摘要:御史大夫在秦漢中央官制之中具有著特殊的地位和作用，御史大夫“掌副丞相”但絕不只是作為副丞相來(lái)設(shè)置的丞相的助手，御史大夫和丞相的職權(quán)劃分反映了秦漢中央政治制度的運(yùn)行模式中存在著行政和監(jiān)察系統(tǒng)職能交叉和職責(zé)不清現(xiàn)象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看，這種職能上的相參現(xiàn)象在制度建設(shè)上存在著隱患和弊端#65377;

關(guān)鍵詞:秦漢官制; 御史大夫; 副丞相; 職能

中圖分類號(hào):C0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2006)09-0050-03

秦王朝建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家之后，建立了一套完整的專制制度體系，尤其是設(shè)立了行政#65380;軍事#65380;監(jiān)察相并列中央官僚制度模式，對(duì)以后歷代的制度建設(shè)都有著非同一般的影響，這一套完整的制度體系在運(yùn)行過(guò)程中的得失，對(duì)今天的制度建設(shè)仍有積極的借鑒意義#65377;這也是近幾年來(lái)，在這套制度體系運(yùn)行過(guò)程中的丞相和御史大夫的關(guān)系問(wèn)題，又成為研究熱點(diǎn)的原因之一#65377;

傳統(tǒng)的史學(xué)研究者根據(jù)《漢書(shū)》中“御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相”#65377;這句話，大多認(rèn)為“掌副丞相”亦即御史大夫是作為丞相的副職來(lái)設(shè)置，是丞相的助手#65377;錢穆先生的一段論述集中代表了這個(gè)觀點(diǎn)#65377;他說(shuō):

“……秦漢時(shí)代的宰相，不但要管國(guó)家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)，……但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國(guó)家政務(wù)的一切事情，他再也沒(méi)有功夫去管皇帝的家事，于是在御史大夫之下，即副丞相之下，設(shè)有一個(gè)御史中丞，他便是御史大夫的副，這個(gè)人便住在皇宮里，……皇帝的一切事情，照例都?xì)w御史中丞管#65377;御史中丞隸屬御史大夫，御史大夫隸屬宰相，如是則皇室的一切事仍由宰相管#65377;”

錢穆先生所說(shuō)的宰相亦即丞相，他認(rèn)為“御史大夫掌監(jiān)察，輔助丞相來(lái)監(jiān)察一切行政設(shè)施，他是副丞相#65377;”完全把御史大夫放在了丞相的勢(shì)力范圍內(nèi)來(lái)考察，御史中丞作為御史大夫監(jiān)察系統(tǒng)中最重要的屬官也認(rèn)為是為了分擔(dān)丞相的事務(wù)而設(shè)，御史大夫的職責(zé)是輔助丞相來(lái)監(jiān)察，將監(jiān)察系統(tǒng)事務(wù)也列在丞相的職權(quán)范圍之內(nèi)#65377;

安作璋先生在論及御史大夫的設(shè)置時(shí)亦認(rèn)為御史大夫是侍御史之率，由皇帝在親信左右中選拔，作為丞相副職而設(shè)置，但是他進(jìn)一步指出:“御史大夫既然是天子左右的親信發(fā)展起來(lái)，所以他雖然是‘貳于丞相’，是副職，但是他和皇帝的關(guān)系更密切些#65377;”安作璋先生認(rèn)為，“御史大夫的官位雖比丞相低，……但地位卻十分重要”，“在法定制度上，他有著特殊的地位”，并“握有考課#65380;監(jiān)察和彈劾百官之權(quán)，這種權(quán)利有時(shí)甚至超過(guò)丞相”#65377;顯然，他在論述御史大夫的地位時(shí)已不僅僅認(rèn)為御史大夫?yàn)樨┫嗟闹至?65377;

