新經(jīng)濟(jì)發(fā)展憲法

中國(guó)在2003年提出可持續(xù)發(fā)展觀后，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)就開始全力推行新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀來維持中國(guó)發(fā)展的后勁?！澳壳暗胤秸诎l(fā)展問題上會(huì)遇到中央政府很大的壓力和監(jiān)督，過去只要經(jīng)濟(jì)上去了，其他環(huán)境污染等軟指標(biāo)可以無所謂的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了。”國(guó)家發(fā)改委的王小廣研究員一針見血地指出。

其實(shí)，中國(guó)的地方政府在地方發(fā)展問題上和中央政府的博弈早已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

8月5日，在北戴河舉行的第29期發(fā)展和改革工作研究班結(jié)束。據(jù)一位參會(huì)人士介紹，除了與外資并購相關(guān)的產(chǎn)業(yè)安全問題外，討論的熱點(diǎn)問題還包括財(cái)政稅收體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革總體思路、主體功能區(qū)發(fā)展思路、收入分配關(guān)系和加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管等。“雖然收入分配與對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管被列為研討會(huì)的重點(diǎn)議題，但主體功能區(qū)發(fā)展思路實(shí)際上是個(gè)頗為棘手的問題?！边@位人士介紹說，在當(dāng)前宏觀調(diào)控背景下，各級(jí)地方政府與中央在發(fā)展問題上的分歧加大，而根據(jù)“十一五”規(guī)劃安排，主體功能區(qū)的規(guī)劃必須在今年內(nèi)基本完成劃定工作，但在鼓勵(lì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類發(fā)展地區(qū)中，到底如何劃分依然十分棘手。這實(shí)際上關(guān)系到地方政府的發(fā)展權(quán)問題。

2006年“兩會(huì)”期間，“十一五”規(guī)劃點(diǎn)火啟動(dòng)，“主體功能區(qū)劃分”政策被首次提出，即通過“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”、“重點(diǎn)開發(fā)區(qū)”、“限制開發(fā)區(qū)”、“禁止開發(fā)區(qū)”四類形式，以主體功能區(qū)為框架，構(gòu)建中國(guó)的區(qū)域發(fā)展的新格局。中國(guó)的區(qū)域政策導(dǎo)向，將發(fā)生前所未有的變化。下一步要解決的問題是區(qū)域功能應(yīng)當(dāng)由誰來界定？是中央政府還是省政府？各個(gè)地區(qū)情況不一樣，怎樣平衡？如何確定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)？上述參加研究班的人士告訴記者，這次會(huì)議上雖然討論激烈，但是并沒有就功能區(qū)具體劃分達(dá)成共識(shí)?！皣?guó)家發(fā)改委對(duì)劃分也異常慎重?！?/p>

據(jù)王小廣研究員的介紹:“主體功能區(qū)”的提法借鑒了歐盟的做法。歐盟把整個(gè)國(guó)土分成254塊，依據(jù)人均收入和資源狀況的不同，采取不同的政策;對(duì)有些區(qū)塊鼓勵(lì)發(fā)展，對(duì)有些區(qū)塊進(jìn)行保護(hù)?！爸黧w功能區(qū)”的提出，意味著中國(guó)區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向的變化，即不再追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均等化和同步發(fā)展，轉(zhuǎn)而追求區(qū)域享受的政府公共服務(wù)的均等化;甚至生活在環(huán)境較差區(qū)域的人，應(yīng)該享受到更高一些質(zhì)量的公共服務(wù)。不過，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的情況下，如何防止各區(qū)域“公共服務(wù)均等化”不淪為口號(hào)和形式，將是政府面臨的極大難題。

目前，中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題極為突出。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)東部地區(qū)各省市改革開放27年來的一組組數(shù)字，記錄著這些經(jīng)濟(jì)先行地區(qū)創(chuàng)造的發(fā)展奇跡。2004年 ，由16座城市組成的長(zhǎng)三角都市圈，以占中國(guó)1%的土地面積，創(chuàng)造了中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的18.7%，貢獻(xiàn)了中國(guó)財(cái)政收入的22%和中國(guó)進(jìn)出口總額的28.4%。但土地日趨緊張、能源難以為繼、城市超負(fù)荷承載、環(huán)境嚴(yán)重透支等難題，也日益突出地?cái)[在上述地區(qū)前進(jìn)的道路上。

“不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求當(dāng)然也不應(yīng)該相同?！蓖跣V說，“我們提出科學(xué)發(fā)展觀已有兩三年了，但相應(yīng)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系并沒有發(fā)生根本變化，許多地方仍以GDP和財(cái)政收入論英雄。作為未來五年的‘發(fā)展憲法’，我們必須用嚴(yán)格的考核機(jī)制來保證規(guī)劃落在實(shí)處;否則科學(xué)發(fā)展觀在實(shí)踐中的落實(shí)就會(huì)大打折扣?！?/p>

深化改革寄望“六中全會(huì)”

有政情分析人士指出，具有特殊意義的中共十六屆六中全會(huì)，將迎來中國(guó)改革進(jìn)程的又一次縱深推進(jìn)。這是一次契機(jī)，也是一次挑戰(zhàn)。 知悉內(nèi)情的智囊人士透露，中央決策層提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這個(gè)主題，是有著深遠(yuǎn)考慮和現(xiàn)實(shí)需求的。

