摘要:中國的全國人民代表大會(huì)制度是代議民主的一種表現(xiàn)形式#65377;代議民主具有主權(quán)和治權(quán)的有限分離#65380;民主和效率的雙重取向#65380;政治職業(yè)主義#65380;委任代表制和程序民主等基本制度規(guī)則#65377;從分析代議民主的基本規(guī)則入手，可以發(fā)現(xiàn)全國人民代表大會(huì)制度目前還存在某些問題，這為全國人民代表大會(huì)制度的改革和完善指明了方向#65377;

關(guān)鍵詞:代議民主; 全國人民代表大會(huì)制度; 改革

中圖分類號(hào):D622文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2006)09-0005-06

民主可以分為直接民主和間接民主兩種形式#65377;直接民主是政治決策權(quán)力由公民直接行使而不通過諸如黨派這樣的政治組織或代議士這樣的個(gè)人來作中介的政治形式#65377;在直接民主制度下，公民作為國家的主人直接掌握并行使公共權(quán)力，管理國家公共事務(wù)，不需要中介和代表#65377;間接民主是公民選舉其代表(代議士)，由代議士代表公民來掌握并行使公共權(quán)力，管理國家公共事務(wù)的政治形式#65377;因此，間接民主又稱為代議民主(Representative Democracy)#65377;中國的全國人民代表大會(huì)制度是代議民主的一種表現(xiàn)形式#65377;從分析代議民主的基本制度規(guī)則入手，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前全國人民代表大會(huì)制度還存在某些問題，阻礙了全國人民代表大會(huì)制度原先制度設(shè)計(jì)中許多預(yù)定功能的全面而充分的發(fā)揮，對(duì)之進(jìn)行局部的漸進(jìn)改革，使之更加完善，可以為全國人民代表大會(huì)制度全面而充分發(fā)揮其制度設(shè)計(jì)的預(yù)定功能創(chuàng)造政治條件，為中國政府達(dá)致民主與效能的雙高目標(biāo)奠定制度基礎(chǔ)#65377;

一#65380; 代議民主的基本制度規(guī)則

代議民主是現(xiàn)代國家特別是現(xiàn)代民族國家普遍采用的政治形式#65377;在民族國家的層面上，與直接民主相比，代議民主擁有許多優(yōu)越性，而這種優(yōu)越性主要是靠其一系列制度規(guī)則來體現(xiàn)的#65377;一般而言，現(xiàn)代代議民主具有以下幾個(gè)基本制度規(guī)則:

(一) 主權(quán)和治權(quán)的有限分離規(guī)則^[1]

與直接民主相比，代議民主最大的特征就是主權(quán)和治權(quán)的分離#65377;在代議民主下，公民保留著最終的#65380;至高無上的控制權(quán)——主權(quán)#65377;“他們必須完全握有這個(gè)最后的權(quán)力#65377;無論什么時(shí)候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動(dòng)的主人#65377;”^[2]而立法權(quán)#65380;行政權(quán)和司法權(quán)等這些直接的政治權(quán)力即治權(quán)則由公民的代表或者代理人掌握#65377;而在直接民主下，公民既是統(tǒng)治者又是被統(tǒng)治者#65377;公民大會(huì)集公民主權(quán)和政府治權(quán)于一身#65377;直接民主的邏輯前提是主權(quán)不可分割和主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓#65377;“主權(quán)既然不外是公意的運(yùn)用，所以就永遠(yuǎn)不能轉(zhuǎn)讓;并且主權(quán)者既然只不過是一個(gè)集體的生命，所以就只能由他自己來代表自己;權(quán)力可以轉(zhuǎn)移，但是意志卻不可以轉(zhuǎn)移#65377;”^[3]也就是說，由于意志是不可轉(zhuǎn)移的，所以主權(quán)也是不可轉(zhuǎn)讓的#65377;另外，主權(quán)是公意的運(yùn)用，那么它就是不可分割的，因?yàn)橐坏┓指罹筒皇枪獾倪\(yùn)用而是眾意的運(yùn)用了#65377;“因?yàn)橐庵疽词枪?，要么不?他要么是人民共同體的意志，要么就只是一部分人的#65377;”^[4]代議民主則主張主權(quán)和治權(quán)之間保持一定的張力#65377;一方面，主權(quán)和治權(quán)分離，公民掌握最終的主權(quán)，而公共權(quán)力機(jī)關(guān)掌握直接的政府治權(quán);另一方面，主權(quán)和治權(quán)的分離又是有限度的，公民主權(quán)可以監(jiān)督和控制政府治權(quán)#65377;

