[摘 要]長(zhǎng)期以來(lái)，陜西省公共項(xiàng)目建設(shè)主要依賴政府投入，市場(chǎng)化程度低，而由于財(cái)政資金的限制，使得公共項(xiàng)目的建設(shè)難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。為解決投資的巨額缺口，陜西公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)應(yīng)引入多無(wú)投資主體，并建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系，完善風(fēng)險(xiǎn)分配方案，為公共項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作提供保障。

[關(guān)鍵詞]陜西；公共項(xiàng)目；市場(chǎng)化；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F127．41 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼lA [文章編號(hào)]1002—7408(2006)09-0072—03

目前國(guó)際上出現(xiàn)了公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的趨勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也大量利用社會(huì)投資、私人投資與外資。公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的關(guān)鍵是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由政府、企業(yè)或第三部門(mén)等多個(gè)投資主體參與提供，進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)：推行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化，引進(jìn)社會(huì)資本和外資，能夠有效彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，降低政府運(yùn)營(yíng)成本，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

(一)陜西省公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的緊迫性和可行性

1、陜西省公共產(chǎn)品現(xiàn)狀與投資需求：改革開(kāi)放以來(lái)，陜西省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就，公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)水平有了較大的提高，但與全國(guó)平均水平相比仍然較為落后，主要表現(xiàn)為公路技術(shù)等級(jí)低、質(zhì)量差，鐵路路網(wǎng)密度低、干線運(yùn)輸能力不足，航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)效益低，水利設(shè)施滯后、城市供水不足，城．市生態(tài)環(huán)境急待進(jìn)一步改善和提高：陜西要發(fā)展內(nèi)陸外向型經(jīng)濟(jì)，必須首先加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，提高公．共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

省政府在《陜西省21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等政策文件中，明確將加大公共項(xiàng)目投資力度，污染治理取得突破性進(jìn)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況，并提出了具體的發(fā)展目標(biāo)。例如：到2010年，設(shè)市城市生活污水處理率達(dá)到60％，垃圾無(wú)害化處理率達(dá)65％；計(jì)劃建成以西安為中心的“米”字型公路主框架，連接省內(nèi)各市、輻射周邊省(區(qū))主要中心城市的高速公路主骨架；省內(nèi)各市到縣城之間達(dá)到二級(jí)以上公路；提高鐵路干線通道的設(shè)施水平和運(yùn)輸能力，完善西安、安康、寶雞、綏德等樞紐站工程，充分發(fā)揮“兩縱五橫四個(gè)樞紐”的鐵路大動(dòng)脈作用；進(jìn)一步完善西安咸陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)設(shè)施功能，完成漢中和榆林兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的遷建擴(kuò)建，改善延安、安康兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的設(shè)施，提高機(jī)場(chǎng)的進(jìn)出港能力和服務(wù)設(shè)施水平。

實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需要大量的投資，這對(duì)陜西省財(cái)政提出了巨大的挑戰(zhàn)，單純依靠政府投資巳遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，因此廣開(kāi)融資渠道，鼓勵(lì)各種非國(guó)有投資主體采取參股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等多種方式參與公共項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)陜西省公共項(xiàng)目市場(chǎng)化，勢(shì)在必行。

2、陜西財(cái)政收支的現(xiàn)狀分析。近年來(lái)，陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然保持了較高的增長(zhǎng)速度，但與全國(guó)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然相當(dāng)滯后。2002年全省人均GDP(5523元)只有全國(guó)人均GDP的69％，在西部12個(gè)省市區(qū)中居第8位，財(cái)政狀況在全國(guó)屬于后列，財(cái)政赤字不斷增加。1990年，陜西省財(cái)政收入411901萬(wàn)元，財(cái)政支出539062萬(wàn)元，赤字金額為127161萬(wàn)元；到2002年，財(cái)政收入為1502934萬(wàn)元，財(cái)政支出為4049114萬(wàn)元，赤字金額達(dá)到25461807元，這三項(xiàng)指標(biāo)分別為1990年的3．65倍、7．51倍和20．02倍。1997～2002年，陜西省財(cái)政赤字的環(huán)比指數(shù)分別為1．11、1．21、1．37、1．57、1．37和1．19，說(shuō)明了從1997年開(kāi)始，財(cái)政赤字增長(zhǎng)的速度在逐年增大，最近兩年才開(kāi)始有所降低。財(cái)政緊張狀況使政府對(duì)龐大的公共項(xiàng)目投資需求力不從心，公共項(xiàng)目建設(shè)資金嚴(yán)重不足。從2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，陜西省地方財(cái)政用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金為305．62億元，分別為河南省和河北省的65，52％和66．21％，相當(dāng)于廣東省的1／3；作為陜西省最發(fā)達(dá)的城市西安，其2001年人均擁有城市維護(hù)建設(shè)資金的數(shù)額僅為570元，分別為北京、上海、成都、武漢、烏魯木齊的17．86％、20．05％、37．62％、74．68％和51．96％，與同類城市相比仍然差距很大。財(cái)政資金的不足，不僅限制了公共項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，而且極大地影響了政府職能的發(fā)揮，弱化了政府的宏觀調(diào)控能力。