改革開放已近30年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就巨大。但是由于制度和機(jī)制的不盡完善和健全，一些社會(huì)階層和領(lǐng)域的矛盾以及利益沖突嚴(yán)重，導(dǎo)致民眾抱怨情緒極大。諸如分配不公，土地拆遷補(bǔ)償不足引發(fā)嚴(yán)重群體性事件，上學(xué)、醫(yī)療、住房費(fèi)用高企，環(huán)境污染惡化等對(duì)執(zhí)政黨形象和地位都產(chǎn)生了負(fù)面影響。這些不利因素是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的極大隱患，也對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)帶來不利影響。

如何實(shí)現(xiàn)中共中央總書記胡錦濤提出的在這個(gè)“黃金發(fā)展期、戰(zhàn)略機(jī)遇期”的重要?dú)v史階段實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，并不斷保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，已成為中央決策高層重點(diǎn)關(guān)心的問題。只有從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向、發(fā)展模式的高度破題，這一問題才能獲得根本解決。前述的種種制約、不利因素，也只有通過深化推進(jìn)改革才能得到有效緩解，也才能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的最終目標(biāo)。因此，十六屆六中全會(huì)研討的如何構(gòu)建和諧社會(huì)必然將推動(dòng)、深化各個(gè)領(lǐng)域的改革，必然將觸及一些領(lǐng)域不得不面對(duì)的體制困擾和瓶頸制約。

有消息顯示，六中全會(huì)后率先縱深推進(jìn)的改革將可能集中在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、金融開放等幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。但也有意見認(rèn)為，雖然借助六中全會(huì)的契機(jī)可以縱深推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革，但由于牽涉因素復(fù)雜，如何協(xié)調(diào)既得利益階層和普通大眾之間的關(guān)系，也成為改革成功與否的巨大挑戰(zhàn)和掣肘因素。

從黨政領(lǐng)導(dǎo)任期規(guī)定的頒布，到人大監(jiān)督法的出臺(tái)，再到中央政治局開會(huì)研究黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的決定，近期中共的政改之路似乎正醞釀一系列新動(dòng)向。中央黨校專家認(rèn)為，這凸顯了中央“漸進(jìn)政改”的思路。

從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，中國(guó)政治體制改革一直是社會(huì)各階層關(guān)注的焦點(diǎn)，但官方對(duì)此一直采取謹(jǐn)言慎行的策略。胡錦濤、溫家寶等新一代領(lǐng)導(dǎo)人接班后也很少直接談?wù)撜模浴胺e極謀劃、少說多做”的低調(diào)戰(zhàn)略穩(wěn)健推進(jìn)政改前行。

除了通過立法加強(qiáng)人大監(jiān)督力度、農(nóng)村基層直選、將政府職能由行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)服務(wù)、確定黨員干部任期制度等顯性政改措施外，一些看似毫不相干的舉措同樣暗示著本屆中國(guó)政府正進(jìn)行著一場(chǎng)“靜悄悄的政改”:大力發(fā)展民間組織，城市社區(qū)自治中的業(yè)主委員會(huì)正蓬勃興起，普通民眾監(jiān)督、維權(quán)意識(shí)日增;扶持行業(yè)協(xié)會(huì)、民間商會(huì)、中介組織，在政府、企業(yè)、民眾之間搭建橋梁;健全相關(guān)法律，新修訂的《公司法》將傳統(tǒng)意義上的黨管干部與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制相結(jié)合;政府預(yù)算改革，加大透明度、接受人大監(jiān)督、政府行政體制的改革等等。

此前，作為中共智庫之一，中央黨校一份有關(guān)政改的研究報(bào)告在互聯(lián)網(wǎng)上廣為流傳。該報(bào)告從經(jīng)濟(jì)視角闡述政治體制改革，涉及到一黨執(zhí)政體制下的國(guó)家法律至上，黨管新聞;黨管干部，民主集中制不變;黨管土地，使用權(quán)交給農(nóng)民;縣級(jí)直選;黨不具體干涉司法等。其執(zhí)筆人周天勇亦被某些境外媒體稱為“替黨主立憲搖旗吶喊”。

在今明兩年地方四級(jí)黨委換屆、官方強(qiáng)調(diào)“通過完善黨內(nèi)民主推動(dòng)政治體制改革”之際，中央黨校提交的政改報(bào)告被公布確實(shí)引人注目。實(shí)際上，這份長(zhǎng)達(dá)三萬余字的報(bào)告說明，中共新一屆領(lǐng)導(dǎo)人主政后沒有放松謀劃政改的努力，但對(duì)于一個(gè)如此之大之復(fù)雜的國(guó)家來說，牽一發(fā)必動(dòng)全身，何況推進(jìn)政改必將觸及黨內(nèi)、政府內(nèi)許多人的既得利益，尤其是利益集團(tuán)的利益，中國(guó)的政治改革也只能和經(jīng)濟(jì)改革一樣，“摸著石頭過河”。

然而，隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)向縱深發(fā)展，其內(nèi)在邏輯必然要求對(duì)政府管理體制、財(cái)政管理體制、金融管理體制等各個(gè)方面進(jìn)行改革，而這些均與政治體制改革相輔相成。因此中央黨校專家認(rèn)定:“當(dāng)前最重要的，便是推進(jìn)政改和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，特別是先對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制部分進(jìn)行改革。”