其實(shí)早在上世紀(jì)80年代初，林劍鳴先生在論及御史大夫與丞相的關(guān)系時(shí)就認(rèn)為，御史大夫是丞相的副職是后人對(duì)秦漢政治制度的誤解，從御史大夫這一官職設(shè)置的初衷來(lái)看，其決不應(yīng)該是丞相的助手，他進(jìn)一步指出:“御史大夫掌副丞相的‘副’字，在古代有剖開(kāi)#65380;分割之意，御史大夫之設(shè)本非協(xié)助丞相，而為率制丞相所置#65377;將‘副丞相’視為丞相助手，乃后人之誤解#65377;”這一解釋似乎更進(jìn)一步窺探了當(dāng)時(shí)官之體系的奧妙之處#65377;但說(shuō)御史大夫之“副”為剖開(kāi)之意，似乎有點(diǎn)牽強(qiáng)#65377;

近年來(lái)關(guān)于御史大夫和丞相在秦漢官制體系中的作用和關(guān)系問(wèn)題，很多學(xué)者從二者的職能的角度進(jìn)行了大量的探討#65377;例如王勇華先生通過(guò)對(duì)御史大夫職能的評(píng)析，得出“實(shí)際上，御史大夫在秦漢是副丞相，而不是最高監(jiān)察官”的結(jié)論，認(rèn)為監(jiān)察本是丞相之權(quán)的應(yīng)有之義，御史大夫的這種權(quán)力是在丞相的領(lǐng)導(dǎo)之下執(zhí)行#65377;歷史的研究經(jīng)過(guò)了一個(gè)循環(huán)反復(fù)，又回到了錢穆先生的起點(diǎn)上#65377;

但是這里仍舊有兩個(gè)矛盾沒(méi)有解開(kāi)#65377;一是如果御史大夫這一官職的確是作為宰相的副貳來(lái)設(shè)置的，御史大夫應(yīng)為在丞相的行政系統(tǒng)以內(nèi)的屬官，其權(quán)力與職能的行使應(yīng)該受到丞相的直接管轄，但從御史大夫的設(shè)置情況來(lái)看，其權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制是自成體系且直屬皇帝的領(lǐng)導(dǎo)的#65377;二是漢承秦制，自秦朝設(shè)立丞相制度以來(lái)，并無(wú)所謂副丞相一職#65377;即使是設(shè)立副職，也不是用“副丞相”來(lái)表述，而是稱之為“左”#65380;“右”丞相#65377;例如，秦惠王時(shí)期，“樗里疾#65380;甘茂為左右丞相”#65377;“惠王卒，武王立……蜀侯輝#65380;相壯反，使甘茂定蜀#65377;還，而以甘茂為左丞相，樗里子為右丞相#65377;”結(jié)合秦國(guó)尚左之風(fēng)尚，甘茂是以平叛有功而升為左丞相#65377;武王之后，有時(shí)也單獨(dú)稱甘茂為丞相，“是丞相甘茂宜陽(yáng)”(同上)#65377;而史籍中稱樗里疾只有右丞相，亦即副丞相#65377;秦始皇時(shí)期，丞相仍有左右之分，“始皇出游，左丞相斯從，右丞相去疾守#65377;”漢承秦制，有時(shí)亦有左右丞相之設(shè)，“孝文乃以絳侯勃為右丞相，位次第一#65377;平徙為左丞相，位次第二#65377;”漢初以右為尊，右丞相為正職#65377;正副職分明矣，如何又以御史大夫?yàn)椤案必┫唷?

筆者認(rèn)為，御史大夫“掌副丞相”，恰恰反映了秦漢制度體系中的一個(gè)重要特征，即監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)在體制運(yùn)行中的互相參與的運(yùn)行模式#65377;御史大夫分管監(jiān)察，是符合歷史史實(shí)的歷史現(xiàn)象#65377;御史大夫是在制度建設(shè)中作為一個(gè)以“貳丞相”位置設(shè)置的重要的中央官職，從它的設(shè)置開(kāi)始，就擔(dān)負(fù)著皇權(quán)所賦予的行政職能，這也是不爭(zhēng)的史實(shí)#65377;在專制主義的皇權(quán)制度下，尤其是在制度體系不是很完備的情況下，行政權(quán)力被視為最核心的權(quán)力，其它各種權(quán)力的權(quán)威性往往依附于它而產(chǎn)生，御史大夫作為“銀印青綬”的二千石官位，其位卑權(quán)重的歷史地位除了與監(jiān)察工作的特殊性相關(guān)外，其擔(dān)負(fù)著核心的行政權(quán)力無(wú)疑也是重要的因素#65377;御史大夫參與中央行政工作，在秦漢兩代的具體的制度環(huán)境中也被視為正?，F(xiàn)象#65377;

