在當代世界，代議民主在制度層面就是國家的議會。議會民主經(jīng)過幾百年的發(fā)展之后，無論是議會制度、議會程序還是議會職能方面，都已經(jīng)進入了極為復(fù)雜的狀態(tài)。作為現(xiàn)代民主的擔當者，以立法者和政策制定者的面貌出現(xiàn)的議員們能否在知識和技能兩個層面上適應(yīng)這種新的形勢，無疑是一個國家的民主制度能否有效運作的重要條件。但是，與任期較長的文官和法官不同的是，議員們都有著嚴格的任期限制。繁重的任務(wù)和短暫的任期構(gòu)成了一對尖銳的矛盾。正是為了化解議員所面臨的這種特有矛盾，并順應(yīng)議會事務(wù)復(fù)雜化的新要求，當代世界的各國議會都已經(jīng)開始在實踐中逐步完善自己的議員培訓(xùn)與研修體系。一些國家的地區(qū)也已經(jīng)將培訓(xùn)活動看成是解決兼職議員的專業(yè)化能力問題的重要手段^[1]?？梢哉f，加強對議員的培訓(xùn)、為議員提供更多的研修機會，已經(jīng)是一種世界性潮流。但是，在具體的制度層面，則常常因各國的歷史傳統(tǒng)和政治制度的差異，在不同的國家分別形成了各具特色的議會培訓(xùn)與研修體系。
　　
　?。ㄒ唬┱h對候選人和議員的培訓(xùn)
　　
　　考察各國的議員培訓(xùn)體系時，會遇到一個看似矛盾的現(xiàn)象：即使在議會事務(wù)已經(jīng)如此復(fù)雜的背景下，甚至在一些議會制度相當成熟的國家中，議會并沒有承擔起我們所預(yù)想的一些議員的培訓(xùn)職能，這種現(xiàn)象在歐洲還相當普遍。問題在于，這些看似沒有受過多少議會培訓(xùn)的議員，甚至是一些新當選的議員，其所表現(xiàn)出來的政治技能，甚至還高于某些由議會培訓(xùn)出來的議員。
　　背后的原因在于這些國家存在著高度發(fā)達的政黨政治。在政黨政治發(fā)達的國家中，選民要成為議員常常不能只靠自己的力量，尤其是在政黨主導(dǎo)著政治過程的地方，投身于某一政黨就是競選相關(guān)公職的一種必要選擇。而政黨要將自己的候選人推上政治舞臺，對候選人的素質(zhì)考察和進行適當?shù)呐嘤?xùn)便是一項必要的工作。
　　選擇候選人之后組織培訓(xùn)雖然主要是圍繞著競選工作而展開的，但是，如果要想競選成功，那么對議會知識的無知是很難想象的。因此，候選人就必須要在政黨的幫助之下，學習本國的政治制度，了解議會的基本職能和工作程序，提出自己在當選之后將要如何履職，以及一個國家的選舉制度等與議會運作相關(guān)的基本知識。與此同時，在競選過程中必須要掌握的如何拉攏選民、如何提出有支持基礎(chǔ)的議題、如何進行政策性辯論、如何使用經(jīng)費、如何利用各種媒體來傳達自己的觀點并樹立自己的形象以及如何與自己的同黨候選人合作等技能，完全可以在議會工作中運用。因此，政黨訓(xùn)練自己的候選人的過程，實際上就已經(jīng)是一個培訓(xùn)未來的議員的過程。在一些國家，黨內(nèi)的初選及其政策辯論過程，實際就已經(jīng)對候選人的議政能力提出了很高的要求，而大選過程的各種活動，無疑還在進一步強化候選人的參政和議政能力^[2]。那些在競選的過程中成功當選的候選人，無疑是已經(jīng)在知識和技能上就已經(jīng)相當程度上具備議員資質(zhì)的候選人。
　　與此同時，政黨主導(dǎo)下的競選過程并不是候選人單兵獨斗的過程。候選人的成功競選還依賴于政黨和候選人共同搭建的競選班子，以作為候選人的助手而共同參與競選活動。這些競選活動的助手，雖然相當一部分是志愿工作者，但是，一旦候選人競選成功之后，則常常會成為他們的議員助理。對于志愿工作者和政黨的工作人員而言，與候選人一道學習和了解與議員活動相關(guān)的知識和技能，同樣是一項必不可少的活動。而且，在下一屆或下幾屆的競選戰(zhàn)場上出現(xiàn)的新手，往往也就是前任議員的助手。對于這些人而言，議會的基本知識和技能早就爛熟于胸。
