調(diào)研團(tuán)隊：華南理工大學(xué)梁經(jīng)銳（指導(dǎo)老師），向慶鋒，簡煒煒，譚穎賢，王璐璐，鐘小云

調(diào)研時間：2005年7月6日~7月20日

調(diào)研地點：湖北省鐘祥市石牌鎮(zhèn)。

基本情況：位于湖北省荊門市東，現(xiàn)轄51個行政村，2個街道社區(qū)，總?cè)丝?4296人，18769戶，耕地面積11.3萬畝。鎮(zhèn)域自然環(huán)境優(yōu)越，水陸交通發(fā)達(dá)。

該調(diào)研采取抽樣調(diào)查，以調(diào)查問卷，采訪當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、村級干部以及鎮(zhèn)級干部，收集和分析稅費改革前后的相關(guān)數(shù)據(jù)等方式，來分析稅費改革以來改革對農(nóng)民收入以及村級管理的具體影響。

中國的中部優(yōu)勢在農(nóng)業(yè)，中部是中國古代農(nóng)業(yè)文明的發(fā)祥地，是中國糧食主產(chǎn)區(qū)，是多種大宗農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，是農(nóng)產(chǎn)品加工的密集地。俗話說“湖廣足，天下平”，在農(nóng)村稅費改革正進(jìn)行得如火如荼的近兩年，本調(diào)研報告選擇華中地區(qū)湖北省鐘祥市石牌鎮(zhèn)作為調(diào)研對象，展開調(diào)查。運用比較分析方法，要解決的問題是，石牌鎮(zhèn)作為國內(nèi)一個典型的鎮(zhèn)（鎮(zhèn)管轄的村里居民幾乎都是純農(nóng)戶，農(nóng)民收入的絕大部分也都是來自農(nóng)作物收入），其稅費改革對農(nóng)民收入以及村級管理的影響。本次調(diào)研，我們選取了其中較為典型的彭墩、橫店、三喜和姚臺4個村莊作為調(diào)研對象進(jìn)行簡單的抽樣調(diào)查。

整個報告分五個部分，以下內(nèi)容節(jié)選自其中的第三、四部分，編輯有刪改。

石牌鎮(zhèn)稅費改革對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的影響

1．政府部門做了什么？

稅改前，該鎮(zhèn)各級政府包括鎮(zhèn)級、村級機構(gòu)過多，人浮于事，而且管理費用支出龐大。該鎮(zhèn)根據(jù)實際需要情況，對政府工作人員進(jìn)行精簡，最大限度地減少干部職數(shù)，使運作更有效率，有效地降低了費用的支出。鎮(zhèn)村干部由2001年的570名精簡成現(xiàn)在的246名，大大地減少了行政人員的工資支出。每個村只保留了3名村干部——村長、村書記和會計，在更大程度上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的費用。同時，對眾多的小組進(jìn)行合并撤銷，并組之前的358個組，目前只保留了194個組。

該鎮(zhèn)結(jié)合村組規(guī)模調(diào)整的實際，填發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡，實行“一年一卡，一卡管全年，一卡管全費”，杜絕卡外加碼。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)每家農(nóng)戶都有一個鎮(zhèn)政府發(fā)的“明白袋”，袋子里裝的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡、上年各村稅費情況、收據(jù)等與農(nóng)民稅費支出緊密相關(guān)的資料。通過明白袋，石牌鎮(zhèn)保證了稅費的一定透明度。針對調(diào)查問卷中的“除了國有規(guī)定的必須上繳的稅收外，你還繳過其它由地方政府或村里規(guī)定的雜費嗎？”，超過91％的農(nóng)戶表示稅改后沒有繳過了。

該鎮(zhèn)實行村級收入公開、支出公開、財務(wù)公開、債權(quán)債務(wù)公開、利益分配公開和農(nóng)民負(fù)擔(dān)公開，通過民主監(jiān)督控制不合理開支。目前，各村建立了以村務(wù)公開、農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要內(nèi)容的村級檔案。并且對村級財務(wù)進(jìn)行審計，加強了對村級各項費用開支的管理。

