[摘 要]縣級政府是中國有特殊職能的一級行政層級，在國家治理和政府運(yùn)作中起著重要的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，縣級政府存在的問題日益暴露，其角色的錯位、缺位或越位現(xiàn)象影響著自身應(yīng)有作用和功能的發(fā)揮。在構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，縣級政府的角色轉(zhuǎn)換勢在必行，建設(shè)有限、有效、“雙廉”的政府是其政府發(fā)展的理想模式。

[關(guān)鍵詞)縣級政府；角色轉(zhuǎn)換；有限政府；有效政府；“雙廉政府”

[中圖分類號]D625 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)09-0009-03

當(dāng)今世界各國的一大重要課題是重新定位現(xiàn)代社會的政府角色和界定政府職能。政府的角色是由整個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行方式?jīng)Q定的，而政府的角色又決定了政府所擁有的職能，前者是根本，后者是表象?？h級政府是中國最基本的行政單元，是城鄉(xiāng)的接合部，介于宏觀政體與微觀體制之間，具有非常特殊地位?！翱たh抬，則天下安”。今天，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，明確縣級政府的角色，避免其“錯位”、“缺位”域“越位”到(重要：

一、中國縣級政府的地位和功能

秦代是我國古代行政區(qū)劃正式出現(xiàn)的第一個朝代，但縣制的歷史久遠(yuǎn)，最早出現(xiàn)在春秋戰(zhàn)國時期，在其后兩千多年的歷史演變中，縣作為中國的一級行政建制，歷久而未衰?？h制的應(yīng)運(yùn)而生并經(jīng)久不衰，決不是偶然的，而是因?yàn)樵摻ㄖ七m應(yīng)了中國的國體及其運(yùn)行機(jī)制。

(一)縣制演進(jìn)的歷史考察

“縣”的名稱在《周禮·地官》和《禮記·王制》都是指王畿附近的地方，本意為“懸”，即“縣”所代表的這塊地區(qū)直接由周天子(王)掌握，以作賞賜。春秋前期，諸侯國對地方的統(tǒng)治仍沿用西周所確立的世襲采邑制，中葉以后，開始實(shí)行由國君直接控制的郡縣制，到春秋末期，設(shè)縣已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象：秦統(tǒng)一中國后建立了君主專制的中央集權(quán)國家，起源于春秋戰(zhàn)國時期的郡縣制也作為一種政權(quán)組織體系而最終建立起來。此后，世事滄桑，王朝更迭，從秦的郡—縣二級制到漢代的州—郡—縣三級制，再到元代的省—路—府(州)—縣四級制，縣以上的行政建制屢屢更改，往復(fù)更替，但縣始終都是最低一級的地方行政組織和區(qū)劃，且縣的數(shù)目變動不大，大致都有一千多個。此外，從秦漢至明清，各個封建王朝為了分解地方高級行政組織的職權(quán)，經(jīng)常設(shè)置職能性官員，但縣級行政卻自始至終是集財賦、司法、治安、教化為一體的，行政職能齊備，權(quán)力比較完整，成為封建時代國家結(jié)構(gòu)中最基本的政治單元。

縱觀縣制歷史，我們不難看出，縣的設(shè)置，是中央與地方權(quán)力分割與轉(zhuǎn)換的一種表現(xiàn)。盡管在歷史的長河中，縣級政府的權(quán)力呈現(xiàn)出逐漸被削弱的趨勢，但縣級地方政權(quán)是封建國家的基礎(chǔ)，封建中央政府通過它們，有效地實(shí)現(xiàn)了對整個國家的控制與治理，就像身之使臂，臂之使指。

(二)當(dāng)今縣級政府的地位和功能

截至到2003年12月31日，全國縣級行政區(qū)劃有2861個(香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省除外)，占全國國土面積90％，占全國人口的60％以上，占全國GDP的50％以上：

縣級政府是我國有特殊職能的一級行政層級，承上啟下，連接城鄉(xiāng)，溝通條塊，上下結(jié)合，具有管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)的功能。它是介于省、市與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的一個管理層次，在行政管理上處于基礎(chǔ)地位；它上要對中央、省、市，下要直接面對廣大農(nóng)村和基層，是城鄉(xiāng)、工農(nóng)、微觀與宏觀、直接與間接的接合部，覆蓋面廣，管理范圍大，服務(wù)對象多；它是黨曬家方針政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是一個區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，既具有與國家一致的同一性，又有自己相對的獨(dú)立性。