　　對于那些剛當選的議員，在議會沒有對其進行培訓(xùn)的情況下，之所以還能夠承擔起職責，則是因為政黨在議會內(nèi)部還有一個黨團。作為同一個政黨的議員，以黨團的形式相互學習和交流是一種經(jīng)常性的活動，對于新當選的議員而言更是一種非常重要的活動。以日本的議會為例，一旦某一政黨的候選人當選為議員，議會內(nèi)部的各個政黨就會及時組織本黨的議員進行研修。這種研修活動一般稱作是議會外部的研修，主要目的在于促使議員能夠以較強的能力來體現(xiàn)政黨的政治綱領(lǐng)和政策主張。因此，其所圍繞的主要內(nèi)容就包括如何強化議員與選區(qū)的聯(lián)系、如何將議員的個人政見與政黨的政策主張統(tǒng)一起來，以及如何與本黨議員合作等^[3]。
　　
　?。ǘ┳h會辦公機構(gòu)和政府相關(guān)部門組織的培訓(xùn)
　　
　　在由議會所組織的培訓(xùn)方面，日本地方議會典型特征是議會的辦公廳和政府的相關(guān)部門在培訓(xùn)過程中起著重要作用，甚至可以說，對議員培訓(xùn)的基本主體就是議會的辦公廳。議會辦公廳所舉辦的培訓(xùn)和研修以“議案提出方法”、“對待居民提出的請愿和上訪的處理辦法”和“議員活動經(jīng)費的申請方法”為主，并以議會內(nèi)部的運作程序為依托而展開。具體而言，議會辦公廳所組織的研修活動又可以分為三種類型：資料閱讀、內(nèi)容講解和參觀考察。一般而言，在選舉結(jié)果公布和新當選議員表示接受職位之后的第二天，市議會就會向新當選的議員分發(fā)以議會和議員為中心的法律文件，以供議員初步閱讀。
　　與此同時，政府領(lǐng)導(dǎo)部門、相關(guān)部局也會利用這一時間分別向議員分發(fā)與本部門相關(guān)的各種資料，以使議員能了解國家和地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織體系。這一方面的材料主要涉及的內(nèi)容包括地方的基本法規(guī)、當?shù)卣M織體系和職能劃分、政府新近執(zhí)行的公共政策項目和預(yù)算規(guī)劃等。實際上，這種材料分發(fā)的過程同時也是政府相關(guān)部門與議員之間的初步接觸過程。政府官員和議員都可以在這種初步的接觸中了解對方的基本情況。
　　大約在議員閱讀基本材料半個月之后，議會一般會專門安排一天的時間，由議會內(nèi)部的各工作部門向議員分發(fā)有關(guān)議會活動的材料，并組織與議員履職活動相關(guān)的座談會，讓新當選議員熟悉議會及其工作人員的基本情況。在議會內(nèi)部的研修期間，還會由議會辦公廳專設(shè)的議事科來為議員講解如何接待選民的請愿和上訪、如何適應(yīng)議會內(nèi)部的議事程序、如何申請和安排經(jīng)費使用等，并回答議員提出的相關(guān)問題。在議員已經(jīng)了解基本法律和權(quán)力結(jié)構(gòu)、熟悉議會工作程序并接受講解之后，為了讓議員能夠更好地了解當?shù)厍闆r，議會還會組織議員參觀當?shù)氐拈_發(fā)區(qū)、公共衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境處理設(shè)施、學校和公路等基本的公共事務(wù)機構(gòu)，以使議員對當?shù)氐墓彩聞?wù)管理中的基本問題有初步的了解^[4]。
