摘要:地方政府是處理突發(fā)公共事件的重要行為主體，但由于自身的職能缺失，一些地方政府在管理過程中存在著失誤頻頻的情況#65377;通過與以往的“政府—市場(chǎng)”二分法相比較，治理理論更適合解釋這種狀況#65377;同時(shí)，該理論也進(jìn)一步為解決此問題提供了一種有益路徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展具有重要意義#65377;

關(guān)鍵詞:地方政府; 職能缺失; 突發(fā)公共事件; 治理理論

中圖分類號(hào):C93

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-0544(2006)10-0064-03

目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)公共事件爆發(fā)的高危期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年僅因突發(fā)事件遭受損害的人員就高達(dá)2億人次以上#65377;然而，與現(xiàn)實(shí)的迫切需要相脫節(jié)的是，盡管地方政府在處理突發(fā)公共事件中的作用在不斷凸現(xiàn)，但不同時(shí)期#65380;不同地域的地方政府在處理發(fā)生在不同領(lǐng)域#65380;不同程度的突發(fā)公共事件之中卻表現(xiàn)出不同的績(jī)效，即有些地方政府在處置突發(fā)公共事件中著手及時(shí)#65380;應(yīng)對(duì)得當(dāng)，也有一些地方政府卻出現(xiàn)了失誤頻頻的情況，給國(guó)家和社會(huì)造成無法估量的損失#65377;

一#65380; 突發(fā)公共事件中地方政府的職能缺失

通過對(duì)現(xiàn)實(shí)事例的歸納總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)這些失誤的政府行為主要分為以下三種類型:其一，瞞而不報(bào)，隱而不發(fā)，即政府職能出現(xiàn)了“越位”#65377;地方政府在其所轄區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)，傾向于“大事化小，小事化了”，竭力隱瞞事件的真實(shí)情況，淡化事件的嚴(yán)重程度，有的地方政府為了防止真相外露，甚至進(jìn)行上下勾結(jié)，新聞封鎖#65377;其二，消極應(yīng)對(duì)，心存僥幸，即政府職能出現(xiàn)了“缺位”#65377;有些地方政府在遭遇突發(fā)公共事件時(shí)，不是立即投入到救災(zāi)過程中去，著手彌補(bǔ)和挽救由該事件造成的損失，而是希望借助于中央的力量來化解由該事件引起的一系列危機(jī)，導(dǎo)致中央有關(guān)部門及人員出現(xiàn)事多繁重的情況#65377;其三，瞻前顧后，措施不力，即政府職能出現(xiàn)了“錯(cuò)位”#65377;應(yīng)該說在地方政府處理危機(jī)時(shí)，這種類型的行為最為常見，它表現(xiàn)為事件發(fā)生地的地方政府雖然也試圖積極介入到處理突發(fā)事件的過程中去，卻由于本身的偏差或考慮不周，特別是官僚主義和教條主義的影響，導(dǎo)致其各項(xiàng)舉措非但無法搶險(xiǎn)救災(zāi)，反而因?yàn)椴荒軡M足處理突發(fā)公共事件的及時(shí)性要求，貽誤戰(zhàn)機(jī)，激化矛盾#65377;

上述三種類型的行為代表了有些地方政府在處理突發(fā)公共事件過程中的典型問題，它們的具體表現(xiàn)形式雖各有不同，但對(duì)社會(huì)所造成的危害卻是同樣嚴(yán)重的#65377;那么，同樣面對(duì)突發(fā)公共事件，不同的地方政府其管理為什么會(huì)出現(xiàn)如此大的反差呢?排除客觀因素，如時(shí)間#65380;地域和事件嚴(yán)重程度的影響，上文中所談到的三種處置不當(dāng)均是由于地方政府的具體措施與自身的職能之間出現(xiàn)了偏離，相反，那些能夠較好地處理本轄區(qū)內(nèi)突發(fā)公共事件的地方政府則在履行自身職能方面，表現(xiàn)出較好的靈活性和適應(yīng)性#65377;因此，在研究地方政府處理突發(fā)公共事件的績(jī)效問題時(shí)，一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)便是其對(duì)于自身職能的準(zhǔn)確定位和正確履行#65377;

二#65380; 突發(fā)公共事件中地方政府職能缺失的原因

在以往對(duì)于政府職能的研究過程中，比較偏重通過明晰政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，進(jìn)而圈定政府職能的主要范圍及其履行職能這種基本方式#65377;相應(yīng)的，對(duì)于地方政府的職能轉(zhuǎn)變，許多學(xué)者也著眼于地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的作用和功能，如地方政府在招商引資等方面的作用等#65377;這種研究方法本身無可厚非，可當(dāng)具體到地方政府在處理突發(fā)公共事件的問題上時(shí)，卻無法做出圓滿的解釋，其中一個(gè)重要的原因在于這兩個(gè)領(lǐng)域中公共物品的供給方式各不相同#65377;