(二) 民主和效率的雙重取向規(guī)則

代議民主還有一個(gè)重要的特征，它是一種有效率的民主#65377;直接民主優(yōu)于代議民主的關(guān)鍵是，直接民主在合法性上的優(yōu)越性:高度的公民參與和認(rèn)同#65377;而代議民主優(yōu)于直接民主的關(guān)鍵是，它確保了民主和效率的雙重取向:既能保證多數(shù)人的統(tǒng)治，又能使多數(shù)人的統(tǒng)治具有操作性#65377;直接民主往往由于過于強(qiáng)調(diào)民主的至上，忽略了效率對(duì)民主的重要性，最終也葬送了民主#65377;代議民主可以解決民主和效率的兩難，^[5]它既可以容納公民的政治參與，體現(xiàn)公民權(quán)利和政府義務(wù)，又能夠保證民主制度的運(yùn)作效率，體現(xiàn)政府權(quán)利和公民義務(wù)#65377;而且，代議民主也可以解決規(guī)模與民主的矛盾問題#65377;直接民主之所以在現(xiàn)代民族國家難以實(shí)現(xiàn)就是因?yàn)樗诖笠?guī)模民主方面的局限性:成本太高而效率太低#65377;所以，盧梭也不得不承認(rèn)，直接民主制只能在小的共同體中才有可能實(shí)現(xiàn)#65377;代議民主實(shí)行主權(quán)和治權(quán)的有限分離，一方面由全體公民掌握主權(quán)，通過主權(quán)控制和監(jiān)督政府治權(quán)，最終保證公民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)#65377;另一方面公民通過自由選舉代表組成代議機(jī)構(gòu)，就縮小了民主的規(guī)模:從一定意義上講代議機(jī)構(gòu)是龐大的民族國家在時(shí)間與空間上的正比例縮小，從而使民主得以有可能高效運(yùn)作并基本實(shí)現(xiàn)#65377;

(三) 政治職業(yè)主義規(guī)則

在社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平還很有限，社會(huì)分工不可避免的當(dāng)今世界，政治在一定程度上還是一個(gè)職業(yè)門類#65377;從事政治的人必須具備一定的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能#65377;密爾認(rèn)為，代議制政府容易產(chǎn)生的一個(gè)危險(xiǎn)是“議會(huì)中的普遍無知和無能，或者說得溫和一點(diǎn)，智力條件不充分#65377;”^[6]議會(huì)智力條件偏低，不利于議會(huì)監(jiān)督和控制政府#65377;側(cè)重民主的議會(huì)尚且如此，側(cè)重效能的行政部門更是需要從業(yè)技能#65377;為了保障議會(huì)和行政的恰當(dāng)智力，就必須吸收官僚政治的合理成分，實(shí)行政治職業(yè)主義#65377;正如赫爾德后來的評(píng)價(jià):“按照這樣的理解，代議制民主就能把負(fù)責(zé)任和職業(yè)化及專門技能結(jié)合起來#65377;它能結(jié)合官僚制政府的長處而避其短處#65377;這種短處被民主注入政府的活力所抵消#65377;密爾對(duì)民主和技術(shù)性政府都很看重，并堅(jiān)持認(rèn)為每一個(gè)都是另一個(gè)的條件:沒有哪一個(gè)可以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)#65377;”^[7]所以，可以說政治職業(yè)主義是代議民主的重要規(guī)則之一#65377;