3、國(guó)內(nèi)非公有資本及外資投資陜西省公共項(xiàng)自的潛力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制活力的增強(qiáng)，個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重已從1979年的不足1％提高到目前的38．2％，預(yù)計(jì)到2010年，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提高，非公有制經(jīng)濟(jì)比重將提高到55％左右；伴隨著人們生活水平的提高，私人手中也存留了大量的閑置資本。到2002年，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款總額為1995年的2．87倍，人均城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款為1995年的4.18倍。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)都比較高，約40％的GDP形成儲(chǔ)蓄，總儲(chǔ)蓄率名列世界前茅。目前，據(jù)保守測(cè)算，我國(guó)以各種形式存在的民間資本供給總量至少也在13萬(wàn)億元以上。因此，民間資本供給非常充分，民間資本的投資潛力巨大。

經(jīng)濟(jì)全球化的核心特征是生產(chǎn)要素的國(guó)際流動(dòng)。2004年，我國(guó)全年實(shí)際利用外商直接投資606億美元，連續(xù)多年位于世界吸收外資數(shù)量之首。外資的大量流人加快了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從我國(guó)累計(jì)實(shí)際利用外資數(shù)對(duì)當(dāng)年GDP之比看，2003年已達(dá)到35．60％；從增長(zhǎng)構(gòu)成因素看，2004年9．5％GDP增長(zhǎng)中的3．67個(gè)百分點(diǎn)為引進(jìn)外資形成的。隨著中國(guó)加入WTO，外國(guó)資本進(jìn)入中國(guó)的障礙會(huì)逐漸減少，在這一有利的時(shí)機(jī)下，抓住國(guó)際資本流動(dòng)的新一輪歷史機(jī)遇，陜西省應(yīng)當(dāng)采取有效措施來(lái)吸引巨額外資，用于公共項(xiàng)目開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜上所述，公共項(xiàng)目的落后狀況和投資需求的巨大，為陜西推行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化提供了巨大的空間；政府財(cái)政資金不足，為陜西推行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化提供了機(jī)會(huì)；非公有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和民間資本的大量閑置，以及龐大的國(guó)外資本，為陜西推行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化提供了條件；這說(shuō)明陜西省進(jìn)行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化是可行的，、而且加大推行公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的力度對(duì)促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是非常必要而緊迫的。

(二)陜西省公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的困境

1、“政企合一”的體制尚未打破；公共項(xiàng)目體制改革的關(guān)鍵是壟斷企業(yè)的重組。改革開(kāi)放以來(lái)，陜西公共項(xiàng)目體制改革取得一些進(jìn)展，但是“政企合一”的體制尚未根本打破。以鐵路建設(shè)為例，現(xiàn)有的體制結(jié)構(gòu)是：鐵路局和分局兩級(jí)法人重疊，管理同一資產(chǎn)；局和分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也不是按市場(chǎng)需要設(shè)置的，而是以生產(chǎn)功能型部門(mén)為主，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)需要。現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)狀況是：由于受全路運(yùn)輸調(diào)度指揮的宏觀干預(yù)影響以及鐵路客貨運(yùn)量特點(diǎn)的限制，運(yùn)輸企業(yè)難以自主設(shè)計(jì)和獨(dú)立完成運(yùn)輸產(chǎn)品，運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)比較?。和瑫r(shí)，由于鐵路在成本不同而運(yùn)價(jià)統(tǒng)一的前提下采用的內(nèi)部清算辦法，使運(yùn)輸企業(yè)不能從市場(chǎng)直接取得經(jīng)營(yíng)收入，其盈虧狀況也不能完全反映市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)水平。另外，由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)還沒(méi)有真正構(gòu)建起來(lái)，企業(yè)權(quán)責(zé)難以落實(shí)到位：由此可以看出，陜西壟，斷行業(yè)和領(lǐng)域“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”的模式尚未徹底根除。