一般而言，地方政府在履行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，它可以通過與私人部門簽訂合約的方式，在所有權(quán)仍屬政府的情況下，由私人部門來提供和管理特定的公共物品#65377;但在處理突發(fā)公共事件時(shí)所需提供公共物品，則均為不宜或不應(yīng)為私人部門供給的，因此在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行之有效的公共物品供給方式卻不適用于解決這一問題，地方政府在履行職能時(shí)應(yīng)有所側(cè)重#65377;如果將兩個(gè)領(lǐng)域混為一談，就會(huì)出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面頗有建樹的地方政府，當(dāng)遭遇突發(fā)公共事件時(shí)，卻出現(xiàn)職能缺失的情況了#65377;正是由于“政府—市場(chǎng)”的二分法對(duì)于解釋突發(fā)公共事件中地方政府的職能缺失存在不盡如人意之處，所以必須用一種新的視角來審視這一問題，此時(shí)，近年來活躍于社會(huì)科學(xué)各個(gè)領(lǐng)域的治理理論則為其提供了有益的注解#65377;治理理論興起于西方，“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效”，進(jìn)而，治理理念在公共行政中的運(yùn)用，也就集中表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的多元主體通過彼此之間建立在法制基礎(chǔ)上的互動(dòng)行為，最終達(dá)成共識(shí)的協(xié)調(diào)過程#65377;

(一) 法制基礎(chǔ)不完備

要解決地方政府定位困難問題，一項(xiàng)行之有效的措施就是完善法律法規(guī)建設(shè)，即通過系統(tǒng)的法律體系來規(guī)范和界定地方政府在處理突發(fā)公共事件時(shí)的權(quán)限#65377;為此，近年來我國(guó)的各級(jí)地方政府紛紛制定了一批適用于本轄區(qū)內(nèi)處理突發(fā)公共事件的地方性法規(guī)，隨著今年年初《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的發(fā)布，我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)管理突發(fā)公共事件的專項(xiàng)法律體系#65377;但是從總體來看，這一法律體系還不夠精準(zhǔn)而嚴(yán)密，導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作層面仍然無所適從，集中表現(xiàn)為對(duì)于地方政府的具體行為均是中央政府在處理突發(fā)公共事件時(shí)職能的“翻版”#65377;首先從作為一國(guó)根本大法的憲法來看，我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制，其關(guān)于地方權(quán)限的規(guī)定較之以復(fù)合制(主要是聯(lián)邦制)更為簡(jiǎn)單，只是做一些原則上的規(guī)定#65377;由于這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，且不易操作，因此實(shí)際生活中與地方政府職權(quán)調(diào)整聯(lián)系最為緊密的還是各種派生于憲法的相關(guān)法律#65377;然而，這些法律關(guān)于地方政府職能的規(guī)范，絕大部分內(nèi)容卻也是復(fù)制于中央政府，對(duì)于除列舉權(quán)力以外的地方政府特有行為并未作出明確規(guī)定#65377;《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中也存在這個(gè)問題，例如在應(yīng)急處置突發(fā)公共事件時(shí)，無論是事發(fā)地的省級(jí)人民政府還是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門都要求在報(bào)告的同時(shí)，及時(shí)#65380;有效地進(jìn)行處置，控制事態(tài)，但是對(duì)這兩個(gè)不同主體在處理過程中的相關(guān)權(quán)限卻沒有做出相應(yīng)的區(qū)別#65377;法律制度體系的不完備意味著法制基礎(chǔ)的薄弱，它將直接導(dǎo)致地方政府在遭遇突發(fā)公共事件時(shí)的職能缺失，進(jìn)而也影響到各行為主體，特別是中央和地方在該事件中的相互關(guān)系界定#65377;