2．農(nóng)民怎么看？

通過調(diào)查問卷的第一個問題（您認(rèn)為稅費改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的程度如何？），我們統(tǒng)計得到如下四幅圖。

從圖中，我們可以看到農(nóng)戶對農(nóng)村稅費改革絕大部分認(rèn)為是有成效的，只有極少認(rèn)為很少或者沒有減輕負(fù)擔(dān)。其中，彭墩村和橫店村的田較多，農(nóng)戶對稅負(fù)減輕的程度有較為明顯的感受，在比例上反映出來就是超過50%的人認(rèn)為稅負(fù)減輕了很多。三喜村對稅負(fù)減輕程度的反映較為不理想；從調(diào)查問卷看來，該村道路、水利等公共設(shè)施供應(yīng)不能滿足需要；與此同時，較多的農(nóng)戶表示稅改后，村干部對村事務(wù)的處理沒有稅改前的負(fù)責(zé)和及時。

3.農(nóng)戶稅改后的收入及稅負(fù)情況

在石牌鎮(zhèn)的會計管理中心，我們?nèi)〉昧俗罱?年的會計數(shù)據(jù)?？偟膩碚f，就被調(diào)查的4個村，其總收入都是增加的，且增加幅度不小。從收入來源上看，農(nóng)民的收入在2001年和2002年都很大部分來自于外出務(wù)工和在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的工資性收入，打工收入在各村農(nóng)戶收入中占著不小的比重，在姚臺和三喜村甚至成為支撐當(dāng)年收入增長的主要來源；但稅收改革慢慢發(fā)揮作用，在2003年以及2004年外出打工在農(nóng)民總收入中的比例大為降低，雖然姚臺村降低的比例較小，這主要是因為該村的耕地面積比較少，而且向來舉家外出打工的占很大的比重。圖5是通過對上述4個村的農(nóng)民收入進(jìn)行簡單的加權(quán)平均得到的。

在石牌鎮(zhèn)，被抽查的4個村2004年每個村的負(fù)擔(dān)率都沒超過5%，其中彭墩村的人均負(fù)擔(dān)額低于全國的人均負(fù)擔(dān)額。

從隨機走訪的178戶農(nóng)戶的實際情況可以看出，石牌鎮(zhèn)農(nóng)民人平負(fù)提總額基本控制在100元以內(nèi)，占上年人平純收入的比例也都控制在5%以內(nèi)。在走訪了農(nóng)戶后，我們又找村干部了解了各村農(nóng)民的負(fù)擔(dān)情況。各個村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕程度不一，有輕有重，這主要是因為各村的耕地面積不一樣。另外，從全鎮(zhèn)情況看，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的比例從1995年起，連續(xù)9年控制在3%以內(nèi)，并呈下降趨勢。

4．什么是影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素？

根據(jù)我們的實地調(diào)查，該鎮(zhèn)影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素總結(jié)起來有如下幾個：

（一）受化肥、農(nóng)藥和種子等價格上漲的影響，減輕的負(fù)擔(dān)被抵消了

在問及問卷的第二題“請您從以下選項中選擇3項對您種糧積極性最有效的措施”，52.8％的農(nóng)戶（4個村178份問卷里，94位選了該項）選擇了需要化肥補貼，20.79％的農(nóng)戶則選擇了需要良種補貼；而且，即使該題沒有選擇“化肥補貼”、“良種補貼”的，也提及今年由于化肥農(nóng)藥價格的上漲導(dǎo)致他們的家庭總收入減少的幅度不小。

（二）村級資金的不足，公共設(shè)施趕不上，在某種程度上加重負(fù)擔(dān)

