“土地原用途補償”的傳統(tǒng)原則為按照土地未來用途補償或者按照土地的市場價格補償?shù)男略瓌t#65377;提高土地補償費標準，改變按照“產(chǎn)值”單一因素為綜合考慮土地類型#65380;區(qū)位#65380;人均占有量及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素來確定;安置補助費標準的確定也應該考慮農(nóng)民的生活#65380;就業(yè)#65380;發(fā)展及社會保障等因素#65377;第二，明確區(qū)分征地的性質，分類征用和補償#65377;合理界定公用事業(yè)與經(jīng)營性用地，對于公共性項目，可再細分為純公共性項目用地與準公共性項目用地，不同用途采用不同征占補償?shù)霓k法#65377;從法律或政策法規(guī)層面上明確禁止各級政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織截留#65380;擠占#65380;挪用征地補償資金的非法行為#65377;第三，合理界定土地交易主體及其代理人#65377;改變國家壟斷土地一級市場的土地使用制度，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，政府退出集體土地市場的交易，同時允許集體所有土地進入土地一級市場，進行土地使用權交易#65377;明確村委會的集體所有制的經(jīng)濟職能，增加村委會在某些方面的權力，促其轉變?yōu)槊逼鋵嵉霓r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人代表或代理人，通過培訓提高農(nóng)村基層干部的素質，增強村集體組織的代理#65380;談判能力#65377;第四，建立非政府土地交易中介機構#65377;在土地交易中，由于土地商品的特殊性，在交易價格#65380;土地的差異性上產(chǎn)生的信息不對稱，容易引致不公平交易的發(fā)生，農(nóng)民在這種情況下往往處于弱勢#65377;為了改變信息不對稱這種狀況，成立土地交易中介機構，為交易雙方提供充分信息，可以促進土地交易的公平性與合理性#65377;

(二) 城市進入環(huán)節(jié)

1. 戶籍制度的轉型#65377;戶籍制度轉型是指根據(jù)形勢需要，逐步取消附加在戶籍上面的不合理內(nèi)容，使戶籍制度能夠與時俱進，充分發(fā)揮促進社會#65380;經(jīng)濟以及個人全面發(fā)展的作用#65377;首先，我們要繼續(xù)強化戶籍管理的基礎性工作，嚴格戶口登記，在實際工作中貫徹人戶一致#65380;以居住地登記戶口的原則;其次，要逐步打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)#65380;非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結構，廢除由此衍生的戶口“農(nóng)轉非”計劃管理政策及“藍印”戶口#65380;自留糧戶口#65380;地方城鎮(zhèn)戶口等多種戶口形式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度;第三，要積極調(diào)整戶口遷移政策，漸次放寬戶口遷移限制，引導人口合理有序流動，最終實現(xiàn)自由遷徙的目標，但由于我國目前城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別很大，而且這種狀況在短期內(nèi)難以改變，所以戶口遷移政策的放寬，應采取梯度推進的方式，依次放開小城鎮(zhèn)#65380;中小城市#65380;大城市和特大城市，最終建立起全國統(tǒng)一的科學合理規(guī)范化的戶口遷移條件準入制度;第四，加快戶籍管理立法步伐，盡快制定真正貫徹了自由與平等原則的《戶籍法》;第五，進一步完善身份證管理，使身份證管理與戶籍登記緊密結合;第六，應適當允許各地根據(jù)自己的實際情況有所調(diào)整，不搞“一刀切”，比如可以按照城市規(guī)模適當放開城市戶口，有條件地實行傾斜性#65380;鼓勵性的人口遷移政策，尤其是要讓有強烈離農(nóng)愿望的青年農(nóng)民工和愿意退出農(nóng)村耕地的農(nóng)民優(yōu)先轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，加快退出耕地農(nóng)民和第二代農(nóng)民工的市民化進程#65377;