1、我國縣級政府具有實(shí)踐性的特點(diǎn)?？h級政府是直接面向農(nóng)村和基層的政權(quán)組織，國家的方針、政策在縣級政府這個層級上進(jìn)入實(shí)踐階段，開始直接社會行動，履行其管理職能。

2、我國縣級政府具有普遍性的特點(diǎn)?？h域經(jīng)濟(jì)是由縣屬工商業(yè)、集體所有制的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及一定數(shù)量的個體私營經(jīng)濟(jì)組成的，生產(chǎn)社會化程度不平衡。因此，要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展不能單純依靠行政命令，必須發(fā)揮縣級政府的服務(wù)職能。

3、我國縣級政府具有綜合性的特點(diǎn)?？h級行政管理融各個專業(yè)管理為一體，管理的事務(wù)多樣、復(fù)雜，在實(shí)踐中不可避免遇到多重矛盾，這要求縣級政府必須從多方面運(yùn)用其協(xié)調(diào)職能。

4、我國縣級政府具有靈活性的特點(diǎn)。2000多個縣域自然狀況和發(fā)展水平不同，縣(市)政府的功能強(qiáng)弱和水平發(fā)揮不同，決定了縣級政府行使其職能的重點(diǎn)、廣度和深度上有很大的差異，其工作必然具有較強(qiáng)的靈活性。

二、中國縣級政府角色轉(zhuǎn)換的必要性

縣級政府是地方政府的重要組成部分，在國家治理和政府運(yùn)作中發(fā)揮了不可替代的作用，但是，由于受計劃經(jīng)濟(jì)的長期影響，縣級政府的職能作用與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展、社會主義和諧社會的建設(shè)的要求還有相當(dāng)大的差距，其總體功能難以適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求?？偟膩碚f，縣級政府在管理方式上偏重并強(qiáng)化了指揮和管理，弱化了協(xié)調(diào)和服務(wù)，造成了縣級政府職能定位上的偏差。

(一)當(dāng)前縣級政府存在的問題

(1)行政機(jī)構(gòu)不合理，運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)。“金字塔”式的行政機(jī)構(gòu)模式，以及長期以來政府角色中存在的“黨政不分”、“政企不分”、“政事不分”和“政社不分”等，導(dǎo)致層層依附，層層向上，縣級政府成為省、市政府的附屬體；條塊分割、上下對口、垂直管理，造成縣級政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，并且各政府部門間、企業(yè)間、單位間缺乏必要的橫向聯(lián)系，互相牽制，互相扯皮；集中控制，重決策和執(zhí)行功能，輕咨詢反饋和監(jiān)督落實(shí)功能，信息通道狹窄、單一，致使常常出現(xiàn)信息失真，宏觀失控，決策失誤等問題。

(2)縣級政府職能不健全，行政效率低下：行政管理體制不合理，管理層次多，機(jī)構(gòu)設(shè)置整體劃一，影響了縣級政府職能的發(fā)揮，弱化了縣級政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置矛盾多，影響行政效能的發(fā)揮；縣級政府職能轉(zhuǎn)變不到位，縣鄉(xiāng)關(guān)系不順，條塊分割，各部門之間職能交叉；縣級政府比較善于運(yùn)用行政的、直接的、微觀的方祛行使職責(zé)，而管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，協(xié)調(diào)服務(wù)職能不完善；縣級政府財政供養(yǎng)人員臃腫，食之者眾，財政支出瞅。

(二)縣級政府角色定位上存在的誤區(qū)或錯位

造成以上問題的根本原因是縣級政府角色定位上存在著誤區(qū)或錯位，即在應(yīng)該做什么和如何做方面出現(xiàn)了錯位：在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，縣級政府的角色偏離自身職責(zé)任務(wù)、活動范圍、運(yùn)行軌道。

(1)縣級政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者，從而出現(xiàn)新體制下的角色與舊體制下的角色錯位?？h級政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)；重視監(jiān)督管理，忽視業(yè)務(wù)技術(shù)服務(wù)；重視檢查評比，忽視實(shí)際成效，導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)忙的團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，下面只是往上看”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門領(lǐng)導(dǎo)“只對上級負(fù)責(zé)，不知群眾冷暖”等非正?，F(xiàn)象。