　　有日本學者認為，日本地方議會培訓(xùn)活動的最大特點就是行政主導(dǎo)。一方面，由于日本地方議會辦公廳的工作人員并不多，辦公人員也通常是從政府相關(guān)機構(gòu)的工作人員調(diào)入的，議會工作人員也屬于行政編制。由于這批人員的升遷途徑和身份類似于行政機關(guān)的工作人員，因此導(dǎo)致了議會辦公廳帶有很強的行政色彩。另一方面，議員的參觀地點和學習材料均主要來自于行政機關(guān)的推薦，議員所獲取的信息實際上已經(jīng)被行政機關(guān)所“過濾”^[5]。因此，在以行政主導(dǎo)為特征的議員培訓(xùn)體系中，議員在培訓(xùn)活動中常常處于較為被動的地位。
　　美國與日本不同的是，州議會本身在初任議員的培訓(xùn)活動中發(fā)揮著更為主動的作用，其培訓(xùn)的內(nèi)容也更為豐富。美國各州的議會為了緩解議員任期與知識積累的矛盾，自20世紀70年代以來就陸續(xù)開發(fā)出了一系列較有特色的培訓(xùn)項目。對于新當選的議員，州議會首先會為他推出為期兩天的一種導(dǎo)向性項目（Orientation Programs）。這一項目的主要內(nèi)容包括兩個方面：一是閱讀州議會提供的有關(guān)薪水、議會工作人員、議會辦公機構(gòu)和各種津貼制度的信息；二是聽取有關(guān)倫理、游說、媒體及議事程序方面的報告。州議會知道，為期兩天的導(dǎo)向性項目作用非常有限，因此同時還推出了一系列與議員的履職經(jīng)歷密切相關(guān)的其他培訓(xùn)項目。這些培訓(xùn)項目主要包括：（1）議題研討（Issue Seminars），即在議員接受初任培訓(xùn)和正式履行職務(wù)這一段時間內(nèi)，州議會會邀請來自于大學和研究機構(gòu)的專家，為議員講解各個政策領(lǐng)域內(nèi)的基本問題，以使議員能夠順利地參與決策。在有的州，這一研討的時間甚至會持續(xù)10天。（2）指導(dǎo)性項目（Mentor Programs），由州議會安排新議員與老議員和議會的老職員等同事進行接觸，以分享他們的履職經(jīng)驗。（3）持續(xù)性教育（Continuing Education），專門針對那些擔任委員會主席和議會程序領(lǐng)導(dǎo)角色的人員的項目，主要目的在于提高他們的議題組織和領(lǐng)導(dǎo)能力。（4）周游全州（Touring the state），讓議員了解全州的公共項目，并有機會與全州的選民有較廣泛的接觸并建立起初步的聯(lián)系^[6]。
　　
　　
　?。ㄈ┳h會助理機構(gòu)所組織的培訓(xùn)
　　
　　美國國會在議員培訓(xùn)方面的最大特色是，國會研究部在議員的培訓(xùn)方面起著重要作用。美國國會的研究部目前擁有750~800名研究人員，下設(shè)有外交、國際、經(jīng)濟、內(nèi)政、社會福利、科學和法律的專門研究部門，其主要的職能是為議員提供培訓(xùn)和咨詢。這個機構(gòu)在為議員提供知識和技能培訓(xùn)方面的主要活動有兩個方面：
　　一是介紹，即向議員介紹與議員活動相關(guān)的法律、程序、知識和技能。主要內(nèi)容包括：（1）有關(guān)政府和國會的機構(gòu)設(shè)置情況及運作程序方面的知識，具體的內(nèi)容涉及政府的組織結(jié)構(gòu)、主要機構(gòu)和這些機構(gòu)目前面臨的主要問題；有關(guān)立法程序方面的知識，重點向議員介紹一項立法動議至最終成為法律的過程；有關(guān)預(yù)算與財政方面的知識，重點向議員介紹預(yù)算程序及審議進度表。（2）有關(guān)如何使用助理機構(gòu)及私人助理方面知識、信息與技能，主要包括有關(guān)助理機構(gòu)的知識和使用助理人員的建議。（3）有關(guān)議員需要掌握的技藝方面的培訓(xùn)，主要包括議員在議會活動方面的技巧。（4）有關(guān)如何處理與選民、傳媒、院外活動者的關(guān)系方面的培訓(xùn)，主要包括如何與選民建立關(guān)系并幫助選民，如何發(fā)布新聞和接受采訪，以及在處理與院外活動集團時應(yīng)遵循的原則等^[7]。