2、相關(guān)法律體系不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直沿襲先改革后立法的傳統(tǒng)，使得立法滯后，出現(xiàn)法律真空，帶來(lái)許多弊端，使公共服務(wù)性行業(yè)改革出現(xiàn)混亂。由于公共服務(wù)性行業(yè)的改革涉及面廣、難度大，稍有不慎，很可能給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大損失。因此，應(yīng)立法先行，其改革必須在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下有序推進(jìn)。

近些年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一些法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》、《合伙企業(yè)法》、《外商獨(dú)資企業(yè)法》等，陜西省也頒布了相應(yīng)的地方法規(guī)和制度，但與發(fā)達(dá)國(guó)家法制化程度相比，其法制建設(shè)還遠(yuǎn)未完成。例如現(xiàn)行法律對(duì)不同經(jīng)濟(jì)成分的保護(hù)與制約還不夠均衡與對(duì)稱，沒(méi)有做到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)一視同仁，允許進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域受到限制，國(guó)家和金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的支持也很少，這些都極大的限制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資和參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。

3、缺少風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度。盡管陜西省政府不斷鼓勵(lì)和吸引民間投資和外資，但目前，對(duì)民間資本和國(guó)外資本投資的保障力度依然不足，在財(cái)政、稅收方面缺乏支持，特別是缺少風(fēng)險(xiǎn)分配的觀念。公共項(xiàng)目投資金額巨大，運(yùn)作時(shí)間很長(zhǎng)，通常是25－30年，這期間不確定性很多，既存在政治、經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，也存在由于管理不善所產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)上的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)事件一旦發(fā)生，其損失巨大，不可能由某一主體完全來(lái)承受，需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件產(chǎn)生的原因，由不同主體合理分擔(dān)。但是，目前陜西省缺少這方面的政策和措施，這是阻礙公共項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的一個(gè)“瓶頸”。

(三)陜西省公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的對(duì)策

1、科學(xué)界定政府職能。政府推進(jìn)公共項(xiàng)目市場(chǎng)化改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須同步推動(dòng)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公共項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管與服務(wù)，扭轉(zhuǎn)“政企不分”的局面。在這方面，它的職能應(yīng)界定為以下幾個(gè)方面：(1)項(xiàng)目選擇和開(kāi)發(fā)主體的確定。并不是所有的公共項(xiàng)目都適合市場(chǎng)化運(yùn)作，因此，政府需要對(duì)公共項(xiàng)目的市場(chǎng)化進(jìn)行可行性分析，從眾多的項(xiàng)目中進(jìn)行選擇，井組織項(xiàng)目招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)的民間組織及外商進(jìn)行綜合權(quán)衡，通過(guò)引入招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)確定最終的項(xiàng)目法人。(2)項(xiàng)目擔(dān)保。政府對(duì)公共項(xiàng)目的保證包括兩個(gè)部分，即對(duì)后勤供應(yīng)的保證和對(duì)項(xiàng)目收入的保證：前者是指政府提供一定程度的后勤支持，如項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中必然涉及到的土地、煤、水、電、氣的使用等；后者是指政府有時(shí)是公共項(xiàng)目的唯一購(gòu)買(mǎi)者，例如在電站項(xiàng)目中，電力就要輸入到國(guó)家統(tǒng)一的電網(wǎng)中，因此，政府簽訂長(zhǎng)期的公共項(xiàng)目服務(wù)購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，而且，購(gòu)買(mǎi)價(jià)格要滿足項(xiàng)目?jī)斶€債務(wù)和回收投資的需要。(3)項(xiàng)目監(jiān)督。民間資本和國(guó)外資本進(jìn)入公共領(lǐng)域后，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系通常依靠事先簽訂的合同來(lái)確定，而不能像傳統(tǒng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)那樣隨時(shí)由政府或有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此，政府不僅需要簽訂嚴(yán)密的合同，而且要對(duì)合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反合同的情況及時(shí)進(jìn)行糾正，引導(dǎo)公共項(xiàng)目按預(yù)定的方向進(jìn)行：