(四) 委任代表制規(guī)則

代議民主是公民通過選舉出自己的代表來行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)的#65377;在代議民主中，公民選舉出的代表即代議士的行為準(zhǔn)則有可能處于兩難境地:是命令代表制還是委任代表制?命令代表制是代議士向選民和選區(qū)負(fù)責(zé)，代表選民和選區(qū)利益的一種制度;委任代表制是代議士一旦選出，就具有相對(duì)獨(dú)立性，他們應(yīng)該向國民負(fù)責(zé)，代表國家利益或曰整體國民利益的一種制度#65377;命令代表制是傳統(tǒng)的早期議會(huì)制度，委任代表制是現(xiàn)代(19世紀(jì)中后期以來)的議會(huì)制度#65377;這一觀點(diǎn)得到了日本學(xué)者佐藤功的確認(rèn):“被選出的作為國民代表的議員，他們與國民之間，除了數(shù)年一次的選舉之外，在制度上沒有任何關(guān)系#65377;而且，議員一旦被選出，對(duì)于他的具體的個(gè)別的行動(dòng)，在法律上不受選舉基礎(chǔ)單位的任何約束#65377;只有這樣，議員的各種行動(dòng)自由和身份才可以得到切實(shí)的保證#65377;這是現(xiàn)代議會(huì)的通則，它是以議員不是每個(gè)選區(qū)或選民的代表，而是全體國民的代表這樣的措詞來表述的#65377;”^[8]議會(huì)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家意志的表達(dá)組織和公共利益的維護(hù)機(jī)關(guān)#65377;那么，代議士應(yīng)該是公意的表達(dá)者而非眾意的維護(hù)者#65377;相反，如果代議士僅僅代表選民和選區(qū)的意志，那么他們就是眾意而不是公意的代言人和維護(hù)者了#65377;

(五) 實(shí)體民主與程序民主結(jié)合規(guī)則

代議民主意味著:一方面，公民與政府在政治實(shí)體法(如憲法等)上分別擁有主權(quán)和治權(quán)，并且互有權(quán)利與義務(wù)#65377;另一方面，公民與政府的這種實(shí)體權(quán)利與義務(wù)只有通過政治程序法(如議會(huì)組織法#65380;政府組織法#65380;議會(huì)議事規(guī)則#65380;內(nèi)閣議事規(guī)則等)才能得到保障，所以，代議民主是實(shí)體民主與程序民主的結(jié)合#65377;雖然這種結(jié)合在近代代議民主中還不夠平衡，即程序民主在早期代議制度中還比較薄弱#65377;在現(xiàn)代代議民主中這種結(jié)合就比較明顯了#65377;而其制度功能是實(shí)現(xiàn)了政治情感與政治理性的平衡#65377;原因是，間接民主通過層級(jí)的代表機(jī)構(gòu)和代議程序?qū)γ褚膺M(jìn)行層級(jí)過濾，可以有效減少民意中非理性的成分，避免公共政策受大眾情緒沖動(dòng)的影響太大#65377;代議民主通過程序理性來避免公民的非理性因素所導(dǎo)致的多數(shù)暴政#65377;它的民主程序有過濾功能，具有糾錯(cuò)機(jī)制，使得民主難以轉(zhuǎn)變成多數(shù)的暴政，也可以防止少數(shù)人對(duì)權(quán)力的壟斷和濫用#65377;與代議民主相比，直接民主只關(guān)注主權(quán)歸誰所有，而忽略了公民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)#65377;在以表達(dá)和維護(hù)局部利益為取向的眾意占支配地位的情況下，直接民主制有可能容忍甚至保護(hù)多數(shù)的暴政#65377;代議民主則不同，它在注重主權(quán)歸屬問題的同時(shí)，也考慮到公民主權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)，而后者在很大程度上涉及到民主的程序#65377;如前所述，這些民主程序具有平衡政治情感與政治理性的制度功能#65377;所以，代議民主是一種更加理性的民主政治形式#65377;

二#65380; 中國全國人民代表大會(huì)制度存在的某些問題

上面論述的代議民主的基本規(guī)則，是代議民主的內(nèi)在規(guī)定性的外在體現(xiàn)，也是世界各國所普遍認(rèn)同和采用的公共規(guī)則之一#65377;這些基本規(guī)則具有超越時(shí)空的普適性#65377;它可以作為一個(gè)普遍的標(biāo)準(zhǔn)來考量具體國家的代議民主的規(guī)則與否#65380;成熟程度#65377;中國作為一個(gè)超大規(guī)模的民族國家，也采用代議民主#65377;全國人民代表大會(huì)制度就是代議民主在中國最高的#65380;最集中的表現(xiàn)形式#65377;以上述代議民主的普適性規(guī)則作為標(biāo)準(zhǔn)，來檢視中國的全國人民代表大會(huì)制度的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，我們不難發(fā)現(xiàn)中國的代議民主制度還存在某些尚可改進(jìn)的問題#65377;

