摘 要：我國保障制度改革的重點在農(nóng)村，而農(nóng)村養(yǎng)老保險的改革是重中之中。根據(jù)陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟收入狀況和現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的實施狀況，探討將農(nóng)業(yè)稅改革為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，加上國家專項扶貧財政資金的配套補助，由省級統(tǒng)籌，建立農(nóng)民的社會化養(yǎng)老保險體制，解決西部貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老的可行性。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險；體制創(chuàng)新；稅改金

中圖分類號：F840.67 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2006）07-0053-03

一、西部農(nóng)村老年人口現(xiàn)行的養(yǎng)老狀況

自民政部于1991年開始實施“以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持”的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險基本方案以來，截至2000年底，全國積累養(yǎng)老金198億多元，黑龍江、上海、湖南、湖北、海南等7省市建立了相對完善的部、省、地、縣、鄉(xiāng)、村六級工作網(wǎng)絡(luò)，積累基金達150多億元，占現(xiàn)有基金積累數(shù)的絕大多數(shù)。西部的陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省區(qū)（以下簡稱5省區(qū)）由于滯后的農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和薄弱的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，使得農(nóng)村社會化養(yǎng)老工作幾乎處于空白境地，只有陜西和寧夏少數(shù)地區(qū)進行了試點工作，累計有450多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加了統(tǒng)籌，積累資金約一億多元，人均交費均為最低檔次的每月2元，即使累積到十年后再發(fā)放，人均每月只有6.8的養(yǎng)老金，遠遠不能滿足養(yǎng)老之需。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟微弱，家庭在老年人口的經(jīng)濟供養(yǎng)中仍然起主導(dǎo)作用。

西部農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟收入狀況低于全國平均水平，2001年5省區(qū)農(nóng)村老年人口的平均年收入756.06元，是全國平均水平的68.7％，把5省區(qū)城鄉(xiāng)老年人口的收入水平作橫向比較，農(nóng)村老年人的收入僅及城市老人的22％，經(jīng)濟收入上的懸殊更說明了西部農(nóng)村老人是更需要給予密切關(guān)注的社會群體。

二、西部農(nóng)村老年人口養(yǎng)老目前存在的問題

1.養(yǎng)老社會化覆蓋率低

由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基本特征，集體經(jīng)濟微弱，國家的政策扶持的有限，使得民政部于1991年實施“以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持”的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度，在這5省區(qū)的覆蓋率很低，僅僅只有4.1%，根本達不到社會化養(yǎng)老的需要。

2.家庭保障功能逐漸減弱

一方面，由于惡劣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和微薄的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入使得西部地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動力人口加大了向城市轉(zhuǎn)移趨勢，許多人從事第三產(chǎn)業(yè)勞動或勞動密集形、技能大眾型的勞動，處于城市社會的最低層，收入低、社會地位低，使得他們對家庭人口的供養(yǎng)處于心有余而力不足的尷尬境地。另一方面，我國目前家庭結(jié)構(gòu)簡單化，人口變少，而具有勞動力的農(nóng)村人口又流向了城市，這使得在家留守的老年人口對家庭養(yǎng)老的依賴受到了前所未有的沖擊，家庭保障功能逐漸減弱。

3.土地保障功能的衰退

一方面，由于惡劣生態(tài)條件和薄弱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高而產(chǎn)出少，再加之農(nóng)業(yè)稅費的負(fù)擔(dān)過重，使得農(nóng)業(yè)種植面積大為減少，土地收入日益減少，土地對家庭的供養(yǎng)降低。另一方面，由于土地被頻繁與不合理的征用，農(nóng)民對土地的使用權(quán)不穩(wěn)定、征用補助標(biāo)準(zhǔn)過低，來自土地的收益大打折扣，因此土地的保障更為微弱。

與全國農(nóng)村人口平均收入水平相比，西部地區(qū)農(nóng)村人口收入偏低；與全國平均農(nóng)村社會化養(yǎng)老覆蓋率相比，西部地區(qū)則幾乎處于空白；與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)社會經(jīng)濟長期積貧積弱并出現(xiàn)土地收入衰減，這些充分說明西部農(nóng)村老人是更需要社會給予密切關(guān)注的群體，因此西部地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系勢在必建。必須建立一個與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老體系以解決人口老齡化對西部農(nóng)村老人的沖擊和西部農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的壓力。