具體來(lái)講，御史大夫在中央行政系統(tǒng)中的職權(quán)以及運(yùn)行機(jī)制包含有如下內(nèi)容:

第一，總領(lǐng)百官，表率眾僚#65377;御史大夫和丞相一樣具有“總領(lǐng)百官”的職責(zé)，《漢書(shū)·朱博傳》中朱博言:“……御史大夫，位次丞相，……總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨#65377;”說(shuō)明御士大夫的職位中蘊(yùn)含百官領(lǐng)袖之義#65377;御史大夫也常常以百官之長(zhǎng)自居#65377;公孫弘為御史大夫，被汲黯指責(zé)為“位在三公，奉祿甚多，然為布被，此祚也#65377;”

“上問(wèn)弘，弘謝曰:‘有之，夫九卿與臣善者無(wú)過(guò)黯，然今日庭詰弘，誠(chéng)中弘之病，夫以三公為布被，誠(chéng)飾詐欲以釣名#65377;且臣聞管仲相齊，有三歸，侈擬于君，桓公以霸，亦上僭于君#65377;晏嬰相景公，食不重肉，妾不衣絲，齊國(guó)亦治，亦下比于民#65377;今臣弘位為御史大夫，為布被，自九卿以下至于小吏無(wú)差，誠(chéng)如黯言#65377;且無(wú)黯，陛下安聞此言?’上以為有讓，愈益賢之#65377;”

在這里，公孫弘將自己與管仲，晏嬰相比，亦即視自己的職位起著同“相”一樣的百官表率作用#65377;

第二，參與重大行政事務(wù)的決策#65377;漢代許多行政事務(wù)是丞相與御史大夫共同處理#65377;一般重大的行政事務(wù)需上報(bào)皇帝的，多由丞相#65380;御史大夫聯(lián)合上奏#65377;對(duì)有的行政事務(wù)，御史大夫的參與起到了決定性的作用，如“元鼎中，征式代石慶為御史大夫，式既在位，言郡國(guó)不便鹽鐵而船有算，可罷#65377;”至于特殊時(shí)期，甚至出現(xiàn)御史大夫行政權(quán)力超出丞相的現(xiàn)象#65377;例如張湯為御史大夫時(shí)格外受重視，“湯每朝奏事，語(yǔ)國(guó)家用#65377;日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆決于湯#65377;”桑弘羊?yàn)橛反蠓驎r(shí)更是把持朝廷經(jīng)濟(jì)管理大權(quán)，制定經(jīng)濟(jì)政策，“御史大夫桑弘羊建造酒榷鹽鐵，為國(guó)興利#65377;”相反，應(yīng)該負(fù)責(zé)行政工作的丞相車千秋則未見(jiàn)建樹(shù)#65377;

第三，參與各級(jí)官吏的選拔任用與考課#65377;在中央集權(quán)的國(guó)家體制下，官吏的任用權(quán)無(wú)疑有著舉足輕重的地位，掌握了官吏的任免權(quán)，也就掌握了行政工作的核心#65377;從史料上看，御史大夫在漢初一直參與著行政系統(tǒng)官吏的舉薦和任用工作#65377;《通典·選舉一》卷十三記載:

“漢高祖初，未遑立制#65377;至十一年，乃下詔曰:‘賢士大夫既與我定天下，而與我共安利之，可乎?有肯從我游者，吾能尊榮之#65377;以布告天下#65377;其有稱明德者，御史#65380;中執(zhí)法#65380;郡守必身勸勉，遣詣相府，署其行#65380;義及年，有其人而不言者，免官#65377;”

