摘 要：實踐中，依政策執(zhí)政所引發(fā)的“政策違法”，在客觀上產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。因此，必經(jīng)確立在依法執(zhí)政的理念，科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國家立法，進一步完善政策與法律的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；政策；依法執(zhí)政

中圖分類號：P523．31 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2006)11—3042—03

基金項目：本文系江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政論綱”的階段性成果(項目編號：04MIB008)。

作者簡介：何峻(1958-)，江蘇東臺人，中共鹽城市委黨?！堆睾Ｐ抡摗肪庉嫴恐魅?、副教授，江蘇省“333”跨世紀(jì)學(xué)科帶頭人。主要從事憲政與行政法治和政黨制度方面的研究。

所謂“政策違法”，是指違背憲法和法律的政策。違背憲法和法律的政策具體表現(xiàn)為政策的制定違背立法原則，政策的條款與相關(guān)的法律條款相抵觸。

長期以來，人們對“政策違法”諱莫如深，似乎一提起它，就有“對政策執(zhí)行不堅決”，甚至“政治立場不堅定”之嫌。于是，實際工作部門對“政策違法”問題視而不見，理論界不敢鮮明地開展批評。但如果我們從維護廣大人民群眾的根本利益、維護法律的權(quán)威和政策的嚴(yán)肅性出發(fā)，并以實事求是的態(tài)度對待這個問題，就能認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性及其產(chǎn)生的深層原因，進而找到解決問題的辦法。

一、依法執(zhí)政實踐中政策與法律不可偏廢

任何執(zhí)政黨，都要通過國家政權(quán)機關(guān)，包括利用法律手段貫徹自己的政策。任何一項法律的創(chuàng)制都具有一定的政策背景，都要受到執(zhí)政黨政策的影響。執(zhí)政黨的政策是國家法律、法規(guī)最核心的內(nèi)容。德國法學(xué)家茨格威特·克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響后指出：“這絕不是說西方法律體系中法律不受政策的影響，恰恰相反，即使在西方國家，每一項法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實踐中是如何使用的。實際上，許多制定法都有意地尋求推進重建社會生活的某些經(jīng)濟的或社會的政策?！痹谖覈?，共產(chǎn)黨的執(zhí)政是通過方針、政策來實現(xiàn)的。因此，必須重視黨的政策，強調(diào)它的重要地位。黨的政策是立法的指導(dǎo)思想，黨所提出的主張充分體現(xiàn)和反映了人民群眾的共同利益。黨把自己的政策上升為法律，通過政策的法律化來實現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo)。法律把黨的政策法律化，是通過國家法律在社會生活中貫徹黨的主張的基本手段。在為了人民的利益這個基點上，黨的政策與國家法律是統(tǒng)一的。但是，在過去相當(dāng)長一段時間里，往往自覺不自覺地過多強調(diào)黨的政策與國家法律的一致性，使一些人在實際工作中重政策、輕法律，認(rèn)為有了政策就不要法律，從而進一步強化了依靠黨的政策辦事的習(xí)慣，這不但阻礙了法治的進程，而且在一定程度上給黨的領(lǐng)導(dǎo)造成了不良的社會影響。

應(yīng)該弄清楚，黨的政策和法律之間有著不同的性質(zhì)。兩者制定的主體、表現(xiàn)形式、實施方式、效力范圍、穩(wěn)定程度等方面都有所不同。黨的政策是黨的主張，只對黨的組織及成員具有約束力，對社會組織及成員只具有引領(lǐng)性和號召力，并不具有國家強制力。而法律則是國家意志，它對所有社會組織和成員具有約束力，包括對執(zhí)政黨及其黨員干部同樣具有約束力，法律的這種特性決定了不能用政策代替法律。然而，我國的民主政治和法治進程充分表明，法律的實施，除了必須有國家強制力予以保障外，還需要黨的政策，包括黨章黨紀(jì)的配合與支撐。這是由中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的。因此，在現(xiàn)實中，既不能把黨的政策與國家法律混為一談，又不能人為地把兩者割裂開來。正確認(rèn)識和處理黨的政策與國家法律的關(guān)系，要逐步過渡到既依靠法律，又依靠政策，并以依靠法律為主。黨依法執(zhí)政，要求黨的執(zhí)政活動應(yīng)該依法進行，依法執(zhí)政的過程就是把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的過程。必須用黨的政策指導(dǎo)法律，用法律的形式穩(wěn)定政策，以此來克服“朝令夕改”的不正常現(xiàn)象。

二、“政策違法”的負(fù)面效應(yīng)

