【摘要】本文簡述和評論了一些工業(yè)化國家學前教育服務(wù)體系的改革動態(tài)，并對這些國家在學前教育事業(yè)發(fā)展中的政府、市場和社會相互關(guān)系的變化作了分析和思考，試圖從中尋找對我國學前教育事業(yè)發(fā)展有借鑒意義的經(jīng)驗。

【關(guān)鍵詞】中央干預；地方自治；整合；分離

全球化背景下政府、市場和社會在學前教育事業(yè)發(fā)展過程中關(guān)系如何，各自發(fā)揮怎樣的作用等問題，是當代比較教育研究的重要課題。作為學前教育政策的核心內(nèi)容，各國政府通過學前教育服務(wù)體系的架構(gòu)呈現(xiàn)其政府、市場和社會的各自作用及相互關(guān)系，由此對學前教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。從縱向關(guān)系上看，或強調(diào)中央積極干預，或重視地方自治；從橫向關(guān)系上看，或走向整合，或走向分離。事實上，各國學前教育服務(wù)體系架構(gòu)的形成、發(fā)展受到其文化、政治和經(jīng)濟等諸多外部因素的影響。

由于學前教育事業(yè)的服務(wù)體系架構(gòu)對一國的學前教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用，因此，該問題也已經(jīng)成為處于社會轉(zhuǎn)型期的我國學前教育政策必須直面的焦點問題。今后的中國學前教育服務(wù)體系架構(gòu)是走向地方自治，還是加強中央干預?是趨于整合，還是分離?影響這種動態(tài)變化的因素是什么?可能遭遇的瓶頸又是什么?對于這些問題的回答將有助于我們建立一套適合我國當前社會轉(zhuǎn)型期的學前教育服務(wù)體系。

本研究試圖通過對工業(yè)化國家相關(guān)經(jīng)驗的比較，多方位解讀這些國家學前教育服務(wù)體系架構(gòu)的發(fā)展歷程，并研究其動態(tài)變化及影響因素，分析其在變革過程中遭遇到的種種問題甚至困境，以期為我國學前教育事業(yè)發(fā)展的政策制定提供有益的經(jīng)驗。

一、政策定位

政府、市場和社會在學前教育服務(wù)體系架構(gòu)中關(guān)系如何?各自發(fā)揮怎樣的作用?對于這些問題的回答建立在各國學前教育服務(wù)政策定位的基礎(chǔ)上，這種定位往往與各國如何看待幼兒及其家庭有關(guān)。當前，多數(shù)工業(yè)化國家對學前教育服務(wù)政策的定位由私人責任轉(zhuǎn)為公共責任，表現(xiàn)出更多的國家干預傾向，人們開始重視學前教育服務(wù)體系對于社會的影響。綜觀各國學前教育服務(wù)政策，大致可以歸納為以下幾類：

1．鼓勵母親進入勞動力市場，并且兼顧工作與家庭

有些國家將學前教育服務(wù)視為社會福利，甚至將國家為家庭提供的學前教育服務(wù)視為公民進入勞動力市場、服務(wù)于國家的回報和交換。例如，英國由教育就業(yè)部整合管轄英格蘭的幼教，將學前教育服務(wù)置于勞動、就業(yè)和教育等領(lǐng)域考慮；而北歐(以丹麥為代表)則只對就業(yè)的父母提供學前教育服務(wù)的資助。

2．考量到經(jīng)濟發(fā)展因素，學前教育和保育政策上比較強調(diào)幼兒的入學準備和讀寫算能力，以期能及早培養(yǎng)在全球經(jīng)濟一體化過程中具有競爭力的公民

這種政策定位使國家越來越關(guān)注有組織的學前教育服務(wù)，并由教育部門進行管理。近年來英國、美國均表現(xiàn)出這種趨勢，盡管這有悖于他們的傳統(tǒng)。