該記載明確指出御史大夫具備之“勸勉明德”之職責(zé)#65377;到了武帝元年，御史大夫的察舉之權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，“令郡國(guó)舉孝廉各一人，詣?dòng)放e試，拜為郎中#65377;”同時(shí)，御史大夫可以對(duì)百官政績(jī)進(jìn)行考察，如對(duì)上計(jì)的考察，“御史察計(jì)簿，疑非實(shí)者，按之，使真?zhèn)挝阆鄟y#65377;”即對(duì)政府官員進(jìn)行考課或?qū)徲?jì)，并以之為政績(jī)優(yōu)劣之依據(jù)，作為升黜之標(biāo)準(zhǔn)#65377;

那么，作為“掌丞天子，助理萬(wàn)機(jī)”的丞相，是全國(guó)的行政首腦，是否對(duì)御史監(jiān)察系統(tǒng)毫無(wú)干涉呢?丞相在秦漢時(shí)“以德輔翼國(guó)家，典領(lǐng)百僚，協(xié)和萬(wàn)國(guó)”“統(tǒng)理海內(nèi)，共承宗廟”，在國(guó)家政體中占據(jù)“一人之下，萬(wàn)人之上”的領(lǐng)袖地位，具有參與國(guó)家大政方針制定，選撥任用官吏，劾案百官，執(zhí)行誅罰，掌郡國(guó)上計(jì)與考課，總領(lǐng)百官朝議與奏事，封駁諫諍等諸職權(quán)，是行政首腦的同時(shí)亦干預(yù)著監(jiān)察#65377;如《漢書(shū)·眭兩夏侯京翼李傳》中記載:

“于是丞相義#65380;御史大夫廣明劾奏勝非議詔書(shū)，毀先帝，不道，及丞相長(zhǎng)史黃霸阿縱勝，不舉劾，俱下獄，有司遂請(qǐng)尊孝武帝廟為世宗廟，奏盛德#65377;文始#65380;五行之舞，天下世世獻(xiàn)納，以明盛德#65377;”

丞相與御史大夫一樣具有糾察“不道”的職責(zé)#65377;而下一段記載也說(shuō)明監(jiān)察是丞相的職責(zé)之一:

“中書(shū)謁者令石顯貴幸，專權(quán)為奸邪#65377;丞相匡衡，御史大夫張譚皆何附畏事顯，不敢言#65377;久之，元帝崩，成帝初即位，顯徙為中太仆，不復(fù)典權(quán)，乃奏顯舊惡，請(qǐng)免顯等#65377;尊于是劾奏:‘丞相衡，御史大夫譚位三公典五常九德，以總方略，壹統(tǒng)類，廣教化，美風(fēng)俗為職#65377;知中書(shū)竭者令顯等專權(quán)擅勢(shì)，大作威福，縱恣不制，無(wú)所畏，為海內(nèi)患害，不以時(shí)白奏自罰，而阿諛曲從，附下罔上，懷邪迷國(guó)，無(wú)大臣輔政之義，皆不道，在赦令前’”#65377;

這是王尊彈劾丞相匡衡和御史大夫張譚對(duì)中朝官員監(jiān)察不力的奏折，可以推斷，監(jiān)察不力，丞相亦應(yīng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任#65377;

最能體現(xiàn)丞相監(jiān)察職能的是在漢武帝時(shí)司直系統(tǒng)在丞相行政體系中的建立#65377;“武帝元狩五年，初置司直，秩比二千石，掌佐丞相，舉不法”#65377;司直作為丞相的最高官屬，自設(shè)立之時(shí)起就有著很高的品秩，其地位職能可與御史大夫相比肩，“掌佐丞相”，主監(jiān)察檢舉，“故事州郡所舉上奏，司直察能否以懲虛實(shí)#65377;”司直“助督錄諸州事”的職責(zé)和御史大夫監(jiān)察系統(tǒng)中的御史中丞“督諸州”職責(zé)相同，顯然是二者在權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制上存在著職能的重疊#65377;