2、健全公共項(xiàng)目投資的法律體系。依法管理是形成良好的監(jiān)管框架和提高監(jiān)管能力的基礎(chǔ)。陜西省政府應(yīng)出臺(tái)專門(mén)的法規(guī)，保障多元投資主體對(duì)公共項(xiàng)目的投資。自20世紀(jì)80年代起，英國(guó)以政府管制立法為先導(dǎo)，制定了《特許經(jīng)營(yíng)法》、《自來(lái)水法》等一系列法律，規(guī)定了政府和投資者的權(quán)利和義務(wù)，這使基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化改革具有了法律依據(jù)和實(shí)施程序；1994年7月，韓國(guó)國(guó)會(huì)也通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進(jìn)法》，并于同年9月又制定了該法的實(shí)施細(xì)則，該法規(guī)定，凡符合條件的民間企業(yè)，經(jīng)過(guò)政府主管部門(mén)的審查批準(zhǔn)，即可從事基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目。其中公路、鐵路、港口、空港、通訊設(shè)施等10種規(guī)模較大、公共性較強(qiáng)的“第一種設(shè)施”竣工后其所有權(quán)屬于國(guó)家，但在投資回收之前，投資者有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；而煤氣、倉(cāng)庫(kù)、汽車(chē)站等18種規(guī)模相對(duì)較小、公共性較弱的服務(wù)性設(shè)施，投資者既擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，也擁有所有權(quán)。

陜西省開(kāi)展公共項(xiàng)目市場(chǎng)化，必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡快清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定。抓緊制定《反壟斷法規(guī)》、《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》等，以法規(guī)的形式規(guī)范相關(guān)要素、投融資領(lǐng)域里的一些基本關(guān)系和行為準(zhǔn)則，包括規(guī)范投資主體和管理的責(zé)任和行為，保護(hù)正當(dāng)?shù)耐顿Y權(quán)益，建立嚴(yán)密科學(xué)的管理程序和高效有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等，以此作為項(xiàng)目運(yùn)作的基礎(chǔ)，使公共項(xiàng)目市場(chǎng)化改革有章可循、有法可依。

3、加強(qiáng)保障體系，完善風(fēng)險(xiǎn)分配方案。由于公共項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，而且不同的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因也不盡相同，因此，在開(kāi)發(fā)之前，應(yīng)設(shè)計(jì)較完善的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，將可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體之間劃分。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配方案時(shí)主要考慮的因素有以下三點(diǎn)：(1)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。公共項(xiàng)目市場(chǎng)化在發(fā)達(dá)國(guó)家推行的較為普遍，各國(guó)對(duì)公共項(xiàng)目市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)都有自己的一套方法，比較并借鑒不同國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)分配方法，既有利于提高風(fēng)險(xiǎn)分配方法的科學(xué)性，又有利于與國(guó)際接軌，促進(jìn)與國(guó)際社會(huì)的融合。(2)陜西省情。陜西的公共項(xiàng)目市場(chǎng)化剛剛起步，各關(guān)聯(lián)主體的風(fēng)險(xiǎn)分但是整個(gè)方案設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要部分，我們?cè)趨⒄諊?guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)必須結(jié)合陜西的情況及具體的項(xiàng)目來(lái)確定。脫離實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，必然會(huì)引起有關(guān)方面的反對(duì)，它不僅影響整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方案的效果，有時(shí)還會(huì)造成難以預(yù)測(cè)的結(jié)果，影響項(xiàng)目的運(yùn)作。(3)項(xiàng)目的吸引力。在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)時(shí)還要考慮項(xiàng)目的吸引力，一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目是否具有吸引力的關(guān)鍵。項(xiàng)目具有較強(qiáng)的吸引力，才能使更多的社會(huì)資本、私人資本和外資參與，競(jìng)爭(zhēng)也就更激烈，項(xiàng)目成功的概率也就更大。

在設(shè)計(jì)公共項(xiàng)目市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)分配方案的過(guò)程中，設(shè)計(jì)者應(yīng)在綜合考慮以上三個(gè)因素的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持這櫸一個(gè)總體原則：誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)，則該風(fēng)險(xiǎn)就由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)；對(duì)雙方都沒(méi)有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)，則由雙方共同來(lái)分擔(dān)。

[責(zé)任編輯：秦玉珍]