3．將童年視為人的一生中有獨特權(quán)利的重要階段，不強調(diào)為將來學業(yè)成就作準備，只強調(diào)在這一時期培養(yǎng)將來學習所需的技能和學習策略

北歐國家推崇高度民主的社會價值觀，在完善的社會保障體系支持下，童年被賦予獨特的權(quán)利。他們認為，幼兒在生活中無時無刻不在學習，所以在幼兒的教育和保育之間沒有必要進行劃分。芬蘭將該國的幼兒教育和保育合稱為“教保”，歸社會福利系統(tǒng)的社會部主管，瑞典則由教育系統(tǒng)的教育科學部主管，而挪威盡管沒有整合的管理部門，但其兒童與家庭事務(wù)部負責兒童福利以及在各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，并強調(diào)該階段與基礎(chǔ)教育的區(qū)別。

4．認為對幼兒的教育和照顧是私人責任

有些國家持這樣的觀點，但做法上各有不同。有的國家不提供普遍的幼兒教育與保育，公立幼兒教育與保育只是針對某些族群幼兒的補救措施，例如美國的公私立學前教育服務(wù)系統(tǒng)有不同的主管機構(gòu)；有的國家則采取“幫助但不介入”的政策定位，例如荷蘭、德國。隨著對學前教育與保育價值的重新認識，這種政策觀點正在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。

5．由于移民和難民的因素，各國人口組成漸呈多元化趨向

新移民生育孩子的年齡較早且數(shù)量較多，例如澳大利亞、荷蘭。社會人口的多元化影響到了這些國家對學前教育服務(wù)的政策定位。

事實上，在同一國家中就可以發(fā)現(xiàn)多重定位的政策，而且受到“為支付者服務(wù)”等市場因素的影響，學前教育服務(wù)體系呈現(xiàn)出多元化、復雜化趨勢。

二、從上述政策定位出發(fā)，各國學前教育呈現(xiàn)出不同的服務(wù)體系架構(gòu)

1．一些國家學前教育事業(yè)的公共管理體制經(jīng)歷了地方分權(quán)的過程，而另一些國家則改變地方自治的傳統(tǒng)，中央政府開始輔助、介入甚至干預學前教育事業(yè)的發(fā)展

從縱向看，各國學前教育事業(yè)在公共行政管理體制上通常分為中央政府干預和地方政府自治兩種類型。近年來，這些國家在公共行政管理體制上表現(xiàn)出相互借鑒的傾向。

中央政府采取積極干預政策的國家主要是一些非聯(lián)邦制政體國家，有的具有中央集權(quán)的政治傳統(tǒng)。這些國家的政府往往具有承擔公共責任的傳統(tǒng)，或者有將兒童視作人生重要階段而比較關(guān)注的傳統(tǒng)，或者有將學前保教服務(wù)視為社會福利的傳統(tǒng)。這些傳統(tǒng)使這些國家的學前教育事業(yè)表現(xiàn)為高入園率特點，其中中央政府的積極干預起了重要的作用。這一管理模式的優(yōu)點是顯而易見的：有利于提供更多入園機會，形成一個質(zhì)量相對統(tǒng)一的服務(wù)體系。從瑞典、芬蘭和法國的高入園率能夠感受到這一點。

盡管如此，在過去的十年中，商業(yè)市場以及經(jīng)濟活動的非中央化影響到了這些國家，當前這些國家的學前教育服務(wù)體系在公共管理制度的定位上出現(xiàn)了一個分權(quán)的趨勢。從積極方面講，這種趨勢似乎可以實現(xiàn)政策的整合：隨著越來越多的地方分權(quán)、私有化現(xiàn)象的出現(xiàn)，中央政策很難有效協(xié)調(diào)教育、社會福利和健康部門之間的關(guān)系，地方分權(quán)則有利于政策決定和基金決定更貼近被服務(wù)者的要求，地方政府可以集中各種基金，實現(xiàn)跨年齡、跨部門的整合。