(一) 從主權(quán)和治權(quán)的關(guān)系來看存在的問題

從主權(quán)和治權(quán)的關(guān)系來看，全國人民代表大會(huì)制度存在的問題有:一是公民對(duì)全國人大代表和全國人大的監(jiān)督和控制不力;二是全國人大代表和全國人大對(duì)其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制不夠#65377;由于全國人民代表大會(huì)的人大代表是通過間接選舉產(chǎn)生的，所以，他們與選區(qū)外的一般公民之間的距離較遠(yuǎn)#65377;全國人大代表與一般公民之間信息溝通比較困難，他們之間也沒有直接的委托代理關(guān)系#65377;因此，無論是法理上還是實(shí)踐中，一般公民都很難監(jiān)督和控制全國人大代表#65377;在國家體制內(nèi)，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》沒有具體規(guī)定來保證公民對(duì)全國人民代表大會(huì)代表的監(jiān)督和控制#65377;在國家體制外，由于公民組織社團(tuán)和政黨幾乎是不可能的，所以，公民也沒有體制外的渠道來影響全國人大代表的意志和行為#65377;另一方面，全國人大代表對(duì)其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制也是很微弱的#65377;“實(shí)際上，中國的全國人民代表大會(huì)還不是通常意義上的立法者和監(jiān)督者，更貼切地說，它的憲定權(quán)力還沒有得到充分的發(fā)揮#65377;”^[9]代表制度不完善#65380;全國人大規(guī)模太大#65380;人大機(jī)構(gòu)以及人大會(huì)議程序方面的缺陷和不足等決定了中國全國人大代表和全國人大自身運(yùn)作效率不高#65380;外在治理作用有限#65377;

(二) 從民主和效率的關(guān)系來看存在的問題

目前，全國人民代表大會(huì)制度的民主和效率功能都較低:一是人大代表的廣度影響人大代表參與的深度#65377;應(yīng)該說，在人民代表大會(huì)制度中，人大代表的代表性和廣泛性是不言而喻的#65377;但是，在民主參與的深度方面人民代表大會(huì)制度仍然有提高的空間#65377;在現(xiàn)階段，中國人民代表大會(huì)的代表的活動(dòng)具有非常強(qiáng)的組織性#65377;人大代表往往缺乏自主性#65380;自發(fā)性和自覺性，所以，人大代表的意志通常要受到所在組織意志的影響，從而難以自由地表達(dá)自己的利益和意志#65377;為此，在人大代表選舉中，應(yīng)該鼓勵(lì)人們自發(fā)地和自覺地政治參與，擔(dān)當(dāng)人民的代表候選人#65377;除此之外，還應(yīng)該減少領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中的份額#65377;領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中的比例日益成上升局勢#65377;據(jù)有關(guān)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，“干部代表在全國人大中的比例，1983年與1954年基本持平，中間兩界(四屆#65380;五屆)比例較低;1988年以后，則持續(xù)上升，1998年突破了30%，比1983年提高11.82%#65377;”^[10]人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部份額的攀升，勢必減少普通公民成為人大代表的可能性#65377;二是人大規(guī)模影響人大制度的效能#65377;作為中國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)構(gòu)，全國人民代表大會(huì)的規(guī)模是相當(dāng)龐大的#65377;1986年第六屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修改的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，確定全國人民代表大會(huì)的代表不超過3000人#65377;從各屆全國人大代表的實(shí)際數(shù)量來看，第一屆1226人，第二屆1226人，第三屆3040人，第四屆2885人，第五屆3500人，第六屆2978人，第七屆2978人，第八屆2978人，第九屆2981人#65377;^[11]從六屆開始，全國人大代表的數(shù)量穩(wěn)定在2900多人#65377;這個(gè)數(shù)值仍然是十分龐大的#65377;全國人大龐大的規(guī)模對(duì)全國人大效能發(fā)揮有兩個(gè)不利的影響:首先影響到全國人大自身的運(yùn)作效率#65377;由于人數(shù)眾多，全國人大全體會(huì)議的運(yùn)作很困難，人大代表被迫局限于在代表團(tuán)和小組會(huì)議上活動(dòng)#65377;而且，由于人數(shù)眾多，憲法和法律賦予全國人大的職權(quán)也很難實(shí)施#65377;其次影響到全國人大代表的政治效能感#65377;全國人大代表人數(shù)眾多自然就降低了單個(gè)的人大代表的政治影響力，人大代表對(duì)自己的民主權(quán)利往往產(chǎn)生無力感#65377;而且，全國人大代表要提出議案必須30人以上聯(lián)名#65377;30人采取集體行動(dòng)的成本很高，這勢必不利于人大代表自主地表達(dá)自己更多的政治利益和政治意志#65377;