一般來說，“政策違法”會直接或間接地?fù)p害人民群眾的合法權(quán)益和公共利益，有時違法政策的實施會造成不可估量的損失，使其不良的社會影響難以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆遷，不僅使被強制拆遷的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受到侵害，因搞“株連政策”造成一些公職人員公職被剝奪，因違法執(zhí)法造成數(shù)名農(nóng)民遭非法逮捕，而且由于片面顧及開發(fā)商利益，使國家稅費損失近6000萬元。福建長樂市財政局局長王凱鋒，按照福州市委的文件精神，對所屬轄區(qū)的27家企業(yè)進行借款擔(dān)保，結(jié)果這27家企業(yè)倒閉，財政周轉(zhuǎn)金745．8萬元未能收回，王凱鋒被指控違反《擔(dān)保法》中關(guān)于“國家機關(guān)不能作為擔(dān)保主體”的規(guī)定，致使國家財產(chǎn)遭受重大損失，構(gòu)成玩忽職守罪。實際上，王凱鋒的行為，還是執(zhí)行了上級黨委的政策，是職務(wù)行為，結(jié)果卻成了“政策違法”的犧牲品。“政策違法”不僅使公民和國家的利益受到損害，往往還引發(fā)社會矛盾，甚至激化為群體性事件。據(jù)筆者調(diào)查，群體性事件中，與地方黨委和政府行為相關(guān)的約占85％，其中60％左右涉及到“政策違法”。群眾要求解決政策違法問題難上加難，個別地方甚至出臺政策，規(guī)定司法部門不予受理此類案件，只能通過思想政治工作將矛盾化解。

“政策違法”還直接影響到社會公平。有些地方為了“招商引資”，突破法律界線出臺政策規(guī)定暗示對投資者的一些違法甚至犯罪行為不予追究。如對投資者違背環(huán)保法開辦污染嚴(yán)重的企業(yè)；對違背森林法開辦的加工企業(yè)；對違反刑法生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品的企業(yè)，予以或明或暗的支持。表面上看，這些地方在優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，而實際上營造了一種讓個別人違法暴富、多數(shù)人利益受損的不公平的市場環(huán)境和政策環(huán)境，其社會后果，不是一般性違法可類比的。因為一項政策總是針對一定社會利益群體的，政策的這種普遍性特點決定了其一旦違法，受損的常常是一定的社會層面。同時，政策又是一種權(quán)力的表達，具有較強的制約力，其違法對人們的損害程度也要比一般違法大得多，并且政策具有一定的連續(xù)性，其違法后果往往發(fā)生連鎖反應(yīng)，長期難以消除。

近期以來，海南等不少地方出臺新規(guī)定，“紅頭文件”不能隨便發(fā)，必須嚴(yán)格審查。其規(guī)定大抵都是就“紅頭文件”的制定主體、適用范圍、備案程序，以及公布、查閱、法律責(zé)任等進行規(guī)范。然而，最為關(guān)鍵的一點恰恰被忽視了，那就是，“紅頭文件”到底該規(guī)范什么?“紅頭文件”管了許多不該管的事，其例子俯拾皆是。每到年關(guān)之時，各級黨政機關(guān)、各個部委辦局，所發(fā)“紅頭文件”似雪片紛飛。比如，“嚴(yán)禁賭博”、“嚴(yán)禁公款吃喝浪費”、“嚴(yán)禁收受賄賂”、“嚴(yán)禁公車私用”、“嚴(yán)禁公款購買禮品”、“嚴(yán)禁買官賣官”，等等。細(xì)細(xì)思量就會發(fā)現(xiàn)，這些“紅頭文件”純屬“畫蛇添足”。賭博、賣官、收受賄賂是違法犯罪行為，公款吃喝、公車私用是違反黨紀(jì)政紀(jì)行為。我國法律體系逐步建立，干部管理制度也已逐步完善，只要嚴(yán)格按照法律與相關(guān)制度辦事，根本不要出臺諸如此類的“紅頭文件”。管了不該管的事，其結(jié)果是削弱了法律法規(guī)的權(quán)威，淡化了法治意識。

三、科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)立法與國家立法

這些年來，黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動這一根本準(zhǔn)則，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面取得了重大進展，形成了以黨章為核心的制度體系，在健全黨的組織、調(diào)整黨的活動、規(guī)范黨員行為、保障黨員權(quán)利、維護黨的紀(jì)律、發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。但是，在黨內(nèi)法規(guī)制定中也出現(xiàn)了一些與國家立法不協(xié)調(diào)的情況。一是黨委部門與權(quán)力機關(guān)部門缺少協(xié)調(diào)機制。由于黨內(nèi)法規(guī)工作部門與國家立法部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)的工作機制和制度，導(dǎo)致有的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“打架”，兩者之間出現(xiàn)調(diào)整斷層或空檔。如，黨委紀(jì)檢機關(guān)辦案中的調(diào)取證據(jù)，因其法律效力沒有能得到刑事訴訟法的確認(rèn)，往往需要司法機關(guān)重新調(diào)查取證，進行所謂的“證據(jù)轉(zhuǎn)換”，導(dǎo)致有些案件在移交司法機關(guān)過程中，當(dāng)事人乘機翻供。二是有的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相抵觸，影響了法制的統(tǒng)一和黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。三是有的以黨內(nèi)法規(guī)替代國家法律。為了追求效率，對一些本應(yīng)由國家法律調(diào)整的關(guān)系、行為和事項，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進行調(diào)整。如，領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度，目前主要以黨內(nèi)法規(guī)的形式作出規(guī)定，但財產(chǎn)申報的核實涉及到對金融機構(gòu)和其他相關(guān)機構(gòu)的查詢，對申報不實的財產(chǎn)，黨內(nèi)法規(guī)又無法作出具有法律性質(zhì)的處理，導(dǎo)致這一制度未能實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況的監(jiān)督作用。

如何科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律?