　　二是答詢和研究，即國會研究部要迅速回答來自國會人士的詢問并組織長期課題的研究，以解決議員在履職過程中遇到的問題。答詢問題每天都有，涉及各個領(lǐng)域。對于提出的問題，研究部要在幾天甚至幾小時內(nèi)迅速回答。研究的問題則往往是一些需要長期研究的復(fù)雜問題，一般需要幾位乃至十多位研究人員通過半年或多年的共同努力才能完成^[8]。
　　為了加強培訓(xùn)，國會辦公大樓中還有四個專門的培訓(xùn)機構(gòu)分別針對不同的對象進行培訓(xùn)。這些培訓(xùn)機構(gòu)分別是：（1）地方與州議會助理人員培訓(xùn)部；（2）立法程序培訓(xùn)部；（3）預(yù)算程序培訓(xùn)部；（4）公共政策培訓(xùn)部^[9]。
　　國會研究部的培訓(xùn)方式主要有三種：（1） 舉辦講座。根據(jù)國會的運作狀況，按月或按周對與議會工作相關(guān)的內(nèi)容開設(shè)各種講座。（2）發(fā)放材料。應(yīng)議員的要求或定期向議員發(fā)放“資料袋”?！百Y料袋”中的內(nèi)容主要包括有：公共法案與決議匯編，國會研究部出版物指南，每月最新報告，國會研究部評論，國會的主要立法等。除文字材料外，研究部還將其研究成果制成錄音或錄像帶，或者是輸入計算機，以供議員們隨時查閱。（3）現(xiàn)場模擬訓(xùn)練。主要是模擬全院大會的辯論和投票活動，以幫助議員盡快熟悉有關(guān)程序^[10]。
　　
　?。ㄋ模?地區(qū)或地方議會之間的聯(lián)合組織提供的培訓(xùn)
　　
　　從前面的介紹中我們可以看出，議員培訓(xùn)其實是一項非常復(fù)雜的活動過程，其中所涉及的人力、物力和時間需求都非常大。在國家層面上，設(shè)計了一個龐大的培訓(xùn)機構(gòu)履行培訓(xùn)職能。對于地區(qū)和地方一級的議會而言，單個的議會很難有條件建立起這樣的培訓(xùn)體系。為了解決這一問題，不少國家的地區(qū)或地方議會都采用了由議會的橫向聯(lián)系組織，即地區(qū)或地方一級的議會聯(lián)合會來承擔所有地區(qū)或地方層次上的議員培訓(xùn)。
　　在美國，承擔著州議員培訓(xùn)職能的一個重要機構(gòu)是州立法機關(guān)全國委員會（National Conference of State Legislatures）。州立法機關(guān)全國委員會是由民主和共和兩黨聯(lián)合設(shè)立的一個面向全國50個州議會的培訓(xùn)組織。由于這個委員會的領(lǐng)導(dǎo)和職員均來自于全國各州，因此實際上也可以把它看成是一個州議會之間的論壇性組織。除了提供一般的培訓(xùn)外，議員和職員主要通過這個組織來進行相互的學習和交流。
　　這個組織的培訓(xùn)活動分為三個方面：一是會議性質(zhì)的培訓(xùn)。這種培訓(xùn)的對象主要是新當選的議員，面向全國各地的立法機關(guān)。培訓(xùn)的內(nèi)容主要分為三個方面，即綜合培訓(xùn)、項目培訓(xùn)和模擬訓(xùn)練。綜合培訓(xùn)的內(nèi)容主要涉及的是美國憲政體制、立法制度、聯(lián)邦與州之間的法律關(guān)系、州議會與政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)等。項目培訓(xùn)的主要任務(wù)在于幫助新當選的議員掌握某一方面的單項技能，如立法、預(yù)算、組織調(diào)查和聽征、接待選民與新聞媒體等。模擬訓(xùn)練主要是針對某一議題而模擬法案的起草、辯論的展開和投票活動而進行。
