李中旭

民眾認(rèn)為，“不點(diǎn)名”是一種退步；業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“不點(diǎn)名”是一種進(jìn)步。究竟孰是孰非？

“中央9個(gè)部門吃空額；18個(gè)部門挪用專項(xiàng)資金為私用；7個(gè)部門隱瞞收入、虛例支出，將資金私存私放”6月27日，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華在做中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況的報(bào)告時(shí)如是說。每年6月底，“鐵面審計(jì)長”的這個(gè)報(bào)告，都是全國人大常委會例行會議的重頭戲。2002年以來，由于“審計(jì)風(fēng)暴”深入人心，李金華的報(bào)告已經(jīng)成為民眾的心理期盼。

但是，在李金華讀完今年的報(bào)告之后，民眾的心理卻有落空的感覺。因?yàn)闋砍兜缴鲜鲞`規(guī)行為的中央部門并沒有被點(diǎn)名，眾所期盼的新一輪“審計(jì)風(fēng)暴”難見蹤影。兩天以后，時(shí)事評論員時(shí)寒冰在《上海證券報(bào)》發(fā)表時(shí)評，稱“審計(jì)報(bào)告不點(diǎn)名不利于審計(jì)監(jiān)督”。

同時(shí)，今年的審計(jì)報(bào)告還向其他例行報(bào)告靠攏，先說成績后說不足，改變往年只說“不”的局面，導(dǎo)致今年報(bào)告比往年更長。

這些表面上的變化，盡管令民眾難以理解，但在業(yè)內(nèi)人士看來，卻有著“轉(zhuǎn)型”的意義。“此前，對違規(guī)問題的查處是審計(jì)工作的重點(diǎn)，現(xiàn)在，這一重點(diǎn)正在向績效審計(jì)過渡，是一種進(jìn)步”，中國審計(jì)學(xué)會理事、武漢大學(xué)商學(xué)院教授廖洪對《中國新聞周刊》說，“雖然有轟動效應(yīng)，但違規(guī)畢竟是少數(shù)，績效審計(jì)才是日常審計(jì)的重點(diǎn)，這一轉(zhuǎn)型也符合國際潮流?！?/p>

不點(diǎn)名是一種妥協(xié)？

“審計(jì)風(fēng)暴”最為猛烈的2004年，也是各個(gè)部門反彈最為強(qiáng)烈的一年。據(jù)本刊不完全統(tǒng)計(jì)，前年的這個(gè)時(shí)候，云南大姚地震災(zāi)區(qū)相關(guān)部門、錦州交行和法院、國家電力公司、長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局紛紛對審計(jì)報(bào)告提出質(zhì)疑，或?yàn)樽约赫页鲩_脫的理由。

后來，財(cái)政部、發(fā)改委、教育部、交通部、國家體育總局等一大批國家部委也被一一點(diǎn)名?！跋鄬τ诘胤?，這些中央部委的反彈雖然沒有見諸報(bào)端，但影響力更大”，一位審計(jì)學(xué)者告訴本刊，“審計(jì)署不僅壓力很大，風(fēng)險(xiǎn)也不小”。

“現(xiàn)在一年查五十幾個(gè)億的違規(guī)資金，以前也不是沒有，只不過，前幾任審計(jì)長的時(shí)代，還沒有向全國人大做報(bào)告的規(guī)矩，都是內(nèi)部報(bào)告”。中國審計(jì)學(xué)會副會長張以寬說。

盡管李金華在全國人大常委會做報(bào)告時(shí)已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，將用公告制取代現(xiàn)在的“總報(bào)告點(diǎn)名制”，但外界普遍認(rèn)為國家審計(jì)署將重回內(nèi)部查賬的老路。6月27日以后，多名國家審計(jì)署官員受到問詢：你們究竟想怎么搞？

一名國家審計(jì)署官員為此詳細(xì)講解了目前實(shí)施的公告制的由來：2003年，公告制就已開始部分取代點(diǎn)名制的功能。點(diǎn)名制的好處是，社會影響力大，媒體跟進(jìn)迅速，能夠在短時(shí)間內(nèi)形成合力，有助于違規(guī)問題的整改，甚至從長遠(yuǎn)來看有助于審計(jì)體制的變革。但是，點(diǎn)名制的弊端在于，李金華審計(jì)長不可能在有限的總報(bào)告篇幅內(nèi)點(diǎn)出所有違規(guī)部門的名字，而有選擇的點(diǎn)名，顯然沒有堅(jiān)持一視同仁的原則，本身就有些不公平。況且任何一項(xiàng)審計(jì)都將形成單一的審計(jì)報(bào)告并公布在國家審計(jì)署的網(wǎng)站上，較之點(diǎn)名制更為詳盡。就在李金華在全國人大常委做報(bào)告的前一天，對中國農(nóng)業(yè)銀行的審計(jì)報(bào)告被公之于眾：違規(guī)存款業(yè)務(wù)142.73億元，違規(guī)發(fā)貸276.18億元，違規(guī)辦理票據(jù)業(yè)務(wù)97.18億元，3名省級分行行長被免職。