當然，分權(quán)化也對各級政府提出了挑戰(zhàn)：

中央政府面臨的挑戰(zhàn)是，如何在允許這種權(quán)力轉(zhuǎn)換的同時，仍能維持自己的權(quán)威，對學前教育服務(wù)體系架構(gòu)進行監(jiān)督，以防止出現(xiàn)地區(qū)差異過大、質(zhì)量參差不齊甚至四分五裂的現(xiàn)象。例如，挪威不同地區(qū)的入園率有很大的差別，這些差別可能是由經(jīng)濟發(fā)展和地方政策不同所致。

對于地方政府來說，存在著如何在政策的制定和執(zhí)行之間尋找平衡點的挑戰(zhàn)。分權(quán)的過程既是權(quán)力擴大的過程，也是責任加大的過程。地方政府常常面臨沒有足夠的彈性權(quán)限來應(yīng)對全國性的提案以滿足地方需求的挑戰(zhàn)，使其無法順利地發(fā)展適合本地區(qū)需求的幼教服務(wù)體系。在分權(quán)的過程中，也面臨著地方資源支持問題：是走向私有化以緩減財政壓力，還是建立民間社會和公共部門之間的密切聯(lián)系?在這方面，荷蘭取得了令人振奮的經(jīng)驗：在決策過程中，參與者不只是各級政府，還包括公司雇主、私立托幼機構(gòu)經(jīng)營者、教會、學校和一般民眾等。同樣令人驚喜的是，丹麥采取了將學前教育服務(wù)推向“地方自治”與“稅金支付”兩相結(jié)合的方向，并且取得了積極的成果，民間組織在機構(gòu)式保教中扮演重要角色，經(jīng)費大部分由稅金支付，小部分由自己支付，完全不營利，顯示出民間社會和公共部門的密切配合，這跟許多國家簡單的“私有化”做法是截然不同的。

事實上，分權(quán)不僅表現(xiàn)為公共管理權(quán)力從中央政府部分下移至地方政府，公共經(jīng)費的減少、資源的多元化、消費者導向等現(xiàn)實也影響到保教系統(tǒng)的分權(quán)。作為一場雙向運動，分權(quán)的確能使不同社會群體努力維護自己的利益，并且通過協(xié)調(diào)落實到資源的分配、保教服務(wù)體系的建構(gòu)以及服務(wù)內(nèi)容的選擇等方面，但是也可能引發(fā)各階層的相互沖突，影響保教措施的一致性效果。因此，隨著分權(quán)化決策行為的進一步多元化，學前教育服務(wù)體系架構(gòu)中的保教措施一致性問題日益受到重視。事實上，管理部門目前所能控制的只是學前教育與保育活動的一部分，有些非正規(guī)的保教服務(wù)，管理部門或政府其他部門難以協(xié)調(diào)。

和這些走向分權(quán)化的國家不同，那些原先中央政府并不太多介入的國家卻開始轉(zhuǎn)變態(tài)度。這些國家大多具有聯(lián)邦制的自治傳統(tǒng)，對于學前教育傳統(tǒng)的認識是，這是“正常家庭的個人責任．國家只對無能力有需求的家庭給予幫助”，例如美國、德國和澳大利亞。但近年來這些國家的政府逐漸認識到，雖然政策和管理的地方化的確有利于適應(yīng)地域的需要，但是，決策的地方化已造成學校和學區(qū)之間教育形勢的千差萬別。同時，由于政府只承擔了有限的公共責任，使得有些地方學前教育服務(wù)體系所提供的入園機會十分有限。