　　二是議員之間的定期交流。定期交流主要放在該組織的委員會層面上。這個組織下設(shè)有10多個常設(shè)委員會：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會，預(yù)算委員會，通信、技術(shù)與州際商業(yè)委員會，教育委員會，能源與電業(yè)委員會，環(huán)境與自然資源委員會，金融服務(wù)委員會，健康委員會，公共事業(yè)與福利委員會，勞工與勞動力發(fā)展委員會，法律與犯罪審判委員會，立法效力與州政府委員會，選舉與選舉委員會及交通委員會。委員會的成員全部來自各州，大約每周都有三次會議機會，只要在網(wǎng)上提前注冊就可以參加這個會議。其主要的目的在于使各州的議員相互交流各自的經(jīng)驗、討論他們各自所面臨的共同問題，并共同探討解決問題的途徑。
　　三是書面資料的交流。州立法機關(guān)全國委員會創(chuàng)辦有一本專門的雜志《州立法機關(guān)》，雜志的內(nèi)容涉及了州立法機關(guān)活動的各個方面，其全部的內(nèi)容都可以在網(wǎng)上方便地查閱和隨時下載。該組織也有一個與立法機關(guān)活動緊密相關(guān)的書庫，供各州立法機關(guān)的議員和職員借閱。各州立法機關(guān)的新聞和活動記錄也往往會放到這個組織，以供各州之間相互交流^[11]。
　　
　　注釋：
　　[1] Alan Rosenthal，The Decline of Representative Democracy，Process，Participation，and Power in State Leg islatures，Washington，D.C.:Congressional Quarterly Inc，1998，p.55.
　　[2] David M.Olson，Democratic Legislative Institutions，A Comparative View，Armonk and New York:M.E Shape，Inc.，p.101.
　　[3][4] 資料來源：日本東京都國會寺市議會。感謝日本慶應(yīng)義熟大學法學部政治學科的加茂具樹博士為筆者提供的幫助。
　　[5] 2006年4月4日對加茂具樹的訪談。
　　[6] Jeremy Hendricks，Bring New Legislators Up to Speed:Leagislator training in Wake of Term Limits，Oklahoma Policy Studies Review，Wol.III，No.1，Spring/Summer，2002，pp.8~13.
　　[7][9][10] 蔡晨風：《美國國會與州議會議員的培訓(xùn)》，載尹中卿主編的《人大研究文萃》（第六卷，國外議會制度研究），中國法制出版社2004年版，第182~183頁。
　　[8] 孫哲著：《左右未來：美國國會的制度創(chuàng)新和決策行為》，復(fù)旦大學出版社2001年版，第318頁。
　　[11] 關(guān)于州議會全國委員會的資料來自于該組織的網(wǎng)站提供的資料：http://www.ncsl.org/programs/pubs/slmag/index.htm。
　?。ㄗ髡邌挝唬簭?fù)旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院政治學系）