適當(dāng)、合法地延展司法對行政的審查廣度和深度，能夠為社會大眾所接受，也不致顛覆和沖擊現(xiàn)有的制度框架。

[案例]

鎮(zhèn)政府狀告縣、市政府

2005年4月，家住鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)的原縣人大副主任張顯榮向鄲城縣國土資源局提出土地確權(quán)申請，認(rèn)為城關(guān)鎮(zhèn)政府招待所的土地使用權(quán)屬于自己而不是鎮(zhèn)政府。后歷經(jīng)數(shù)月調(diào)查、取證，并經(jīng)召開聽證會，縣政府下發(fā)了一份《鄲政土（2005）75號》文件，即《關(guān)于張顯榮與城關(guān)鎮(zhèn)人民政府對城關(guān)鎮(zhèn)招待所土地權(quán)屬爭議的處理決定》。該處理決定確定，張顯榮享有爭議土地的使用權(quán)。鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府對該處理決定不服，2006年2月5日，鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)通過無記名投票方式?jīng)Q定對處理決定提起復(fù)議。2月6日，城關(guān)鎮(zhèn)政府向周口市政府遞交了復(fù)議申請書。5月23日，周口市政府以“超出復(fù)議時效一天”為由作出“行政復(fù)議案件終止通知書”。鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府對復(fù)議結(jié)果不服，7月12日，鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府將周口市政府告上法庭，要求市政府撤銷終止裁定，并依法作出行政復(fù)議決定。與此同時，鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府還將鄲城縣人民政府同時告上法庭，要求鄲城縣人民法院依法撤銷縣政府的土地確權(quán)處理決定。鄲城縣人民法院在立案后以“本案被告系縣人民政府，且第三人系鄲城縣原人大副主任，不宜由基層法院受理”為由，將材料轉(zhuǎn)至周口市中級法院。周口市法院最終受理了鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府狀告周口市政府的案件，并于8月28日開庭完畢，將擇日宣判。

[解讀]

法治視野下政府間爭議

解決路徑的拓展

一定程度上，該案開創(chuàng)了我國下級政府狀告上級政府的先河，突破了政府間爭議由行政機關(guān)內(nèi)部處理的傳統(tǒng)窠臼，使得司法機關(guān)處理上下級政府間的爭訟第一次成為現(xiàn)實。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，打破了法院受理行政案件的一個傳統(tǒng)的“隱性”禁區(qū)。傳統(tǒng)上，我國行政機關(guān)間的糾紛，多由行政機關(guān)內(nèi)部解決，此類糾紛被不加區(qū)分地統(tǒng)一視為是內(nèi)部行政管理領(lǐng)域的事項，法院不得介入。這種觀點無疑與現(xiàn)代法治精神和客觀事實不符。法治原則的基本要義在于，法律是調(diào)整社會糾紛的基本準(zhǔn)則，一切個人、組織的活動必須在法律的控制下展開，受法律的監(jiān)督和制約，政府行為也是如此。當(dāng)然，即便是《行政訴訟法》有明文規(guī)定，但敢于冒天下之大不韙，“第一個吃螃蟹者”還是需要莫大勇氣和決心的。本案中的城關(guān)鎮(zhèn)政府便成功開創(chuàng)了這種“第一例”的先河。該案的提起和被受理，使法條的具體規(guī)定得以貫徹，實踐公開驗證了書面條文的可操作性。

其次，符合法治政府的基本要求。該案的提起對城關(guān)鎮(zhèn)政府和鄲城縣政府、周口市政府而言，均是一種嚴(yán)峻考驗。敢于起訴，固然勇氣可嘉。但能坦然應(yīng)訴，也不是一件易事。各級政府的這種做法，是對傳統(tǒng)觀念的超越和矯正。下級政府對上級政府“服從”但不“屈從”，上級政府對下級政府“領(lǐng)導(dǎo)”但不“壓制”，在法律框架內(nèi)依法博弈，這是法治的進步，也符合法治政府的基本要求。本案中，城關(guān)鎮(zhèn)政府、鄲城縣政府和周口市政府在發(fā)生糾紛時能夠冷靜、坦然求諸于司法途徑解決糾紛，本身就體現(xiàn)了政府領(lǐng)導(dǎo)者尊重法律、相信法律的進步意識。同時，上級政府沒有通過行政手段、人為因素干預(yù)司法，使得這種“首例型”案件得以順利立案，更是從一個側(cè)面驗證了在我國推行多年的“建設(shè)法治政府”進程所取得的成效和進步。

再次，契合“司法最終”的法治原則。“司法最終”原則指一切法律糾紛至少在原則上應(yīng)通過司法程序及訴訟程序解決，法院對于糾紛及相關(guān)的法律問題有最終的裁決權(quán)，這是法治原則和自然正義原則的必然要求。臺灣大法官翁岳生曾指出：“人民之權(quán)利有無受到侵害，是屬于法律上之爭議，應(yīng)由法院審理。私法上的權(quán)利爭訟如此，公法上之權(quán)利爭訟亦然，故實質(zhì)意義上的法治國家，就是司法國家，任何法律（公法與私法）上之爭訟，皆應(yīng)由法院裁判，人民亦都有請求法院裁判之權(quán)利。此種權(quán)利，不可輕予剝奪?！笨梢?，在法治社會，當(dāng)權(quán)利受到侵犯時，通過司法路徑獲得救濟既是一條必然途徑，也是一條最終途徑。本案中，提起訴訟的原告方雖是政府機關(guān)而非個人，但是相對于縣政府和市政府而言，鎮(zhèn)政府同樣有自己相對獨立的“權(quán)利”，這種“權(quán)利”同樣存在被侵犯的可能和風(fēng)險。根據(jù)“司法最終”的法治原則，由此形成的爭訟，理應(yīng)由法院做最終裁判。本案中鎮(zhèn)政府的做法是明智的，也是合法的。

