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        “政策違法”的消解

        2006-12-31 00:00:00
        唯實 2006年11期

        摘 要:實踐中,依政策執(zhí)政所引發(fā)的“政策違法”,在客觀上產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。因此,必經(jīng)確立在依法執(zhí)政的理念,科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國家立法,進一步完善政策與法律的關(guān)系。

        關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨;政策;依法執(zhí)政

        中圖分類號:P523.31 文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1004—1605(2006)11—3042—03

        基金項目:本文系江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政論綱”的階段性成果(項目編號:04MIB008)。

        作者簡介:何峻(1958-),江蘇東臺人,中共鹽城市委黨?!堆睾P抡摗肪庉嫴恐魅?、副教授,江蘇省“333”跨世紀(jì)學(xué)科帶頭人。主要從事憲政與行政法治和政黨制度方面的研究。

        所謂“政策違法”,是指違背憲法和法律的政策。違背憲法和法律的政策具體表現(xiàn)為政策的制定違背立法原則,政策的條款與相關(guān)的法律條款相抵觸。

        長期以來,人們對“政策違法”諱莫如深,似乎一提起它,就有“對政策執(zhí)行不堅決”,甚至“政治立場不堅定”之嫌。于是,實際工作部門對“政策違法”問題視而不見,理論界不敢鮮明地開展批評。但如果我們從維護廣大人民群眾的根本利益、維護法律的權(quán)威和政策的嚴(yán)肅性出發(fā),并以實事求是的態(tài)度對待這個問題,就能認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性及其產(chǎn)生的深層原因,進而找到解決問題的辦法。

        一、依法執(zhí)政實踐中政策與法律不可偏廢

        任何執(zhí)政黨,都要通過國家政權(quán)機關(guān),包括利用法律手段貫徹自己的政策。任何一項法律的創(chuàng)制都具有一定的政策背景,都要受到執(zhí)政黨政策的影響。執(zhí)政黨的政策是國家法律、法規(guī)最核心的內(nèi)容。德國法學(xué)家茨格威特·克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響后指出:“這絕不是說西方法律體系中法律不受政策的影響,恰恰相反,即使在西方國家,每一項法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景,否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實踐中是如何使用的。實際上,許多制定法都有意地尋求推進重建社會生活的某些經(jīng)濟的或社會的政策?!痹谖覈?,共產(chǎn)黨的執(zhí)政是通過方針、政策來實現(xiàn)的。因此,必須重視黨的政策,強調(diào)它的重要地位。黨的政策是立法的指導(dǎo)思想,黨所提出的主張充分體現(xiàn)和反映了人民群眾的共同利益。黨把自己的政策上升為法律,通過政策的法律化來實現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo)。法律把黨的政策法律化,是通過國家法律在社會生活中貫徹黨的主張的基本手段。在為了人民的利益這個基點上,黨的政策與國家法律是統(tǒng)一的。但是,在過去相當(dāng)長一段時間里,往往自覺不自覺地過多強調(diào)黨的政策與國家法律的一致性,使一些人在實際工作中重政策、輕法律,認(rèn)為有了政策就不要法律,從而進一步強化了依靠黨的政策辦事的習(xí)慣,這不但阻礙了法治的進程,而且在一定程度上給黨的領(lǐng)導(dǎo)造成了不良的社會影響。

        應(yīng)該弄清楚,黨的政策和法律之間有著不同的性質(zhì)。兩者制定的主體、表現(xiàn)形式、實施方式、效力范圍、穩(wěn)定程度等方面都有所不同。黨的政策是黨的主張,只對黨的組織及成員具有約束力,對社會組織及成員只具有引領(lǐng)性和號召力,并不具有國家強制力。而法律則是國家意志,它對所有社會組織和成員具有約束力,包括對執(zhí)政黨及其黨員干部同樣具有約束力,法律的這種特性決定了不能用政策代替法律。然而,我國的民主政治和法治進程充分表明,法律的實施,除了必須有國家強制力予以保障外,還需要黨的政策,包括黨章黨紀(jì)的配合與支撐。這是由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的。因此,在現(xiàn)實中,既不能把黨的政策與國家法律混為一談,又不能人為地把兩者割裂開來。正確認(rèn)識和處理黨的政策與國家法律的關(guān)系,要逐步過渡到既依靠法律,又依靠政策,并以依靠法律為主。黨依法執(zhí)政,要求黨的執(zhí)政活動應(yīng)該依法進行,依法執(zhí)政的過程就是把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的過程。必須用黨的政策指導(dǎo)法律,用法律的形式穩(wěn)定政策,以此來克服“朝令夕改”的不正常現(xiàn)象。

        二、“政策違法”的負(fù)面效應(yīng)