2. 城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度的變革#65377;城市和農(nóng)村之間就業(yè)機會平等的前提條件是勞動力的合理自由流動和自由選擇，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，使勞動力資源在部門之間#65380;地區(qū)之間和行業(yè)之間能夠自由合理地流動，優(yōu)化配置勞動力資源#65377;首先，要改變過去在就業(yè)問題上重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的觀念，從農(nóng)村就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)共同發(fā)展#65380;相互協(xié)調(diào)和補充的角度出發(fā)，逐步把全國的就業(yè)工作統(tǒng)一起來使其成為一個有機整體;其次，要從開發(fā)利用勞動力資源的角度出發(fā)去規(guī)劃城鄉(xiāng)就業(yè)，把開拓就業(yè)崗位作為重要考慮因素之一，在確定經(jīng)濟發(fā)展布局和進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整時，兼顧其對城鄉(xiāng)就業(yè)的影響;第三，要通過制定方針政策以加強國家對就業(yè)問題的宏觀調(diào)控，使農(nóng)村就業(yè)能與國家各行各業(yè)的發(fā)展相互銜接#65380;協(xié)調(diào)一致;最后，要盡快完善市場機制，形成連接城鄉(xiāng)的就業(yè)服務網(wǎng)絡，逐步取消勞動者的各種身份界限，組織和引導勞動力在城鄉(xiāng)之間合理有序地流動#65377;^[8]

3. 農(nóng)民工人力資本的投資與積累#65377;隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，低素質的農(nóng)村富余勞動力的“無限供給”和相對高素質的農(nóng)民工需求增長之間的矛盾日益尖銳，而城鎮(zhèn)化進程的加快無疑給農(nóng)民工人力資本的投資與積累提出了迫切要求#65377;但在實際情況中，很多農(nóng)民工不能或不愿參加政府提供的教育培訓，企業(yè)又不能或不愿獨立承擔企業(yè)內(nèi)農(nóng)民工的教育培訓，而營利性的專門教育培訓機構其高昂的學費又使多數(shù)不富裕的農(nóng)民工望而卻步，況且這些教育培訓在農(nóng)民工眼中的預期收益又低#65377;要改變這一情況，我們就要為農(nóng)民工設計滿足市場需求的教育培訓內(nèi)容，創(chuàng)造合理的教育培訓形式，籌集充足的農(nóng)民工教育培訓經(jīng)費，切實構建有效的教育培訓網(wǎng)絡，并要為農(nóng)民工人力資本的投資與積累提供合理的配套服務工作，這包括開展農(nóng)村富余勞動力情況調(diào)查以建立農(nóng)村勞動力資源庫#65380;根據(jù)市場需求抓住熱點專業(yè)#65380;建立農(nóng)民外出務工信息網(wǎng)點#65380;合理引導和發(fā)展當?shù)剞r(nóng)民的優(yōu)勢特色技能等#65377;^[9]各級各地方政府特別是中西部地區(qū)政府應當將農(nóng)民工轉移培訓的“陽光工程”費用列入年度財政預算并切實落實到位#65377;勞動和社會保障部(廳#65380;局)設立并加強服務農(nóng)民工就業(yè)協(xié)調(diào)服務的司(處#65380;科)，強化其職責#65377;建立并逐步完善面向農(nóng)民工的職業(yè)崗位#65380;職稱考核制度#65377;

4. 農(nóng)民工社會資本的投資與積累#65377;社會資本的使用在農(nóng)民工的就業(yè)中起著非常重要的作用，它一方面可以降低搜尋工作的時間，另一方面也為求職者提供了信息的來源，但由于農(nóng)民工自身的特點和其邊緣性的社會經(jīng)濟地位，加上轉型時期中國對農(nóng)民工的相關制度安排，我國農(nóng)民工的社會資本在總體上看呈匱乏態(tài)勢#65377;為推進農(nóng)民工社會資本的投資與積累，就農(nóng)民工自身而言，要盡快融入現(xiàn)有的城市社區(qū)以彌補離開原有農(nóng)村社區(qū)帶來的社會資本損失，要在工作過程中不斷提高自己的工作技能以期獲得更高的回報，還要采取不斷維護的方法避免社會資本的貶值;就政府而言，要提高農(nóng)民工流動的組織化程度以實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移的有序性，建立農(nóng)民工的就業(yè)培訓制度，建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障制度，加大農(nóng)村教育投資力度為農(nóng)民工子女在城市就學提供有保障的制度環(huán)境，并制定相應的法律法規(guī)以保障農(nóng)民工的合法權益，除此以外，政府還應當鼓勵志愿性中間組織的發(fā)展，協(xié)調(diào)他們的工作，建立工會#65380;協(xié)會#65380;互助會，溝通個人#65380;家庭#65380;企業(yè)和政府之間的關系，把整個社會連成一個整體#65377;^[10]