稅費負(fù)擔(dān)的減少卻帶來了村級資金的不足。被調(diào)查的4個村，由于稅改，其村級資金收入每年減少的比率分別為：13%、20%、11%和17%。資金的不足，使村干部如同巧婦難為無米之炊，無法調(diào)動起資金來修筑道路、水利等公共設(shè)施。公共設(shè)施跟不上，比如道路坑坑洼洼的，也就加大了發(fā)展經(jīng)濟增加收入的難度；比如水利沒有弄好，天旱導(dǎo)致糧食歉收，也就加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

（三）“一事一議”的操作缺乏一定的透明性

在調(diào)查中，有不少農(nóng)民反映明稅已經(jīng)改革了，但是上級還會以其他形式來征集稅費，如暗地變相收取費用?！耙皇乱蛔h”在表面上看來可以使稅改具有靈活性，實際操作上卻容易為政府工作人員用來亂收費。

（四）教育經(jīng)費的不足、醫(yī)療保障的缺少造成隱性負(fù)擔(dān)

稅改后，為減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，石牌鎮(zhèn)取消了以前的教育附加和教育集資，教育經(jīng)費由中央、省一級和市一級來共同承擔(dān)，這必然使得中小學(xué)教育在資金方面受到更加緊張的約束。可是，因為財政資金的不足，教師的工資總拖欠著，教育質(zhì)量無法提上去，教學(xué)設(shè)施落后，甚至存在著不少的危房沒有資金進(jìn)行改建。同時，石牌鎮(zhèn)撤并了大部分的村小學(xué)。2001年稅費改革以前，該鎮(zhèn)有中小學(xué)39所，其中初中4所，小學(xué)35所；2001年稅費改革以來，每年都進(jìn)行一次布局調(diào)整。截至目前，全鎮(zhèn)共有中小學(xué)23所，其中初中仍保留4所，小學(xué)則只有19所。集中教學(xué)可以減少經(jīng)費，但苦了住得較為邊遠(yuǎn)的孩子，一大早得從老遠(yuǎn)趕過來上課。這些實際上是一種隱性的負(fù)擔(dān)——農(nóng)民的子女無法享受與城市孩子一樣的教育。

相對城市居民能享受到的醫(yī)療保障而言，農(nóng)村社區(qū)由于缺乏政府的財政支持，農(nóng)村醫(yī)療等社會福利長期得不到發(fā)展，許多農(nóng)民得了病也沒錢去醫(yī)院，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)村每年因病致貧、因病返貧的農(nóng)民不在少數(shù)。這種情況在石牌鎮(zhèn)也同樣存在。

改革的成效和存在的問題

石牌鎮(zhèn)的稅費改革工作取得了明顯的成效。 從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，從本次調(diào)查的4個村看，對“除了國有規(guī)定的必須上繳的稅收外，你還繳過其它由下面政府或村里規(guī)定的雜費”這個問題，98％以上的農(nóng)戶回答“沒有”。這表明了政府在實施的過程中很好地遵循了稅改政策。而且改革后，農(nóng)稅征管工作實現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟活動的職能轉(zhuǎn)變到落實各項政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來，強化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能。稅費改革還促進(jìn)了該鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡。

農(nóng)村稅費改革仍然存在著一些困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）稅負(fù)不均，純農(nóng)業(yè)戶的稅收負(fù)擔(dān)相對加重

隨著人費向地稅的轉(zhuǎn)化，承包耕地較多的農(nóng)戶，擁有耕地較多的鄉(xiāng)村，負(fù)擔(dān)相對增加；而不承包土地或土地較少的農(nóng)戶，擁有耕地較少的鄉(xiāng)村，負(fù)擔(dān)大幅度減輕。收入較低的純農(nóng)戶上繳稅收越來越多，而無地的農(nóng)民或只承包口糧田的務(wù)工經(jīng)商戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶，則只需繳納一定資金用于公益事業(yè)即可。這就造成農(nóng)村中低收入群體的負(fù)擔(dān)相對增加，而中高收入群體的負(fù)擔(dān)大幅度減輕，導(dǎo)致種植業(yè)的比較收益進(jìn)一步下降。