        一般來說,“政策違法”會直接或間接地?fù)p害人民群眾的合法權(quán)益和公共利益,有時違法政策的實施會造成不可估量的損失,使其不良的社會影響難以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆遷,不僅使被強制拆遷的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受到侵害,因搞“株連政策”造成一些公職人員公職被剝奪,因違法執(zhí)法造成數(shù)名農(nóng)民遭非法逮捕,而且由于片面顧及開發(fā)商利益,使國家稅費損失近6000萬元。福建長樂市財政局局長王凱鋒,按照福州市委的文件精神,對所屬轄區(qū)的27家企業(yè)進行借款擔(dān)保,結(jié)果這27家企業(yè)倒閉,財政周轉(zhuǎn)金745.8萬元未能收回,王凱鋒被指控違反《擔(dān)保法》中關(guān)于“國家機關(guān)不能作為擔(dān)保主體”的規(guī)定,致使國家財產(chǎn)遭受重大損失,構(gòu)成玩忽職守罪。實際上,王凱鋒的行為,還是執(zhí)行了上級黨委的政策,是職務(wù)行為,結(jié)果卻成了“政策違法”的犧牲品。“政策違法”不僅使公民和國家的利益受到損害,往往還引發(fā)社會矛盾,甚至激化為群體性事件。據(jù)筆者調(diào)查,群體性事件中,與地方黨委和政府行為相關(guān)的約占85%,其中60%左右涉及到“政策違法”。群眾要求解決政策違法問題難上加難,個別地方甚至出臺政策,規(guī)定司法部門不予受理此類案件,只能通過思想政治工作將矛盾化解。

        “政策違法”還直接影響到社會公平。有些地方為了“招商引資”,突破法律界線出臺政策規(guī)定暗示對投資者的一些違法甚至犯罪行為不予追究。如對投資者違背環(huán)保法開辦污染嚴(yán)重的企業(yè);對違背森林法開辦的加工企業(yè);對違反刑法生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品的企業(yè),予以或明或暗的支持。表面上看,這些地方在優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,而實際上營造了一種讓個別人違法暴富、多數(shù)人利益受損的不公平的市場環(huán)境和政策環(huán)境,其社會后果,不是一般性違法可類比的。因為一項政策總是針對一定社會利益群體的,政策的這種普遍性特點決定了其一旦違法,受損的常常是一定的社會層面。同時,政策又是一種權(quán)力的表達,具有較強的制約力,其違法對人們的損害程度也要比一般違法大得多,并且政策具有一定的連續(xù)性,其違法后果往往發(fā)生連鎖反應(yīng),長期難以消除。

        近期以來,海南等不少地方出臺新規(guī)定,“紅頭文件”不能隨便發(fā),必須嚴(yán)格審查。其規(guī)定大抵都是就“紅頭文件”的制定主體、適用范圍、備案程序,以及公布、查閱、法律責(zé)任等進行規(guī)范。然而,最為關(guān)鍵的一點恰恰被忽視了,那就是,“紅頭文件”到底該規(guī)范什么?“紅頭文件”管了許多不該管的事,其例子俯拾皆是。每到年關(guān)之時,各級黨政機關(guān)、各個部委辦局,所發(fā)“紅頭文件”似雪片紛飛。比如,“嚴(yán)禁賭博”、“嚴(yán)禁公款吃喝浪費”、“嚴(yán)禁收受賄賂”、“嚴(yán)禁公車私用”、“嚴(yán)禁公款購買禮品”、“嚴(yán)禁買官賣官”,等等。細(xì)細(xì)思量就會發(fā)現(xiàn),這些“紅頭文件”純屬“畫蛇添足”。賭博、賣官、收受賄賂是違法犯罪行為,公款吃喝、公車私用是違反黨紀(jì)政紀(jì)行為。我國法律體系逐步建立,干部管理制度也已逐步完善,只要嚴(yán)格按照法律與相關(guān)制度辦事,根本不要出臺諸如此類的“紅頭文件”。管了不該管的事,其結(jié)果是削弱了法律法規(guī)的權(quán)威,淡化了法治意識。

        三、科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國家立法

        這些年來,黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動這一根本準(zhǔn)則,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面取得了重大進展,形成了以黨章為核心的制度體系,在健全黨的組織、調(diào)整黨的活動、規(guī)范黨員行為、保障黨員權(quán)利、維護黨的紀(jì)律、發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。但是,在黨內(nèi)法規(guī)制定中也出現(xiàn)了一些與國家立法不協(xié)調(diào)的情況。一是黨委部門與權(quán)力機關(guān)部門缺少協(xié)調(diào)機制。由于黨內(nèi)法規(guī)工作部門與國家立法部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)的工作機制和制度,導(dǎo)致有的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“打架”,兩者之間出現(xiàn)調(diào)整斷層或空檔。如,黨委紀(jì)檢機關(guān)辦案中的調(diào)取證據(jù),因其法律效力沒有能得到刑事訴訟法的確認(rèn),往往需要司法機關(guān)重新調(diào)查取證,進行所謂的“證據(jù)轉(zhuǎn)換”,導(dǎo)致有些案件在移交司法機關(guān)過程中,當(dāng)事人乘機翻供。二是有的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相抵觸,影響了法制的統(tǒng)一和黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。三是有的以黨內(nèi)法規(guī)替代國家法律。為了追求效率,對一些本應(yīng)由國家法律調(diào)整的關(guān)系、行為和事項,以黨內(nèi)法規(guī)的形式進行調(diào)整。如,領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度,目前主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定,但財產(chǎn)申報的核實涉及到對金融機構(gòu)和其他相關(guān)機構(gòu)的查詢,對申報不實的財產(chǎn),黨內(nèi)法規(guī)又無法作出具有法律性質(zhì)的處理,導(dǎo)致這一制度未能實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況的監(jiān)督作用。

        如何科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律?