(三) 從實(shí)體民主與程序民主的關(guān)系來看存在的問題

從實(shí)體民主與程序民主的關(guān)系來看，全國人民代表大會(huì)制度存在的問題有:一是以代表團(tuán)為單位活動(dòng)影響人大代表民主權(quán)利的發(fā)揮#65377;《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》第四條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表按照選舉單位組成代表團(tuán)#65377;代表團(tuán)在每次全國人民代表大會(huì)會(huì)議舉行前，討論全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的關(guān)于會(huì)議的準(zhǔn)備事項(xiàng);在會(huì)議期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)的各項(xiàng)議案進(jìn)行審議#65377;所以，代表團(tuán)是人大代表活動(dòng)的主要單位和場所#65377;在人民代表大會(huì)開會(huì)期間，人大代表基本上都是在本代表團(tuán)內(nèi)活動(dòng)#65377;由于不允許人大代表跨代表團(tuán)進(jìn)行活動(dòng)，所以，人大代表活動(dòng)和影響的范圍大大縮小了#65377;只有從以代表團(tuán)為單位到以個(gè)體為單位轉(zhuǎn)變，才能提高人大代表在代表大會(huì)中的影響范圍，才能充分發(fā)揮人大代表在人大會(huì)議上的民主權(quán)利#65377;二是代表大會(huì)發(fā)言的機(jī)會(huì)很少，影響代表參政議政的積極性#65377;根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，在每一次的全國人大代表大會(huì)上，代表每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘;凡要求在大會(huì)上發(fā)言的代表必須在會(huì)前向秘書處報(bào)告，由大會(huì)執(zhí)行主席安排發(fā)言順序，在大會(huì)臨時(shí)要求發(fā)言的，必須在得到大會(huì)執(zhí)行主席的許可后方可發(fā)言#65377;由此，人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言機(jī)會(huì)是很少的，發(fā)言的時(shí)間也是受到嚴(yán)格的限制#65377;這些都為人大代表在人大會(huì)議上發(fā)言權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了障礙，為人大代表參政議政帶來了消極的影響#65377;

(四) 從人大代表的政治職業(yè)化水平來看存在的問題

從人大代表的政治職業(yè)化水平來看，全國人民代表大會(huì)制度存在的問題有:一是全國人大代表的政治能力有限#65380;公共精神不高#65377;人大代表的政治能力和公共精神#65380;人大代表是專職還是兼職，對(duì)人大代表職能發(fā)揮形成影響，進(jìn)而影響到人大制度的效能#65377;中國的憲法和法律對(duì)于人大代表資格的限制是非常寬松的，雖然它體現(xiàn)出了社會(huì)主義民主無比的優(yōu)越性，但是也有著負(fù)面影響#65377;從整體上看，人大代表的政治理論和知識(shí)水平不高，參政議政的技能普遍較低，公共精神比較缺乏#65377;人大代表基本上成為一種政治榮譽(yù):是一個(gè)單位#65380;一個(gè)行業(yè)#65380;一個(gè)選區(qū)#65380;一個(gè)縣市#65380;一個(gè)省區(qū)的榮譽(yù)代表#65377;這樣，缺乏基本的政治能力和公共精神的公民很難真正履行人大代表應(yīng)有的職能#65377;因此，提高人大代表的政治能力和公共精神有利于提高人大制度的效能#65377;正如有學(xué)者所指出的:“適當(dāng)?shù)匾?guī)定人民代表的任職資格，如規(guī)定最低限度的代表文化水平和參政能力的資格條件;在地域代表制下代表候選人在特定地域的居住和工作的最少時(shí)間限制;排除和限制某些職業(yè)和領(lǐng)域的人員擔(dān)任代表;再任代表的選民(選舉單位)任職滿意度等，均會(huì)在相當(dāng)?shù)某潭壬洗龠M(jìn)人民代表素質(zhì)的提高和代表職能的實(shí)質(zhì)性發(fā)揮#65377;”^[12]二是人大代表的兼職制也影響著人大代表職能的發(fā)揮#65377;由于中國的人大代表絕大多數(shù)是兼職的，所以，人大代表參政議政的時(shí)間和精力有限#65377;并且，人大代表即使政治熱情很高也由于不具有相應(yīng)的專業(yè)化的政治知識(shí)和技能，從而參政議政的水平受到限制#65377;因此，要提高人大制度的效能，就必須實(shí)現(xiàn)人大代表兼職制向?qū)Ｂ氈频霓D(zhuǎn)變#65377;三是與全國人大代表實(shí)行兼職制相對(duì)應(yīng)，全國人民代表大會(huì)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)#65377;中國全國人民代表大會(huì)的主要機(jī)構(gòu)有:代表大會(huì)#65380;常務(wù)委員會(huì)#65380;專門委員會(huì)以及辦事機(jī)構(gòu)#65377;全國人民代表大會(huì)的代表大會(huì)既是全國人民代表大會(huì)的會(huì)議形式，也是全國人民代表大會(huì)的主要機(jī)構(gòu)#65377;在中國，全國人民代表大會(huì)的代表大會(huì)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)#65377;由此，全國人大代表履行參政議政的職權(quán)就受到了很大的限制#65377;因?yàn)?，在代表大?huì)閉會(huì)期間，代表們沒有相應(yīng)的政治機(jī)構(gòu)來履行職權(quán)#65377;全國人大常委會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使全國人大的職權(quán)#65377;所以，在日常的國家政治生活中全國人大常務(wù)委員會(huì)是中國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)#65377;其結(jié)果是削弱了全國人民代表大會(huì)的代表大會(huì)最高法律地位#65377;因此，全國人民代表大會(huì)實(shí)行非常設(shè)制不利于其履行憲法和法律所賦予的職權(quán)#65377;雖然，全國人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷，有利于全國人大效能和專業(yè)化水平的提高#65377;不過，要進(jìn)一步提高全國人大的工作效能，仍然需要對(duì)全國人大的機(jī)構(gòu)進(jìn)行某些改革#65377;