(2)縣級政府充當(dāng)了“全能型”的管理者，造成職責(zé)內(nèi)角色與職責(zé)外角色錯位。縣級政府大包大攬，把對經(jīng)濟(jì)的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，無所不管，無所不包，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理之間的職能錯位，管了許多不該管管不了也管不好的事，而在許多應(yīng)該它管的事情方面又無暇顧及，導(dǎo)致缺位。

(3)縣級政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者，導(dǎo)致主要角色與次要角色錯位?？h級領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動頻繁，造成縣級干部短期行為，縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。同時，縣級行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐大，而縣級財政獨(dú)立，為維持必要的財政開支，縣級政府必須設(shè)法保持財政收入并且在低水平的財政收入狀況下循環(huán)往復(fù)。

三、重塑中國縣級政府的角色

在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，縣級政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩。縣級政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。它必須完成從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，縣級政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。十六大以來，中央文件反復(fù)指出，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要職能應(yīng)界定在“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面。這也就是說政府的職能是有限的，縣級政府應(yīng)該由全能、權(quán)威型政府轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)服務(wù)型政府，要積極建設(shè)“有限、有效、雙廉”的政府。

(一)縣級政府應(yīng)當(dāng)是有限的政府

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程中，縣級政府必須對其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動領(lǐng)域嚴(yán)格界定，有所為，有所不為，集中精力管好應(yīng)該管的事情，竭盡全力履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。

(1)縣級政府應(yīng)當(dāng)是中央宏觀政策的積極執(zhí)行者?？h級政府是基層政權(quán)組織，是區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的中樞，其首要任務(wù)就是要確保中央和省的宏觀調(diào)控政策在本區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行。

(2)縣級政府應(yīng)當(dāng)是縣域經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者。促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，構(gòu)建和諧縣域，是縣級政府的根本任務(wù)?？h級政府對于縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的、縣與縣之間的、政府各部門之間的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系要進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，以推動縣域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

(3)縣級政府要成為發(fā)展縣域大農(nóng)業(yè)的服務(wù)者；縣級政府的主要工作對象是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，工作重心是加強(qiáng)對“三農(nóng)”工作的指導(dǎo)：發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，打造基礎(chǔ)設(shè)施，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。必須面向大農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化提供科技、資金及人才等方面的配套服務(wù)。

(4)縣級政府要勇于成為自身體制的改革者?？h級政府要重構(gòu)科學(xué)合理的政府機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能。要精簡政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置崗位編制，裁減財政供養(yǎng)人員，提高工作效能；要轉(zhuǎn)變縣級政府職能重心、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方式和行政手段；要理順與黨群機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會中介組織的關(guān)系。

(5)縣級政府要充當(dāng)市場機(jī)制的培育者。培育和完善地方各類市場，是縣級政府責(zé)無旁貸的責(zé)任。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的進(jìn)程中，市場機(jī)制的培育，離不開縣級政府的支持和扶植，這是克服市場自身存在的無序，避免出現(xiàn)市場失靈的重要保障。

(二)縣級政府應(yīng)當(dāng)是有效的政府

構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中的縣級政府必須改革計劃經(jīng)濟(jì)體制下的大政府、小社會的舊格局。堅決從那些不該管、管不好、也管不了的事務(wù)中脫身，以改變長期以來形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、冗官冗員充斥、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

(1)精干的政府機(jī)構(gòu)組成人員是縣級政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。為政之道，首在得人。有了德才兼?zhèn)?、兢兢業(yè)業(yè)、忠于職守、精打細(xì)算的行政管理人才，縣級政府才能真正做到人少多辦事、高質(zhì)量地辦好事、辦成事。為此，縣級政府必須打破“權(quán)力本位”、“官本位”的思想禁錮，樹立“能力本位”、“人本位”的價值觀念，科學(xué)地核定、設(shè)置編制和崗位，引進(jìn)市場競爭機(jī)制和激勵機(jī)制。要以規(guī)范公務(wù)員工資制度的實(shí)施為契機(jī)，給優(yōu)秀的行政管理人才創(chuàng)造一個脫穎而出、展示才華的平臺，做到“能者有其位”，適人適職，適才適用。