“因此，公告制較之點(diǎn)名制，是一種進(jìn)步。”這位官員說。他告訴本刊，這一做法，仿效了美國審計(jì)總署的操作模式，該國的分項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，民眾可以上網(wǎng)查詢，也可以查閱報(bào)告副本。

可以預(yù)見的是，今年分項(xiàng)審計(jì)報(bào)告還將包括青藏鐵路環(huán)境保護(hù)審計(jì)以及開發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)，無論是環(huán)保還是開發(fā)區(qū)，從前都未進(jìn)入過審計(jì)總報(bào)告?！按饲?，國家對環(huán)保和開發(fā)區(qū)問題上的審計(jì)力度一直不夠?！绷魏檎f。

重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)

據(jù)張以寬回憶，國家審計(jì)署成立之初，國務(wù)院對審計(jì)署的要求是：全面審計(jì)抓重點(diǎn)。這個(gè)重點(diǎn)，就是加大對違規(guī)問題的審計(jì)力度。

在“審計(jì)風(fēng)暴”進(jìn)入第5個(gè)年頭的時(shí)候，違規(guī)行為已經(jīng)在相當(dāng)程度上得到遏制，用李金華在今年報(bào)告中的話來說:“總的看，財(cái)政部在具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行過程中較好地履行了職責(zé)，中央預(yù)算編制的質(zhì)量、執(zhí)行的效果和預(yù)算管理水平進(jìn)一步提高。

這次審計(jì)查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計(jì)當(dāng)年資金量的0.6%。”

從違規(guī)審計(jì)到績效審計(jì)這一轉(zhuǎn)型，李金華在去年就有所提及，對違規(guī)和績效審計(jì)的比例大概為“一半對一半”。

“績效審計(jì)是一種非常科學(xué)的管理模式”，全國高級審計(jì)師評審委員會委員、北京工商大學(xué)會計(jì)學(xué)院副院長趙寶卿對《中國新聞周刊》說，“錢怎么花的，花出了什么效果，只要一審計(jì)，立竿見影，較之其它方式的考核，這種考核方式的論據(jù)更為充分”。

轉(zhuǎn)型中，和績效審計(jì)一起獲得加強(qiáng)的，是世界上獨(dú)一無二的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?？冃徲?jì)對事，也是世界通行的審計(jì)規(guī)則；而經(jīng)濟(jì)責(zé)任對人，具有鮮明的中國特色?！斑@主要是考慮到，中國的一把手干部更多為任命制，具有較大的權(quán)力，對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有事半功倍之效。”廖洪說，“1986年開始施行的廠長經(jīng)理離任審計(jì)，是今天經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最早的雛形?！?/p>

不過，到目前為止，因經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)落馬的高級官員尚未見諸報(bào)端。但據(jù)本刊了解，國家審計(jì)署在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面已投入了大量的人力物力。

重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之后，審計(jì)部門的工作量驟然加大，對常規(guī)問題的動態(tài)追蹤顯然比重點(diǎn)追蹤更加費(fèi)時(shí)費(fèi)力，也使原本人手緊缺的難題雪上加霜。

另一個(gè)讓人不平衡的對比則是，國家審計(jì)署的公務(wù)員總量只是美國國家審計(jì)總署的1/10，難免在做績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)捉襟見肘。

審計(jì)體制變革任重道遠(yuǎn)

在審計(jì)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)型之際，審計(jì)體制的變革已經(jīng)不是媒體熱評的焦點(diǎn)。相對于兩年之前“審計(jì)風(fēng)暴”最為猛烈的時(shí)期，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管強(qiáng)化上游監(jiān)督以根除審計(jì)風(fēng)暴、將國家審計(jì)署列入人大序列來加強(qiáng)橫向監(jiān)督等建言出現(xiàn)的頻率越來越低。兩年前，和教育部前副部長張保慶一樣，國家審計(jì)署前副審計(jì)長項(xiàng)俊波在調(diào)離審計(jì)署之前，也提出了設(shè)立國家審計(jì)院的構(gòu)想。

在接受本刊采訪時(shí)，張以寬還提出了開展對政策進(jìn)行事前審計(jì)的建議。他舉例說，美國在對政策的事前審計(jì)方面取得了很大的成功，如果我們西學(xué)中用，將對一些正在出臺、已經(jīng)出臺的政策，比如公車改革的合理性等做出科學(xué)的界定。

“學(xué)界的上述共識，暫時(shí)還沒有獲得采納?！睆堃詫捄挖w寶卿告訴《中國新聞周刊》。在這一背景下，廖洪等人仍然在堅(jiān)持審計(jì)體制改革“兩步走”的策略。第一步，全國審計(jì)系統(tǒng)垂直管理以根治地方保護(hù)主義;第二步，將審計(jì)部門列入人大序列。“我們還沒走第一步，怎么能奢求第二步呢”。廖洪對本刊說。

這兩大步雖然沒有邁出，但并不意味著決策層沒有預(yù)熱。今年6月1日，修訂后的《審計(jì)法》出現(xiàn)了多處重要變化。例如，新《審計(jì)法》第四條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。

審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。必要時(shí)，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計(jì)工作報(bào)告作出決議。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)告。

“這一前所未有的規(guī)定，強(qiáng)化了人大對審計(jì)工作的介入力度”。廖洪說。