通過(guò)以上對(duì)史實(shí)的分析，或許能夠從另一個(gè)角度分析御史大夫和副丞相的關(guān)系問(wèn)題#65377;一方面御史大夫作為監(jiān)察系統(tǒng)的長(zhǎng)官設(shè)立，其主管應(yīng)為典正法度之監(jiān)察權(quán)，但是從其設(shè)立之時(shí)便同時(shí)擁有參與行政事務(wù)的權(quán)力，這也被時(shí)人所公認(rèn):“高皇帝以圣德受命，建立宏業(yè)，置御史大夫，位次丞相，以職相參，總領(lǐng)百官，上下監(jiān)臨，歷二百年，天下安寧#65377;”“御史大夫內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相通理天下，任職重大，非庸才所能堪#65377;”御史大夫在行政系統(tǒng)中的地位是“佐丞相通理天下”，單從行政工作的角度來(lái)看，其在行政事務(wù)中確實(shí)承擔(dān)著佐丞相的職責(zé)#65377;另一方面，由于御史大夫在國(guó)家行政系統(tǒng)中“位次丞相”，地位特殊，如《漢書(shū)·朱云傳》所言:“御史之冠，宰相之副，九卿之右，不可不選#65377;”漢代常常將御史大夫作為丞相的后備，“漢儀御史大夫掌副丞相，以備其缺，參維國(guó)綱#65377;”正如時(shí)人稱儲(chǔ)君為“副主”一樣，稱御史大夫?yàn)椤案必┫唷本透蛔銥楣至?65377;

漢承秦制，其所建立的國(guó)家政治體制和運(yùn)行模式，奠定了后世君主專制集權(quán)國(guó)家政治制度的基礎(chǔ)，確實(shí)有著它不可比擬的優(yōu)越之處#65377;但是，單從監(jiān)察和行政制度出發(fā)，秦漢中央專制集權(quán)制度下監(jiān)察與行政兩個(gè)系統(tǒng)職權(quán)運(yùn)行上的相互交叉，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，也的確蘊(yùn)含著許多的弊端#65377;

從職能配置和運(yùn)行機(jī)制上說(shuō)，設(shè)置御史大夫官職，統(tǒng)治者的本意是為了加強(qiáng)對(duì)整個(gè)官僚系統(tǒng)的監(jiān)督，保證整個(gè)中央專制制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)#65377;然而御史大夫監(jiān)察系統(tǒng)的地位和權(quán)力，卻在很大程度上依附于行政系統(tǒng)的權(quán)威，監(jiān)察制度在設(shè)立之初便受到行政制度的干擾，兩種制度之間職能的相互滲透和相互交錯(cuò)，混淆了監(jiān)察主體與客體的區(qū)別，作為制度而言，只會(huì)削弱其在運(yùn)行過(guò)程中的職能的發(fā)揮，而不會(huì)是相互加強(qiáng)#65377;

從制度總體的組織結(jié)構(gòu)來(lái)分析，漢代監(jiān)察制度與行政制度在組織結(jié)構(gòu)上存在混亂現(xiàn)象#65377;尤其是漢武帝時(shí)，設(shè)置司隸校尉和司直，同時(shí)作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)與御史系統(tǒng)并存，其本意是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，對(duì)官僚體制進(jìn)行多層次#65380;多維度的監(jiān)察，從而達(dá)到互相牽制#65380;內(nèi)外相維之目的，但這種制度上的重復(fù)設(shè)置，也不可避免的造成機(jī)構(gòu)重疊#65380;職責(zé)混亂的弊端#65377;

從運(yùn)行的效果來(lái)看，兩個(gè)系統(tǒng)職責(zé)的不清與職權(quán)的滲透，不但限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮，也必定影響和限制著政府行政機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)，中央機(jī)構(gòu)的職能的錯(cuò)雜相參，又影響到地方監(jiān)察與行政運(yùn)行機(jī)制的正常運(yùn)行，長(zhǎng)期以來(lái)，中央設(shè)置在地方實(shí)施監(jiān)察職能的職官參與行政，并逐漸掌握地方行政實(shí)權(quán)的現(xiàn)象在歷朝屢有發(fā)生，不能不說(shuō)是這種體制的流弊所致#65377;

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責(zé)任編輯楊小民