一是建立黨內(nèi)法規(guī)實際工作部門與國家立法部門之間溝通協(xié)調(diào)的工作機制。要通過建立黨內(nèi)法規(guī)工作部門與人大法律法規(guī)立法部門和政府法制部門之間定期溝通協(xié)調(diào)的工作機制和制度，共同研究需要相互協(xié)調(diào)配合解決的重要問題，利用“聯(lián)席會議”或“例會”形式，共同開展對需要黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整的重大問題的立法調(diào)研論證，交流經(jīng)驗，借鑒科學(xué)的做法，保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作與國家立法工作之間的銜接與對應(yīng)。當(dāng)前，尤其需要完善黨的大政方針的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序制度；完善反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，將中央確定的反腐工作方針、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制以及政策措施法定化、程序化。

二是健全黨內(nèi)法規(guī)制定程序。要進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限制度，明確各級黨組織制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍；明確規(guī)定涉及黨的性質(zhì)和任務(wù)、組織和職權(quán)、團結(jié)和統(tǒng)一、建設(shè)和發(fā)展等黨內(nèi)重大問題，由中央統(tǒng)一作出規(guī)定；明確黨內(nèi)懲戒性規(guī)定的制定主體是省級以上黨組織，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)懲戒行為，切實保障黨員民主權(quán)利；明確黨內(nèi)法規(guī)合憲審查責(zé)任，對黨內(nèi)出臺的每一項法規(guī)的合憲性、合法性，以及規(guī)范性進行嚴(yán)格審查和把關(guān)；明確征求意見反饋制，對于涉及黨的重大政策、黨內(nèi)重大決策、黨內(nèi)重大權(quán)益等事項的，要在一定范圍內(nèi)征求意見，并將意見采納情況反饋給有關(guān)組織和個人，以保證黨內(nèi)法規(guī)充分反映各級黨組織和廣大黨員的意志。

三是加強黨內(nèi)法規(guī)的實施評價、備案審查和及時清理工作。筆者注意到，黨中央在印發(fā)重要通知中，大都要求各地區(qū)、各部門對于貫徹實施過程中的問題和建議，及時向黨中央報告。這實際上屬于黨內(nèi)法規(guī)的實施評價問題。一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否合乎實際、措施是否可行、程序是否嚴(yán)密、能否實現(xiàn)制定的、目的能否與國家法律相互補充和促進，最終要通過實踐來檢驗。因此，必須加強黨內(nèi)法規(guī)實施評價工作，建立專門部門，組織專門力量，定期對黨內(nèi)法規(guī)實施成效和存在問題進行調(diào)研，考察和評價核心條款的遵守情況和執(zhí)行效果，以便及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在制度設(shè)計、規(guī)范內(nèi)容、制定技術(shù)以及與國家法律銜接等方面的問題，提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實施效果。于此同時，要按照黨內(nèi)法規(guī)不與憲法和法律相抵觸，下位階黨內(nèi)法規(guī)不與上位階黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的要求，加強對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查和清理、修訂工作，切實保證黨內(nèi)法規(guī)體系的完整、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

四是建立對“政策違法”制定者和實施者的懲戒機制。目前，由于沒有相應(yīng)的法律作保障，對地方黨委和政府的決策失誤和執(zhí)行決策違法所造成的國家和群眾利益損害往往得不到追究。比如，一些地方對本屬企業(yè)的行為卻搞硬性的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，但群眾利益造成損失卻無人承擔(dān)責(zé)任。違法和失策既然不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那么，隨意決策，違法執(zhí)行決策，甚至胡作非為就勢必大行其道。長此以往，人們對法治就會去支信心，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，依法執(zhí)政就會成為空中樓閣。所以，必須建立起責(zé)、權(quán)、利明晰且快捷靈敏的政策違法糾錯機制。對違法決策、違法執(zhí)行造成的社會后果，要通過法律手段予以查糾，要以國家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當(dāng)前黨內(nèi)處分、行政處分的形式來解決黨政部門及其公職人員在決策和執(zhí)行過程中的違法問題。除建立相對超脫的監(jiān)督查糾機構(gòu)外，還應(yīng)特別重視新聞媒體和群眾的監(jiān)督，使一切政策的出臺與實施都在嚴(yán)格的監(jiān)督下進行。

責(zé)任編輯：錢國華

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