(二) 行為主體單一化

一直以來，在分析中國(guó)的權(quán)力格局時(shí)，學(xué)界普遍傾向于將政府與社會(huì)認(rèn)作是其中兩個(gè)最主要的行為體，近年來頻繁出現(xiàn)于各種學(xué)術(shù)期刊中的第三部門分析與合法性研究等都是這種傾向的集中體現(xiàn)#65377;那么，在行政管理中，也相應(yīng)地要求政府重視社會(huì)力量的作用，充分發(fā)揮其主動(dòng)性，在相互協(xié)調(diào)的過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展#65377;但在處理突發(fā)公共事件時(shí)，社會(huì)力量作用的發(fā)揮卻存在著片面性#65380;分散性和地域性#65377;所謂片面性，是指社會(huì)力量在處理突發(fā)公共事件的過程中，不是全程參與，而是被局限于某一時(shí)段，特別是善后處置階段#65377;而分散性則主要體現(xiàn)在運(yùn)用人民自救的方式來幫助地方政府處理突發(fā)公共事件中，常見的是個(gè)人或單個(gè)企事業(yè)單位的個(gè)體行為，聯(lián)合行動(dòng)較少，以社區(qū)和非政府組織為主體的行為則更為少見#65377;在不同的地域，這種分散性的程度也有所不同#65377;例如南方一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，以商會(huì)為代表的地方社會(huì)自治力量發(fā)展較為成熟，因此在處理包括突發(fā)公共事件等具體事務(wù)時(shí)，能夠以集體的身份來協(xié)助當(dāng)?shù)卣稚⑿圆幻黠@;而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部省份中，則仍然局限于地方政府與相關(guān)部門之間的協(xié)同作戰(zhàn)，公民個(gè)人和企事業(yè)單位等社會(huì)力量在其中的作用微乎其微#65377;由此可見，利用社會(huì)力量來協(xié)助地方政府處理突發(fā)公共事件的方式在實(shí)踐過程中仍受到諸多限制，導(dǎo)致它并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，真正發(fā)揮作用的，依然是地方行政機(jī)關(guān)這一單一主體#65377;

(三) 能力發(fā)揮“階段性”

自1994年1月1日正式實(shí)行“分稅制”后，地方政府對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理有了較之以往更為獨(dú)立和靈活的處置權(quán)，甚至有學(xué)者認(rèn)為目前中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了“強(qiáng)地方，弱國(guó)家”的格局#65377;伴隨著權(quán)限的擴(kuò)大，地方政府的自身能力建設(shè)也得到了進(jìn)一步完善，特別是其管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力更是較之以往有了飛速發(fā)展#65377;但與地方政府能力普遍提高不相稱的是，其處理突發(fā)公共事件的績(jī)效卻沒有大的改觀#65377;那么，在處理突發(fā)公共事件這一問題領(lǐng)域中，為什么地方政府能力的提高卻沒有帶來績(jī)效的改善呢?有關(guān)政府能力與績(jī)效之間的關(guān)系，美國(guó)學(xué)者福赫(Harald Fuhr)曾進(jìn)行過深入探討，得出的最終結(jié)論為政府的能力與績(jī)效之間并不一定始終呈正比關(guān)系，當(dāng)政府能力與社會(huì)需要脫節(jié)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)政府能力較強(qiáng)，卻績(jī)效不高的情況#65377;根據(jù)這一認(rèn)識(shí)，可以推斷我國(guó)地方政府在處理突發(fā)公共事件時(shí)績(jī)效偏低的原因在于，其能力的發(fā)展與社會(huì)有關(guān)此問題的各項(xiàng)迫切需要之間有偏差#65377;在具體管理突發(fā)事件時(shí)，社會(huì)需要地方政府能夠全程參與，并根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展的不同階段而采取相應(yīng)的措施#65377;但是，縱觀我國(guó)各級(jí)地方政府近年來出臺(tái)的各種方式和方法，卻都局限于“結(jié)果控制”層面，即通過在事中和事后階段的積極干預(yù)來減輕突發(fā)事件給社會(huì)造成的損失，缺乏事前階段的自覺預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理#65377;由于各個(gè)階段之間存在緊密聯(lián)系，因此事前階段的措施不力又會(huì)直接影響到事中和事后階段的政策效果，進(jìn)而出現(xiàn)地方政府能力雖然在不斷增強(qiáng)，但處理突發(fā)公共事件時(shí)卻始終績(jī)效不高的問題了#65377;

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)運(yùn)用治理理論來考察地方政府在處理突發(fā)公共事件中職能缺失的原因，更具有合理性#65377;正是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)完備的法制基礎(chǔ)，所以地方政府與相關(guān)行為體之間難以厘清權(quán)限范圍，進(jìn)而出現(xiàn)行為不當(dāng);正是缺乏多元主體的互動(dòng)，特別是缺少社會(huì)力量的有效參與，所以地方政府在具體處理過程中勢(shì)單力薄，極容易出現(xiàn)不作為的情況;也正是缺乏全程參與的過程觀，才使得地方政府在不斷增強(qiáng)應(yīng)急管理能力的同時(shí)，卻要面對(duì)績(jī)效降低的矛盾現(xiàn)實(shí)#65377;

三#65380; 從“職能缺失”到“職能創(chuàng)新”——一種治理主義視角

治理主義為地方政府在處理突發(fā)公共事件中的職能缺失提供了合理的解釋，那么，要提高地方政府在處理該類事件中的績(jī)效，也必須參考和借鑒治理主義中的相關(guān)論述，有針對(duì)性地解決上述導(dǎo)致“職能缺失”的各種問題#65377;

(一) 強(qiáng)調(diào)地方政府的全程參與，特別是加強(qiáng)事前預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)管理