三、西部農(nóng)村養(yǎng)老保險模式探討?yīng)?/p>

結(jié)合西部農(nóng)村現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況和對社會化養(yǎng)老保險的需求，利用農(nóng)業(yè)稅改革的契機，探討建立西部農(nóng)村養(yǎng)老保險新制度。我們的設(shè)想是：把農(nóng)業(yè)稅改革為農(nóng)村社會養(yǎng)老基金，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，資金由各地市稅務(wù)部門轉(zhuǎn)移至省級稅務(wù)部門，再由省級稅務(wù)部門結(jié)轉(zhuǎn)至省級社保財政專戶，由社保部門負(fù)責(zé)基金的運營管理和按計劃發(fā)放。該方案簡稱為稅改金、省級統(tǒng)籌的社會化農(nóng)村養(yǎng)老模式。

1.農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金

2004年3月，國家提出逐步取消農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金提提供了一個重要的立足點。中央一號文件以對目前“三農(nóng)問題”現(xiàn)狀深刻的認(rèn)識和迫切解決的高姿態(tài)面世，這對農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟薄弱的西部地區(qū)農(nóng)村來說無疑是一個幸之又幸的大事；社保制度的入憲，以國家根本大法形式確立了社會保障制度作為一種獨立的社會制度的基礎(chǔ)地位，這對最需要建設(shè)社會保障體系的西部地區(qū)農(nóng)村來說更是孕育了無限的期望。

數(shù)據(jù)來源于“國家統(tǒng)計局2002年統(tǒng)計年鑒網(wǎng)絡(luò)版第十一卷”

從西部地區(qū)農(nóng)村收入狀況來看，按國家農(nóng)業(yè)稅收以地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的5%征取，則西部地區(qū)農(nóng)村人均繳納為70元左右。但在實際征收中，西部地區(qū)農(nóng)村的人均負(fù)擔(dān)額，從1990到2000年平均達到146元，超出國家規(guī)定兩倍之多。這種事實上的不公正已經(jīng)極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，更是導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)播種面積萎縮、產(chǎn)量降低，也剝奪了農(nóng)民擴大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的經(jīng)濟實力和主觀意愿。這一現(xiàn)狀使得在稅外單獨征收基金實施農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險體制建設(shè)可能性不大。

通過以上分析，一方面，在國家逐步取消農(nóng)業(yè)稅的趨勢下，將農(nóng)業(yè)稅改制為農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，客觀上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；基金仍由稅務(wù)部門代征，不會產(chǎn)生新基金征收的成本，另一方面，基金的改制統(tǒng)一征收，可以大大減少以前農(nóng)業(yè)稅征收過程農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象，既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)又保障了他們的長期養(yǎng)老。農(nóng)民對社會化的養(yǎng)老需求已成為客觀的態(tài)勢，只要宣傳到位，農(nóng)民是樂意支持的，因此基金的改制征收工作具備可行性。

2.基金的省級統(tǒng)籌征集

由各地市稅收部門在每年農(nóng)業(yè)稅征收時間代征基金，統(tǒng)一結(jié)轉(zhuǎn)基金到省級稅務(wù)部門，省級稅務(wù)部門再將基金轉(zhuǎn)帳至省級社保部門，然后省級保障部門根據(jù)各地市的申領(lǐng)計劃撥款到該地市的社保部門。收支兩條線，可以減少擠占、挪用和非法任意占用基金的情況，使基金的安全得到保證，使今后的發(fā)放工作得到極大的保障。省級統(tǒng)籌一方面掌握社保體系的人事權(quán)，可保證征收工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使這一政策的實施得到各地政府部門的高度重視；另一方面，省級統(tǒng)籌可以極大解決同一省區(qū)因地區(qū)經(jīng)濟差異帶來的工作普及和推廣難題，由省級保障部門統(tǒng)一調(diào)撥資金，就可以平衡同一省區(qū)因經(jīng)濟水平差異而造成基金缺口，有力地保證了社會化養(yǎng)老的公平性和普及性。