(五) 從代表制的類型選擇來看存在的問題

中國的全國人民代表大會(huì)制度實(shí)行命令代表制#65377;《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》規(guī)定:“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)#65377;”“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督#65377;選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表#65377;被罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會(huì)議申訴意見或者書面申訴意見#65377;”《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第四十三條規(guī)定:“全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督#65377;選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表#65377;”通過這些規(guī)定，我們可以看出，全國人大的代表是向選民或原選舉單位負(fù)責(zé)，接受選民或原選舉單位監(jiān)督的#65377;也就是說，他們不可能不代表原選民或原選舉單位的利益和意志#65377;另外，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》第四條規(guī)定:“全國人民代表大會(huì)代表按照選舉單位組成代表團(tuán)#65377;”代表團(tuán)的組成是按照選舉單位進(jìn)行的，代表團(tuán)是全國人大代表的基本活動(dòng)單位#65377;這客觀上不利于全國人大代表所代表的利益和意志超出地域或職業(yè)的限制#65377;從全國人民代表大會(huì)實(shí)際運(yùn)行來看，全國人大代表在全國人大會(huì)議期間的參政議政也是從所在的選舉單位利益和意志的角度進(jìn)行的，帶有鮮明的部分利益(行業(yè)#65380;區(qū)域)#65380;私人利益(組織與個(gè)人)而非國家利益#65380;公共利益的表達(dá)者和維護(hù)者的色彩#65377;

三#65380; 改革和完善中國全國人民代表大會(huì)制度的思路和方法

從以上分析可以看出，中國全國人民代表大會(huì)制度有必要進(jìn)行一些改革和改善，否則其制度設(shè)計(jì)功能就無法全面充分地發(fā)揮出來:既影響公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也不利于政府效能的提高#65377;所以，要使人民代表大會(huì)制度的制度功能全面而充分地發(fā)揮出來，就必須按照代議民主的內(nèi)在規(guī)定性，貫徹代議民主制度的基本規(guī)則，根據(jù)我國的實(shí)際改革和完善人民代表大會(huì)制度#65377;具體而言，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:

(一) 加強(qiáng)公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督

在當(dāng)前中國全國人民代表大會(huì)制度下，一方面全國人大代表的效能感和全國人大的實(shí)際運(yùn)行效能低下，另一方面公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督也是微弱的#65377;所以，全國人民代表大會(huì)制度的改革和完善，一要提高全國人大代表的效能感和全國人大的運(yùn)行效能，二要加強(qiáng)公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督#65377;關(guān)于前者我們后面會(huì)專門探討#65377;關(guān)于后者，我們認(rèn)為，應(yīng)采取下列措施和方法:首先，通過選舉監(jiān)督加強(qiáng)公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督#65377;在選舉監(jiān)督方面，要加強(qiáng)全國人大代表選舉的公正性和民主性#65377;其次，通過法律監(jiān)督加強(qiáng)公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督#65377;按照《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的規(guī)定，既要保護(hù)全國人大代表的合法權(quán)利，同時(shí)也要追究他們違法犯罪的行為#65377;最后，通過輿論監(jiān)督加強(qiáng)公民對(duì)全國人大代表和全國人大的控制和監(jiān)督#65377;公民可以通過報(bào)紙#65380;廣播#65380;電視#65380;網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒體對(duì)全國人大代表的行為進(jìn)行建議#65380;批評(píng)和監(jiān)督#65377;

(二)正確處理人大制度的民主和效能之間的功能關(guān)系

民主和效能是衡量現(xiàn)代政治制度的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)#65377;制度的民主是指制度對(duì)參與者的容納程度和制度運(yùn)行的民主性#65377;制度的效能則是制度運(yùn)行的效率和制度履行其功能的能力#65377;制度的民主和效能是密切相關(guān)的#65377;人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，是中國民主制度的核心#65377;人大制度是中國社會(huì)主義民主最集中的表現(xiàn)#65377;但是，值得注意的是，人大制度改革對(duì)民主的強(qiáng)調(diào)不能夠忽略效能的重要性#65377;人大制度的效能是其民主價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的重要保障#65377;適當(dāng)?shù)靥岣呷舜笾贫刃懿粌H不會(huì)對(duì)民主造成消極的影響，而且它還可以充分地強(qiáng)化人大制度在中國政治體制中的地位和作用，充分發(fā)揮社會(huì)主義民主的優(yōu)越性#65377;人大制度改革片面地強(qiáng)調(diào)民主或者片面地強(qiáng)調(diào)效能都是不可取的#65377;必須注意的是，提高人民代表大會(huì)制度的效能不能以犧牲民主價(jià)值為代價(jià)#65377;因?yàn)?，過度地#65380;片面地強(qiáng)調(diào)人大制度的效能最終會(huì)削弱人大制度的民主性#65377;但是，在確保人大制度的民主取向的前提下，適當(dāng)提高人大制度的運(yùn)行效能，則對(duì)人大制度民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是有益的#65377;人民代表大會(huì)制度的改革和完善要堅(jiān)持民主和效能的雙重取向，具體而言就是要以民主為主兼顧效能#65377;只有堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的民主取向，才能確保真正地體現(xiàn)民意，才能確保人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)#65377;同樣地，只有堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的效能取向，人民代表大會(huì)制度才能高效運(yùn)行，人民代表大會(huì)才能提高其政治能力，才能真正地履行憲法和法律所賦予的職權(quán)#65377;也就是說，正確協(xié)調(diào)人大制度的民主與效能之間的功能關(guān)系是中國人民代表大會(huì)制度改革的重中之重#65377;這就需要我們從人大制度的宏觀架構(gòu)(如代表規(guī)模和素質(zhì)規(guī)范#65380;人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能職權(quán)規(guī)范等)到微觀機(jī)制(如代表產(chǎn)生辦法#65380;代表職能和職權(quán)行使方式方法等)作出相應(yīng)的改革和調(diào)整#65377;