這些國家政府對于學前教育態(tài)度的變化與重新定義是與對學前教育在終身教育中的意義的認識緊密相連的。一方面，研究表明，幼年的經(jīng)歷對兒童以后的身心發(fā)展和學習能力有重要作用。人們認識到這是面向終身學習的第一筆投資，這是基于國家對人才競爭戰(zhàn)略的考慮。另一方面，女性就業(yè)率的提高帶來了入園需要與有限的入園機會之間的矛盾，參差不齊的學前教育服務(wù)質(zhì)量很難保證孩子獲得同質(zhì)的保教機會，來自貧困家庭和少數(shù)民族家庭及其孩子的利益無法確保。這些問題促使這些國家認識到，學前教育具有社會健康發(fā)展的“非暴力因素”的價值，它可成為滿足每個家庭更加廣泛的經(jīng)濟和社會需求的一項意義遠大的政策援助。正是在這一社會背景下，這些國家紛紛改變了傳統(tǒng)的政策定位，轉(zhuǎn)向不同程度的國家介入甚至干預。

2000年德國政府分管兒童事務(wù)的家庭老人婦女青少年部組織了首個聯(lián)邦課題，對全國兒童日托機構(gòu)體系進行質(zhì)量評價的研究，旨在通過建立全國性的托幼機構(gòu)評價標準，為地方政府提供政策建議，使各地政府有據(jù)可依，同時給予家庭獲得高質(zhì)量入托服務(wù)的保障。這一政策沿襲了德國政府“輔助原則”的政治立場，即對于那些能夠自行處理好自身事務(wù)的對象不予干預，只對那些有需要而無法處理好自身事務(wù)的對象給予輔助，并通過全國性的科研協(xié)作，向各州政府提供建議。

雖然目前美國州和聯(lián)邦政府都尚未建立相應(yīng)的管理機制，但是其教育管理正經(jīng)歷從15000個學區(qū)的地方性控制向州和聯(lián)邦政府控制的轉(zhuǎn)變，州和聯(lián)邦政府試圖建立從幼兒園到大學的整合計劃。州政府和幼兒園、州政府和地方學區(qū)的新型關(guān)系表現(xiàn)在：由州政府提供明確的教育目標、充足的教育資源，并負責評估教育進步情況。各學區(qū)有權(quán)根據(jù)各地情況和價值取向，采取不同的教育改革方案。目前，大多數(shù)州開始建立標準，推行績效責任制。

澳大利亞是個多民族國家，各族群對學前教育的看法不完全一致。有人認為兒童有自己的權(quán)利，也有人認為兒童應(yīng)該與家庭相關(guān)。在近幾十年里，人們的看法逐漸轉(zhuǎn)向支持家庭工作，并認為兒童是脆弱的。現(xiàn)在，有人認為幼兒是逐漸減少的重要資源，需要投資保護。家長參與依然是澳大利亞保教工作的重要內(nèi)容，新的幼兒園認證制度促使政府更重視幼兒教育機構(gòu)在幼兒發(fā)展、學習和社會化中的作用。

2．對學前教育服務(wù)體系的管理存在分離和整合兩種不同模式，近年來整合管理更加受到推崇

從橫向看，各國對學前教育服務(wù)體系的管理通常分教育和保育兩個系統(tǒng)，有的國家分開管理，有的國家統(tǒng)一管理。

教保分開管理的國家，通常以幼兒的年齡為依據(jù)。3歲以上幼兒大多進入學前教育機構(gòu)，與小學一樣屬于教育系統(tǒng)，由教育部門負責管理。3歲以下幼兒屬于保育系統(tǒng)，由健康或社會事務(wù)部門負責監(jiān)督，尤其是對嬰兒或?qū)W步期兒童的護理。在這一模式中，各部門在根本目的和服務(wù)對象方面有重疊現(xiàn)象，但各部門有各部門的基金設(shè)置、政策目標和服務(wù)機制，以適應(yīng)政策的規(guī)劃和運行。

在澳大利亞、美國和日本，教育部門、健康或社會事務(wù)部門在學前2～3年的教育和保育的管理責任上出現(xiàn)重疊或平行現(xiàn)象。教育與保育系統(tǒng)分開管理，可能產(chǎn)生不平衡或兩者之間缺乏一致性的問題。例如：教育系統(tǒng)多為免費教育，但是無法提供全天服務(wù)，而保育系統(tǒng)可能在人員素質(zhì)上較教育系統(tǒng)差。