在實際操作中，實施稅改金，將原本用于交納農(nóng)業(yè)稅的資金由稅務(wù)部門代征，在社會化養(yǎng)老帳戶中列為個人基金。按照國家現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅征收比例為基準(zhǔn)，以 5%的比例在西部地區(qū)的平均征收的數(shù)額為70元。人均月交納費用為6.7元，顯然這樣的交費數(shù)額積累起來的基金對于養(yǎng)老來說起不到實質(zhì)作用。既然為社會化養(yǎng)老體制，那么投資的主體應(yīng)該是多元化的，至少國家應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任。國家每年用于扶貧的基金為200億元，而國家每年在西部地區(qū)投放數(shù)額已達150億元之多，但是真正到達扶貧對象手中的資金少得可憐。根據(jù)國家審計署2002年審計資料顯示，西部5省區(qū)違規(guī)擠占、挪用、貪污的扶貧基金為實際總額的2/3，也就是說真正能夠起到扶貧作用的專項資金僅有50億元。我們按照西部5省區(qū)現(xiàn)有的人口狀況分析，基本情況是2000年西部5省區(qū)人口為２3４７３．６５萬人，為了使現(xiàn)有的扶貧資金能夠達到最大的社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)，設(shè)想拿出100億的資金配套到西部5省區(qū)的農(nóng)村社會化養(yǎng)老基金，那么人均可達到43元。這筆資金在社會化養(yǎng)老基金帳戶中列為社會化配套基金，為省級統(tǒng)籌，用于平衡同一省區(qū)內(nèi)的各地市因原農(nóng)業(yè)稅征繳基準(zhǔn)差異而產(chǎn)生的養(yǎng)老基金差額，這筆基金再加上個人基金，合計123元。扶貧基金的救濟對象大多為生活無依靠的老年人口，將扶貧資金統(tǒng)一配套于他們的長期養(yǎng)老，可能會減少他們目前的到手的扶貧金數(shù)額，但總體上對他們是很有利的：一方面統(tǒng)一配套可以保證?？顚Ｓ?，充實扶貧基金；另一方面使他們的長期養(yǎng)老和生活可以得到基本保障，按照累計十年后于每月月初開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，則如下表顯示：

這一政策實施10年后，這些地區(qū)人均每月可領(lǐng)取35元左右的養(yǎng)老金。這筆養(yǎng)老金對于有農(nóng)產(chǎn)品保證食用又有家庭支持的西部農(nóng)村老人來說，可以初步保障他們的老年生活。這一政策把扶貧與養(yǎng)老很好地結(jié)合起來，是解決我國貧困地區(qū)養(yǎng)老保險的可行性途徑。模式圖示如下：

3.這一構(gòu)想的優(yōu)點：

（1）政策的實施基本上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可減輕農(nóng)民養(yǎng)老壓力，使國家每年的扶貧基金的邊際效應(yīng)達到最大化，也沒有從實質(zhì)上增加國家的財政負(fù)擔(dān)。

（2）農(nóng)業(yè)稅交納對象轉(zhuǎn)變來的投保對象基本上普及了西部地區(qū)所有農(nóng)村人口，不用甑別參保對象、也不用細分具體的費用交納數(shù)，作到了應(yīng)保盡保，這極大減輕了社保機構(gòu)的工作強度。

（3）在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下，首創(chuàng)性優(yōu)先解決社會、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r落后的西部省區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老問題，對促進這些地區(qū)的農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村人口質(zhì)量的提高有著重要作用。

作為探索性的稅改金、省級統(tǒng)籌的社會化養(yǎng)老制度，當(dāng)然還面臨一些尚待解決問題，如隨著農(nóng)村人口向城市的流動加快，這個帳戶的歸屬地問題；隨著我國社會的城市化進步，這個帳戶如何實現(xiàn)與城鎮(zhèn)現(xiàn)行模式的接軌，達到一元化的社會保障體制的問題；與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀相比較而言，這個帳戶的基金累計額度較少，如何增加基金額度，提高保障水平更是需要思考和解決的問題。這些問題的統(tǒng)籌解決，對于西部地區(qū)農(nóng)村社會社會保障制度的發(fā)展來說，無疑是重要的。

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責(zé)任編輯：浩 宇