        一是建立黨內(nèi)法規(guī)實際工作部門與國家立法部門之間溝通協(xié)調(diào)的工作機制。要通過建立黨內(nèi)法規(guī)工作部門與人大法律法規(guī)立法部門和政府法制部門之間定期溝通協(xié)調(diào)的工作機制和制度,共同研究需要相互協(xié)調(diào)配合解決的重要問題,利用“聯(lián)席會議”或“例會”形式,共同開展對需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整的重大問題的立法調(diào)研論證,交流經(jīng)驗,借鑒科學(xué)的做法,保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作與國家立法工作之間的銜接與對應(yīng)。當(dāng)前,尤其需要完善黨的大政方針的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序制度;完善反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度,將中央確定的反腐工作方針、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制以及政策措施法定化、程序化。

        二是健全黨內(nèi)法規(guī)制定程序。要進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限制度,明確各級黨組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍;明確規(guī)定涉及黨的性質(zhì)和任務(wù)、組織和職權(quán)、團結(jié)和統(tǒng)一、建設(shè)和發(fā)展等黨內(nèi)重大問題,由中央統(tǒng)一作出規(guī)定;明確黨內(nèi)懲戒性規(guī)定的制定主體是省級以上黨組織,嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)懲戒行為,切實保障黨員民主權(quán)利;明確黨內(nèi)法規(guī)合憲審查責(zé)任,對黨內(nèi)出臺的每一項法規(guī)的合憲性、合法性,以及規(guī)范性進行嚴(yán)格審查和把關(guān);明確征求意見反饋制,對于涉及黨的重大政策、黨內(nèi)重大決策、黨內(nèi)重大權(quán)益等事項的,要在一定范圍內(nèi)征求意見,并將意見采納情況反饋給有關(guān)組織和個人,以保證黨內(nèi)法規(guī)充分反映各級黨組織和廣大黨員的意志。

        三是加強黨內(nèi)法規(guī)的實施評價、備案審查和及時清理工作。筆者注意到,黨中央在印發(fā)重要通知中,大都要求各地區(qū)、各部門對于貫徹實施過程中的問題和建議,及時向黨中央報告。這實際上屬于黨內(nèi)法規(guī)的實施評價問題。一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否合乎實際、措施是否可行、程序是否嚴(yán)密、能否實現(xiàn)制定的、目的能否與國家法律相互補充和促進,最終要通過實踐來檢驗。因此,必須加強黨內(nèi)法規(guī)實施評價工作,建立專門部門,組織專門力量,定期對黨內(nèi)法規(guī)實施成效和存在問題進行調(diào)研,考察和評價核心條款的遵守情況和執(zhí)行效果,以便及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在制度設(shè)計、規(guī)范內(nèi)容、制定技術(shù)以及與國家法律銜接等方面的問題,提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實施效果。于此同時,要按照黨內(nèi)法規(guī)不與憲法和法律相抵觸,下位階黨內(nèi)法規(guī)不與上位階黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的要求,加強對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查和清理、修訂工作,切實保證黨內(nèi)法規(guī)體系的完整、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

        四是建立對“政策違法”制定者和實施者的懲戒機制。目前,由于沒有相應(yīng)的法律作保障,對地方黨委和政府的決策失誤和執(zhí)行決策違法所造成的國家和群眾利益損害往往得不到追究。比如,一些地方對本屬企業(yè)的行為卻搞硬性的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”,但群眾利益造成損失卻無人承擔(dān)責(zé)任。違法和失策既然不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,那么,隨意決策,違法執(zhí)行決策,甚至胡作非為就勢必大行其道。長此以往,人們對法治就會去支信心,轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式,依法執(zhí)政就會成為空中樓閣。所以,必須建立起責(zé)、權(quán)、利明晰且快捷靈敏的政策違法糾錯機制。對違法決策、違法執(zhí)行造成的社會后果,要通過法律手段予以查糾,要以國家立法的形式予以明確,而不僅僅是以當(dāng)前黨內(nèi)處分、行政處分的形式來解決黨政部門及其公職人員在決策和執(zhí)行過程中的違法問題。除建立相對超脫的監(jiān)督查糾機構(gòu)外,還應(yīng)特別重視新聞媒體和群眾的監(jiān)督,使一切政策的出臺與實施都在嚴(yán)格的監(jiān)督下進行。

        責(zé)任編輯:錢國華

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