教保整合的國家，則將學前教育和保育置于一個部門管轄之下。保育和教育不是兩項分離的活動，將學前教育事業(yè)整合起來管理，有利于確定清晰的學前教育目的，并且制定出相關(guān)的政策及相關(guān)的預算，以確保資源得到合理的使用。采取這一模式的國家有芬蘭、瑞典和挪威。

保教分離的管理體制忽視了一個事實，即好的學前教育服務(wù)既提供教育服務(wù)，也提供保育服務(wù)。

從“人人擁有同質(zhì)機會”的價值觀出發(fā)，從教育資源最優(yōu)化的現(xiàn)實需要出發(fā)，近年來，教保整合管理受到推崇。由一個部門主要負責管理學前教育服務(wù)系統(tǒng)，可以提高政策、社會和教育目標的一致性。芬蘭、挪威和瑞典發(fā)展了1～6歲的混齡教育服務(wù)，幼兒在進入小學前，待在一個教育機構(gòu)中，教育和保育同時進行。這些國家雖然傾向于整合教育和保育，但是并不希望將這一服務(wù)系統(tǒng)同化成學校模式。英國的“確保開端”計劃就是一個整合社會資源、功能多元的典范。

在整合管理的國家中，又可以分為教育型整合和福利型整合兩種類型。瑞典屬于教育型整合，它將保教部門置于教育部門的整合管理之下；而英國則屬于福利型整合，它的管理基于勞動力一家庭一育兒的需要，由勞動技能部門承擔整合管理責任。

事實上，整合管理體制并不是實現(xiàn)幼兒教育和保育品質(zhì)一致性的唯一方式，跨部門協(xié)調(diào)如果到位，也有助于保教品質(zhì)的一致。丹麥就是通過建立跨部門兒童事務(wù)委員會，來整合15個與兒童和家庭事務(wù)相關(guān)的部門工作的。

相對于國家教育服務(wù)而言，整合管理可能更適合地方一級教育服務(wù)，它也有利于與保教經(jīng)費供給者保持良好的伙伴關(guān)系。例如，荷蘭中央政府和市政機關(guān)與一些私人非贏利部門合作提供一些早期教育服務(wù)，尤其是那些在主流服務(wù)系統(tǒng)中很難接觸到的服務(wù)。盡管如此，整合或協(xié)調(diào)管理的過程會面臨以下挑戰(zhàn)：

如果教育保育分別由不同部門管理，那么，要提高學前教育與保育機構(gòu)的教育保育品質(zhì)，就需要部門之間有良好協(xié)調(diào)。

市場導向會使幼兒教育和保育形式更趨多元化和復雜化，從而增加整合或協(xié)調(diào)的難度。

一些國家從分開管理轉(zhuǎn)向整合管理的出發(fā)點往往建立在“參與學前教育，讓其為兒童入小學作準備”的政策定位上，易出現(xiàn)將學前階段視作“教育”階段的傾向。以英國為例，近年來，企圖將幼兒和家庭教保政策的制定和管理責任從健康部轉(zhuǎn)移到教育就業(yè)部下屬的兩個單位，由這兩個單位分擔責任。雖然在政策上強調(diào)教保整合，但是兩個單位的責任區(qū)隔使得政策仍然存在差異；另外，由于傳統(tǒng)上認為0～2歲托幼機構(gòu)不屬于“教育”范疇，因此，在規(guī)劃國家課程時，也沒有將0～2歲包含在內(nèi)，從而錯失將0～6歲幼兒保教課程整合起來的機會。此外，丹麥對于保教整合含義也有異議，認為整合只是行政上的合并。并沒有真正使幼兒的生活經(jīng)驗達到整合，而且如果由某個部門整合管理保教工作，可能導致以大部分兒童為主，忽略弱勢族群兒童的特殊需求的結(jié)果。