(三) 改革全國人大代表制度，實(shí)行委任代表制和專職代表制

中國全國人民代表大會(huì)的代表實(shí)行命令代表制不符合現(xiàn)代代議民主的基本規(guī)則#65377;全國人民代表大會(huì)是中國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是最高的公共權(quán)力機(jī)關(guān)#65377;“議會(huì)不應(yīng)是各種不同利益的代表互相主張各自的利益或與主張他種利害的代理人互相對(duì)抗的場所，而是全體一致的一個(gè)國民的合議體#65377;并且，由于他不是為滿足地方要求而設(shè)的機(jī)關(guān)，所以他不是根據(jù)地方偏見，而是以全體國民的普遍理性為依據(jù)的合議體#65377;”^[13]那么，全國人大代表應(yīng)該是公意的代表，而不應(yīng)該是眾意的代表，應(yīng)該是國家或國民整體利益的代表，而不應(yīng)該是部分人的利益和地區(qū)利益的代表，這就要求實(shí)行委任代表制#65377;實(shí)行委任代表制，首先要求代表行動(dòng)以個(gè)人為基本活動(dòng)單位，而不是按代表團(tuán)為基本活動(dòng)單位#65377;如前所述，中國全國人民代表大會(huì)的代表都是以代表團(tuán)為單位參加會(huì)議的#65377;這在事實(shí)上把全國人大代表導(dǎo)向地方或部分利益或意志的代表#65377;全國人大代表不能參與其他代表團(tuán)的活動(dòng)，代表團(tuán)之間沒有信息溝通，全國人大代表自然無法代表全局利益#65377;其次，委任代表制要求代表的相對(duì)獨(dú)立性#65377;委任代表制要求全國人大代表成為公益的代表，那么它就必須超越地區(qū)或部分利益#65377;這就要求全國人大代表與選民之間保持一定的獨(dú)立性#65377;一旦全國人大代表選出，他就應(yīng)該具有自己獨(dú)立的意志，而不受選民的控制#65377;最后，委任代表制還需要與專職代表制相配合#65377;在委任代表制下，全國人大代表是公意和公共利益的代表，這就對(duì)全國人大代表的政治素質(zhì)和能力提出了更高的要求#65377;只有實(shí)行專職代表制，全國人大代表才能提高其政治專業(yè)化水平，才能具有獨(dú)立的#65380;科學(xué)的#65380;理性的政治能力#65377;

(四) 完善全國人大民主程序建設(shè)，確保全國人大代表的民主權(quán)利

在發(fā)言程序方面，要給予個(gè)體代表更多的大會(huì)發(fā)言機(jī)會(huì)和發(fā)言時(shí)間#65377;雖然《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》賦予了全國人大代表的發(fā)言權(quán)，但是《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》對(duì)代表的發(fā)言程序又進(jìn)行了嚴(yán)格的限制#65377;因此，實(shí)際上發(fā)言權(quán)和發(fā)言程序是矛盾的#65377;發(fā)言權(quán)沒有配套的發(fā)言程序作為保障#65377;在全國人大的運(yùn)行中，以大會(huì)發(fā)言形式審議#65380;討論議案的方式并沒有真正地實(shí)行過#65377;^[14]在會(huì)議程序方面，要求打破全國人大代表活動(dòng)的代表團(tuán)限制，促進(jìn)代表之間的交流#65377;全國人民代表大會(huì)要求代表們?cè)诖韴F(tuán)內(nèi)活動(dòng)，這不僅僅不符合委任代表制的原則，也是對(duì)代表民主權(quán)利的程序限制#65377;在代表團(tuán)內(nèi)活動(dòng)，那么全國人大代表的政治行為影響力將大大降低，這其實(shí)不利于代表權(quán)的履行#65377;“代表之間意見和交流的形式在很大程度上受制于會(huì)議的秘書機(jī)構(gòu)(會(huì)議記錄#65380;簡報(bào)等)，而會(huì)議所提供的秘書服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的狀況，事實(shí)上成為影響甚至決定代表表達(dá)權(quán)實(shí)行程度的決定性因素，因此，事實(shí)上形成了任何一個(gè)代表的影響力如果要想超越本代表團(tuán)甚至本代表小組都是非常困難的局面#65377;”^[5] 因此，要保證全國人大代表的民主權(quán)利，就必須通過程序保障之，而不是限制他們行為的范圍和效率#65377;

總之，既然中國的全國人民代表大會(huì)制度是現(xiàn)代代議民主的一種，那么，要全面而充分發(fā)揮這種制度的功能，就必須按照現(xiàn)代代議民主的基本規(guī)則，結(jié)合我國的具體國情去改革它#65380;完善它#65377;只有一個(gè)既符合現(xiàn)代代議民主規(guī)則#65380;又適合我國國情的基本政治制度，才是一個(gè)能全面而充分發(fā)揮民主與效能雙重功能的現(xiàn)代政治制度#65377;有了這樣一種完善的政治制度，我們的國體和政體才能持久穩(wěn)固，人民才能安居樂業(yè)，中國社會(huì)的現(xiàn)代化才能加速實(shí)現(xiàn)#65377;

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責(zé)任編輯劉鳳剛