5. 農(nóng)民工城市安居工程的構建#65377;農(nóng)民工城市安居工程的構建是農(nóng)民工市民化在城市進入方面的一個重要環(huán)節(jié)#65377;目前，農(nóng)民工在城市的住宿條件太差，這種情況在建筑業(yè)出現(xiàn)，在其它工商企事業(yè)單位出現(xiàn)，更多地則出現(xiàn)在非正規(guī)就業(yè)部門，有的城市甚至在城鄉(xiāng)結合部出現(xiàn)了農(nóng)民工的棚戶區(qū)或貧民區(qū)#65377;要改變這一現(xiàn)狀，我們就要把農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題納入城鎮(zhèn)住房制度之中:首先，要對社會出租住房和企事業(yè)機構為員工提供的集體宿舍房屋#65380;設施#65380;衛(wèi)生#65380;環(huán)境等制訂國家或地方標準，并對其中最低標準的執(zhí)行做出強制性法律規(guī)定;其次，要按照城鎮(zhèn)職工實行住房分配貨幣化原則，探索對農(nóng)民工城鎮(zhèn)購房的支持方式，逐步將住房補貼政策擴展到農(nóng)民工，并在今后將住房補貼納入其工資總額之中;第三，要參照城鎮(zhèn)職工住房公積金制度，制訂并試行農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房公積金制度，在條件成熟后，將其逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工住房公積金制度之中;第四，要在稅收#65380;土地政策#65380;融資渠道等方面制訂積極有效的政策措施，鼓勵和幫助農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)自建住房，在城市通過住房合作社集資建房;第五，健全城鎮(zhèn)二手房交易和住房租賃的法規(guī)，促進城鎮(zhèn)二手房交易和住戶租賃市場的進一步發(fā)育#65380;活躍和規(guī)范;第六，調(diào)整城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房政策;第七，完善城鎮(zhèn)廉租住房制度#65377;^[11]

(三) 城市融合環(huán)節(jié)

1. 農(nóng)民工生存保障的社會化#65377;目前我國廣大農(nóng)民工的生存保障問題十分嚴峻，表現(xiàn)在缺乏勞動保護#65380;缺乏醫(yī)療保障#65380;缺乏失業(yè)救濟和缺乏老年保障這幾個方面#65377;但是，基于歷史原因和現(xiàn)實困難，一方面是龐大的保障對象，另一方面是薄弱的基礎和奇缺的資金，農(nóng)民工的社會保障制度建設困難重重#65377;要突破這些困難，建立與城鎮(zhèn)社會保障制度銜接的農(nóng)民工社會保障體系，首先在健康保障方面，我們要把農(nóng)民工納入工傷保險制度，要分類分層建立農(nóng)民工疾病保障制度;其次在失業(yè)保障方面，可以把土地作為農(nóng)民工的最后保障，有條件的地方可以把農(nóng)民納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度，城市也可以為失業(yè)農(nóng)民工提供一些幫助使其渡過難關;最后在養(yǎng)老保障方面，要盡快建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，設計合理的#65380;切實可行的包括參保范圍#65380;養(yǎng)老保險費#65380;農(nóng)民工與用人單位終止勞動關系后養(yǎng)老保險金的支取以及農(nóng)民工與用人單位解除勞動關系后重新就業(yè)的養(yǎng)老保險關系接續(xù)等內(nèi)容在內(nèi)的重要條目#65377;^[12]

2. 農(nóng)民工生存環(huán)境的市民化#65377;政府要促進農(nóng)民工與城市的融合，就還要在其生存環(huán)境的市民化上做出努力#65377;首先應當建立有效的社區(qū)服務體系，為農(nóng)民工提供文化生活#65380;心理健康咨詢#65380;子女教育等各方面的服務，讓他們對社區(qū)和城市有歸屬感，提高農(nóng)民工的精神文化水平，使他們能盡快融入社區(qū)和城市，形成市民意識;其次，要在行政管理體制上進行農(nóng)村城市化的實質性轉變，在管理體制及管理方式上作相應調(diào)整，通過社會結構#65380;社會組織的重新整合，盡快實現(xiàn)由傳統(tǒng)的農(nóng)村形態(tài)向現(xiàn)代的城市形態(tài)轉換;最后，還要加大宣傳力度，提高市民的思想覺悟，改變城市社會對農(nóng)民的歧視與偏見，推進農(nóng)民工市民化特別是第二代農(nóng)民工的市民化進程#65377;

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責任編輯 劉鳳剛