（二）計稅土地面積不準(zhǔn)確引起稅負(fù)不均

計稅土地面積賬實不符，“有地?zé)o稅”、“有稅無地”的現(xiàn)象同時并存。其中，“有地?zé)o稅”主要包括三種情況：一是許多村組在第一、二輪承包時少報和漏報耕地面積；二是農(nóng)村綜合開發(fā)、開荒墾荒新增地到免稅期后沒有負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅；三是農(nóng)民撂下的拋荒地?！坝卸悷o地”也主要包括三種情況：一是同一塊地既繳農(nóng)業(yè)稅又繳農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“重稅地”；二是人為因素占用的土地，由于未辦理審批手續(xù)，土地被占用后沒有核減農(nóng)業(yè)稅；三是自然原因造成的水土流失、植被破壞、耕地減少而稅負(fù)未減。上述情況都可能造成農(nóng)業(yè)稅實際稅負(fù)與名義稅負(fù)不符，從而導(dǎo)致稅負(fù)不均。

（三）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”隱患

稅費改革的目標(biāo)之一是確?；鶎诱＿\轉(zhuǎn)，但實行稅費改革后，鄉(xiāng)、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少很多。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革需要一個過程，所以支出在短時間內(nèi)不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。石牌鎮(zhèn)51個村，其中就有17個村存在著資不抵債或者公積金、公益金有赤字。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達(dá)到60%～70%，實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，農(nóng)村義務(wù)教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的4個村情況看，改善辦學(xué)條件的經(jīng)費嚴(yán)重不足，目前學(xué)校的設(shè)施90％以上是農(nóng)民集資建設(shè)留下來的，10年都沒有怎么改變。教育經(jīng)費的投入在一些村非但沒有增加，反而減少了。

稅費改革對村級管理的影響

以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為根本目的農(nóng)村稅費改革，打破了農(nóng)村原有的分配格局，減少了村集體收入，對村級管理產(chǎn)生重大影響，各種潛在的矛盾開始浮現(xiàn)，對如何做好村級管理工作提出了新的要求。為此，本調(diào)研小組對石牌鎮(zhèn)4個村的村級管理情況進(jìn)行了調(diào)查。現(xiàn)以彭墩村為例將村級管理的現(xiàn)狀、存在的突出問題以及如何適應(yīng)農(nóng)村稅費改革管好村級管理等有關(guān)情況報告如下。

我們一共走訪了石牌鎮(zhèn)13個村支書和村長，調(diào)查稅費改革對村級管理產(chǎn)生了什么影響。從我們的調(diào)查結(jié)果看，村級干部普遍認(rèn)為稅費改革對村級債務(wù)，鄉(xiāng)村基層正常運轉(zhuǎn)，公共設(shè)施供給和村干部工資這四方面村級管理影響較大。

一、村級債務(wù)額度大，債務(wù)化解困難

農(nóng)民減負(fù)，鄉(xiāng)村可用財力就會減少，化解村級債務(wù)這一問題立刻凸現(xiàn)出來。村級債務(wù)主要由以下幾個方面原因形成：（1）興辦公益事業(yè)；（2）借款辦企業(yè)；（3）舊債衍生新債；（4）村組借貸包干墊付；（5）調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和部門達(dá)標(biāo)等。村級債務(wù)雖然近幾年已下力氣進(jìn)行了化解，并得到一定收效，但村級債務(wù)包袱仍然很沉重，稅費改革后，化解債務(wù)的難度越來越大，并且新的村級債務(wù)仍在繼續(xù)增長。鄉(xiāng)村債務(wù)原來主要依靠統(tǒng)籌、提留各種攤派集資來周轉(zhuǎn)和逐步消化。農(nóng)村稅費改革后，統(tǒng)籌、提留和各種攤派一律取消，債務(wù)償還成為難題，債務(wù)負(fù)擔(dān)缺乏有效化解途徑，這無疑給村級管理帶來巨大壓力。鄉(xiāng)村債務(wù)問題不是農(nóng)村稅費改革帶來的，卻是影響改革的一個重要因素。村級債務(wù)的大量存在，已成為農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)的一大障礙，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟的重要隱患，嚴(yán)重影響了農(nóng)村稅費改革政策的落實和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