(2)行政程序協(xié)調(diào)簡便、行政活動充分利用高科技手段是縣級政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。行政程序周期的長短與所經(jīng)環(huán)節(jié)的多少成正比，而與行政效率成反比。環(huán)節(jié)多且互相扯皮，議而不決、決而難行，必然會降低政府的行政效率。此外，傳統(tǒng)的行政活動主要是公文的上報下發(fā)和各種形式的會議，信息傳遞手段落后，辦公自動化程度低，形成了文山會海、文牘主義的弊端。因此，縣級政府要簡化程序，減少環(huán)節(jié)、縮短流程，要充分運(yùn)用現(xiàn)代化的手段如高科技等，更新辦公設(shè)備，提速信息傳遞，提高辦公效率。

(3)依法行政，加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是縣級政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的法制保障。政府依法行政體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的社會主義民主本質(zhì)。政府依法辦事，首先是政府的工作人員要學(xué)法、懂法、用法，善于依法處理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)；其次是要加強(qiáng)法制建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)縣級政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化；再次是要提高行政執(zhí)法和行政監(jiān)督水平，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；最后是要切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮行政監(jiān)察和審計部門對權(quán)力和行政系統(tǒng)的監(jiān)督作用。

(三)縣級政府應(yīng)當(dāng)是“雙廉政府”——不僅是廉潔政府，又是廉價政府

我國自古以來都倡導(dǎo)“廉潔政府”，反對貪污腐敗：但有一種傾向就是把“行政無為”、揮霍浪費(fèi)、機(jī)構(gòu)臃腫等問題排斥在腐敗之外。毛澤東同志曾說過，“貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪”，這就是說，“廉價”與“廉潔”本身是緊密聯(lián)系的。馬克思恩格斯在總結(jié)巴黎社經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時指出，未來的工人階級政權(quán)應(yīng)該像巴黎公社那樣是廉價政府。今天，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建社會主義和諧社會，都呼喚縣級政府也必須是“廉價政府”，“廉潔+廉價”是最理想的縣級政府模式。

(1)樹立成本意識，促進(jìn)管理創(chuàng)新，約束機(jī)構(gòu)膨脹，實(shí)現(xiàn)政府廉價?？h級政府必須遵循成本—效益原則，進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。既要考核產(chǎn)出指標(biāo)，又要考核投入指標(biāo)。從產(chǎn)出角度看，就是要加快縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高縣域綜合競爭力，提高吸引要素的能力和經(jīng)濟(jì)文化輻射能力；從投入角度看，就是要精兵簡政，提高效能，縮小政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，降低政府運(yùn)營成本。同時，縣級政府還要對評估機(jī)制進(jìn)行改革，對行政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績量化指標(biāo)考核，強(qiáng)化激勵約束機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)代管理理論，只有把縣級政府當(dāng)作“公共企業(yè)”來運(yùn)作，向成本要效益，向管理服務(wù)要效益，縣級政府才能成為廉價政府：

(2)改革行政審批制度，以“限政”促“廉政”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共行政?！盁o限”政府的實(shí)質(zhì)是政府職權(quán)的無限擴(kuò)大，這必然導(dǎo)致計劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制、行政手段與經(jīng)濟(jì)手段之間的沖突。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要求構(gòu)建一個與之相配套的“限政”秩序，改變縣級政府的萬能角色，明確政府與企業(yè)、社會、市場之間的關(guān)系和有限責(zé)任，避免行政審批的“越位”現(xiàn)象、對市場運(yùn)行的監(jiān)督和服務(wù)的“缺位”現(xiàn)象，減輕縣級政府的沉重包袱，提高縣級政府的辦事效率：

(3)推行電子政務(wù)，創(chuàng)新管理模式，建設(shè)廉潔的、開放透明的政府。傳統(tǒng)的政務(wù)運(yùn)行方式如，手寫打印、人員傳送、郵寄傳真等大大降低了縣級政府的行政效率，提高了行政運(yùn)營成本，也不利于政府的開放和透明。黨的十六大報告明確提出了深化行政管理體制改革，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本的要求?？h級政府要積極推行電子政務(wù)，并以此為契機(jī)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，增加政府工作的透明度，改善政府與公民的交流方式并實(shí)現(xiàn)資源共享。這樣，既可以規(guī)范縣級政府的行為，減少“尋租”行為和腐敗現(xiàn)象，又有利于縣級政府的“雙廉”建設(shè)、誠佶建設(shè)，從而樹立轉(zhuǎn)型期縣級政府的新形象。

[責(zé)任編輯：王潤秋]