現(xiàn)代危機(jī)管理要求對(duì)突發(fā)事件實(shí)行綜合性管理，繼而將政府的管理活動(dòng)分為預(yù)防#65380;準(zhǔn)備#65380;回應(yīng)與恢復(fù)四個(gè)階段，在不同階段中采用不同的措施，這與治理理論體現(xiàn)的過程論觀點(diǎn)不謀而合#65377;具體針對(duì)我國(guó)地方政府而言，則更需要在不斷加強(qiáng)已有能力的建設(shè)的同時(shí)，特別注意事前預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理，盡量做到居安思危，防患于未然#65377;為此，除了建立高效的預(yù)警機(jī)制之外，還要深化“預(yù)防理性”，即一方面通過規(guī)范的問責(zé)體系來將風(fēng)險(xiǎn)管理落到實(shí)處，另一方面則運(yùn)用科學(xué)的量化方法提高地方政府的預(yù)測(cè)能力#65377;

(二) 發(fā)揮多元主體參與的優(yōu)勢(shì)

治理理論認(rèn)為，通過發(fā)動(dòng)政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)力量，不僅有助于彌補(bǔ)政府失敗與市場(chǎng)缺陷，而且能夠疏導(dǎo)由矛盾累積而導(dǎo)致的社會(huì)壓力#65377;根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在管理突發(fā)公共事件的過程中，利用如非政府組織之類的社會(huì)力量是一條行之有效的途徑#65377;對(duì)于我國(guó)各級(jí)地方政府而言，與其建立類似于國(guó)外的非政府組織來參與應(yīng)急管理，更為實(shí)際的辦法應(yīng)該是利用現(xiàn)有的社區(qū)體系，以社區(qū)為載體，一方面在突發(fā)公共事件發(fā)生前進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，另一方面則可在事件發(fā)生時(shí)調(diào)動(dòng)本社區(qū)內(nèi)民眾的力量，實(shí)現(xiàn)自救以及救助他人#65377;

(三) 通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)地方政府職能履行的規(guī)范化

相關(guān)法律制度的不完備使得地方政府在處理突發(fā)公共事件過程中，雖然有法可依，但卻無章可循，特別是沒有具體的權(quán)限劃分和詳細(xì)的行為規(guī)范#65377;法制基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，在理論上與治理理論的根本要求相悖，在實(shí)際管理中則會(huì)導(dǎo)致地方政府的越位#65380;缺位和錯(cuò)位#65377;為此，必須通過嚴(yán)謹(jǐn)而周密的制度設(shè)計(jì)來為地方政府提供一套明確可行的規(guī)范，這其中不僅僅包括相關(guān)法律法規(guī)的完善，更涉及對(duì)相關(guān)部門之間關(guān)系進(jìn)行重新界定，必要時(shí)還要建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行專項(xiàng)管理#65377;

(四) 加快建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和整體利益

治理理論起源于市場(chǎng)失靈和政府失敗，但其本身也存在著失效的可能，原因在于“有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而未能重新界定目標(biāo)”#65377;那么，可以設(shè)想即使上文提到的三個(gè)主要問題都得到了緩解，以地方政府為主的各行為體仍然會(huì)由于無法對(duì)不同時(shí)期爆發(fā)的突發(fā)公共事件達(dá)成共識(shí)而出現(xiàn)“治理失效”#65377;此時(shí)，地方政府是否具有良好的學(xué)習(xí)能力，將具有決定性作用#65377;一個(gè)能夠在不斷學(xué)習(xí)的過程中加深對(duì)突發(fā)公共事件本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，充分借鑒古今中外應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)自身和社會(huì)共同發(fā)展的地方政府，才能始終實(shí)現(xiàn)“有效治理”，進(jìn)而從根本上解決地方政府存在的職能缺失問題#65377;

值得注意的是，以上具體措施雖然具有一定的針對(duì)性，但又是相互聯(lián)系的#65377;地方政府加強(qiáng)事前干預(yù)，必然要保持與社會(huì)公眾之間的緊密聯(lián)系，這將有助于實(shí)現(xiàn)多元主體參與;而多元主體參與的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)又為制度創(chuàng)新提供了豐富的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，它們也是地方政府學(xué)習(xí)的重要參考;最后，隨著地方政府學(xué)習(xí)能力的不斷增強(qiáng)，它必將越來越適應(yīng)社會(huì)需要，妥善處理突發(fā)公共事件，實(shí)現(xiàn)“善治”#65377;由此看來，只有在治理理論關(guān)照下，對(duì)地方政府在處理突發(fā)事件中的職能缺失進(jìn)行具體分析和系統(tǒng)規(guī)劃，才能夠做到“對(duì)癥下藥”，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政組織的全面發(fā)展#65377;

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責(zé)任編輯 柏振忠