二、村級資金缺口增大，正常運轉(zhuǎn)困難

比較表格數(shù)據(jù)，2004年收入雖然比2003年有所增加，但是總的相對于2002年都有比較大幅度的下降，其中支出基本沒變，2004年的資金缺口相對于2003年有所下降，但是總的來說，都比2002年有較大幅度的上升。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)61.5%的干部認(rèn)為稅費改革導(dǎo)致嚴(yán)重的村集體資金缺口問題，30.8%的干部認(rèn)為影響程度為一般，而認(rèn)為沒有影響的只有7.7%。農(nóng)村實行稅費改革后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)輕了，但從農(nóng)村稅費改革前后村級財務(wù)的對比分析可以看出，村級資金缺口增大，致使基層工作難以正常運轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)在：（1）村干部報酬低、兌現(xiàn)難，過去村干部的工資補貼基本由收取的村提留支付，改革后改為農(nóng)業(yè)稅附加支付。雖然村級干部隊伍已經(jīng)相應(yīng)地進(jìn)行精簡機構(gòu)，但資金缺口仍使村干部報酬低甚至發(fā)不了工資，一些地方出現(xiàn)了村官無人當(dāng)或不想當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)部分村官寧愿辭職外出務(wù)工掙錢，也不愿當(dāng)官的現(xiàn)象；（2）日常工作經(jīng)費緊張。村組織承擔(dān)著上級黨政部門安排辦理的各項事務(wù)，這些事情都沒有相應(yīng)辦公經(jīng)費作支撐，如禽流感、豬鏈球菌等疫病防治、糧食直補落實、林權(quán)證、土地經(jīng)營權(quán)證換發(fā)等，村級組織管理事務(wù)越多，經(jīng)費就越緊張，迫于無奈，一些村只得千方百計負(fù)債，甚至不惜代價去違紀(jì)違規(guī)挪用專項資金。雖然有上級財政補助收入為村社干部報酬和辦公費的財政轉(zhuǎn)移支付部分，但這部分收入不僅數(shù)額有限，而且大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理考核、支配、使用。

三、稅費改革對公益事業(yè)造成影響

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部主要反映稅費改革對水利設(shè)施、道路這兩項公益事業(yè)造成影響。農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺靠農(nóng)民自己解決，主要是通過國家給政策——“三提五統(tǒng)”制度來解決。農(nóng)村稅費改革后，村集體收入急劇減少，雖然有國家財政轉(zhuǎn)移支付，但這并不能有效解決公益事業(yè)問題?，F(xiàn)在水利、道路等公益事業(yè)要通過一事一議籌集資金，但這些項目動輒幾萬、幾十萬，稅費改革后向農(nóng)民征收費用只能一事一議，而且每年每人不能超過15元，基本上不能解決經(jīng)費問題。而且一事一議由于在執(zhí)行過程中尚未完善和規(guī)范，往往收不齊或收不到，即使收起來也解決不了大項目所需資金。而水利設(shè)施和道路建設(shè)若不修建又影響村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，或存在嚴(yán)重隱患，危及農(nóng)民生命財產(chǎn)安全。

“2540元、2605元、2679元、2725元”，4年來石牌鎮(zhèn)農(nóng)民的人均收入，畫出一條令人欣喜的上升線。本調(diào)研報告的研究結(jié)果表明農(nóng)村稅費改革成效明顯，包括農(nóng)民收入提高等，但是同時也提出了這一年因為配套改革沒有跟上稅費改革的步伐，浮現(xiàn)了很多急需解決的問題，特別是對村級管理的挑戰(zhàn)。相關(guān)配套改革滯后，影響稅費改革的順利進(jìn)行。為了改善管理上的難題，需要進(jìn)一步深化改革，配套改革措施的實施急需跟進(jìn)，它將是關(guān)系到整個農(nóng)村稅費改革成敗的關(guān)鍵。