最后，彰顯法律與行政和諧碰撞的標(biāo)本意義。司法權(quán)和行政權(quán)是國家權(quán)力體系中兩支重要的力量。探尋權(quán)力之間的和諧共處、相互制衡關(guān)系可謂是法治發(fā)展歷程上的一個經(jīng)典主題。1989年《行政訴訟法》的頒行，開創(chuàng)了中國法治發(fā)展的新天地。老百姓終于可以“叫板”行政機關(guān)，行政機關(guān)的行為也不得繼續(xù)恣意和武斷。然而，法治的發(fā)展永遠(yuǎn)都是一個緩慢、漸進的過程?！懊窀婀佟睆摹疤旆揭棺T”轉(zhuǎn)化到今日的“習(xí)以為?！?，歷經(jīng)了數(shù)十年的艱難歷程，也歸功于無數(shù)鍥而不舍、敢于以一己之力挑戰(zhàn)政府權(quán)威的探索者和先驅(qū)者。如今，首例“官告官”的案件，是否能如同第一例“民告官”案件一樣，開創(chuàng)一種全新的訴訟風(fēng)氣，拓展一片新的法治局面，尚不得而知。但是，通過這個案例，我們看到了法律與行政在碰撞狀態(tài)下依然展現(xiàn)出的一種“和諧”狀態(tài)。

[啟示]

倡行法治需要激情與勇氣

在一個倡行法治的社會，誠然需要一套全面、翔實、公平、正義的法律體系。然而，法治的發(fā)展和貫徹落實絕不應(yīng)僅限于此。實踐無數(shù)次證明，踐行法治同樣需要的是一種激情與勇氣。當(dāng)我們?yōu)榉ㄖ蔚拿恳淮芜M步，為踐行法治的每一次標(biāo)志性事件鼓與呼時，我們不能忽略實踐者的內(nèi)心感受，不能無視他們所承受的壓力和付出的代價。本案中，可以預(yù)想，在我們對案件本身的實質(zhì)意義評頭論足、津津樂道時，處于“風(fēng)口浪尖”的當(dāng)事人——周口市政府、鄲城縣政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)一定是正在承受著一種前所未有的壓力，甚或是煎熬。對他們而言，可能本是“無心”，卻莫名地成為了關(guān)注的焦點。因此，我們認(rèn)為，無論是媒體、輿論還是相關(guān)行政、司法機關(guān)，對他們應(yīng)更多的是給予一種理解和肯定，在討論事件本身的意義時不應(yīng)過多的糾纏于當(dāng)事人之所以起訴所存在的“私利”、案件之所以會受理潛在的“上級某些領(lǐng)導(dǎo)的默許和縱容”。

法律與行政和諧共生的制度

框架亟待構(gòu)建和完善

“有了問題找領(lǐng)導(dǎo)”、“依賴政府、怕打官司”、“官大一級壓死人”的觀點，在中國絕不僅僅存在于普通老百姓的意識里，在政府部門內(nèi)部、在行政官員的思想里同樣根深蒂固。由此導(dǎo)致在社會糾紛的化解過程中，行政力量占據(jù)了無可比擬的優(yōu)勢。行政機關(guān)不僅握有大量的社會糾紛處理權(quán)，而且還經(jīng)常通過“領(lǐng)導(dǎo)批條子”等典型方式，對本屬于司法機關(guān)管轄的案件審理予以案外干涉。至于行政機關(guān)內(nèi)部糾紛的處理權(quán)，則更是被牢牢攥在行政機關(guān)自身手中。對此，一方面，法院因無奈而無能為力；另一方面，下級行政主體因畏懼而不敢有所作為。

這種局面不利于依法行政工作的有效開展，也不利于公民個人權(quán)益的有效保障。對行政系統(tǒng)而言，缺少系統(tǒng)外的司法監(jiān)督，無疑會助長行政的恣意和上級政府對下級政府的“專制”；對民眾而言，也會因所在地政府領(lǐng)導(dǎo)的軟弱和逢迎而蒙受不白損失。一個真正和諧的社會，應(yīng)是法治發(fā)展健全的社會，應(yīng)是行政與法律和諧共生的社會。司法權(quán)對行政權(quán)進行適當(dāng)?shù)膶彶楹椭萍s，是法治社會的基本要求和理想做法。對我國而言，相應(yīng)的制度設(shè)計顯然并不完備，相關(guān)主體尤其是行政主體的觀念并未得以扭轉(zhuǎn)和改進。而且，一個完全符合實定法的案件卻掀起了如此的軒然大波，也說明了我國的法治基礎(chǔ)尚很薄弱，公民的法律意識還停留在初級階段，法治之路依然任重而道遠(yuǎn)。

（作者系中國行政法學(xué)會常務(wù)理事）