三、對我國的啟示

當前，我國也面臨學前教育服務(wù)系統(tǒng)是分權(quán)還是整合的問題。

客觀地講，當前我國學前教育管理的地方化和分權(quán)化趨勢日益明顯，這種分權(quán)趨勢和公共學前教育經(jīng)費有限、學前教育資源多元化、消費者導向等現(xiàn)實問題有關(guān)，它適應(yīng)了市場經(jīng)濟非中央化的社會發(fā)展趨勢，有利于地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定政策，實現(xiàn)資源的有效分配和更貼近社會需求，減少由不同社群之間客觀存在的、不對稱的教育期待帶來的政策執(zhí)行的困難和隨意性。

值得注意的是，美國早在20世紀60年代就有人提出教育上的自治傳統(tǒng)已經(jīng)走到盡頭，必須用新的制度來替代，并且在10年前出臺了中央積極干預的舉措，盡管這種干預是有悖于其傳統(tǒng)的。這是值得我們思考的。

盡管中美兩國在“中央干預”和“地方自治”的關(guān)系上都在發(fā)生權(quán)重上的變化，但是其外在的動力來源和內(nèi)在固有的思維模式及價值取向是不同的，我國在借鑒分權(quán)化模式的過程中，應(yīng)該謹慎行事。

作為“和諧社會”的基本元素之一，追求更為平等的教育機會，將成為未來我國學前教育和保育政策的一個主要方面，這既是經(jīng)濟的也是社會的甚至是更廣泛的政治考慮的結(jié)果。因為世界發(fā)達國家的經(jīng)歷和變革已經(jīng)證明：教育制度與教育公平和教育質(zhì)量之間的關(guān)系遠比我們想象的要復雜。

作為有著中央干預傳統(tǒng)的國家，政府在將管理權(quán)力下放的過程中需要對于現(xiàn)實基礎(chǔ)加以分析，分析不同社群的需要，考慮是否有配套的對基層的支持性政策和資助；如何防止將權(quán)力下放變成推卸政府公共責任；權(quán)力下放過程中是否有足夠的靈活性和選擇性；教育決策者是否擁有一套評價改革成敗的體系，從而對地方政府進行有效的監(jiān)督；在公共學前教育經(jīng)費十分有限的情況下，是否對其運行成本進行核算，在保證其健康生存和運作的基礎(chǔ)上防止浪費或低效現(xiàn)象；在允許民間資源進入學前教育服務(wù)領(lǐng)域的同時，是否能有效地進行監(jiān)督。

教育發(fā)展和教育質(zhì)量在很大程度上取決于學前教育能否靈活和有效地協(xié)調(diào)統(tǒng)一。就學前教育而言，不僅包括學前教育內(nèi)部的整合，而且包括學前教育與其他系統(tǒng)的整合。由于目前我國學前教育服務(wù)體系日益多元復雜，因此需要考慮的并不僅僅是教育與保育系統(tǒng)是分開還是整合，還應(yīng)該考慮系統(tǒng)內(nèi)部的一貫性問題。是通過跨年齡層(0～3歲、3～6歲)，還是通過跨系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，發(fā)展出有效的方案。在精英教育的背景下，常常出現(xiàn)學前教育小學化傾向。未來社會我國將面臨更加激烈的人力資源競爭和由此導致的不安全感，在學前教育市場化的背景下，托幼機構(gòu)在運作過程中是否會出現(xiàn)為追求經(jīng)濟利益最大化而提供某些以犧牲學前兒童健康發(fā)展為代價的過度服務(wù)?因此，在整合管理時需要關(guān)注如何在“尊重幼兒童年”與“父母有權(quán)為子女做選擇”之間獲得平衡。

改革開放以來，我國學前教育服務(wù)體系正從一元化向多元化發(fā)展，亟需加強對學前教育政策制定的研究，以更好地適應(yīng)并支持學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。當前國家出臺的一些學前教育政策在推進過程中遇到了種種阻力，難以真正轉(zhuǎn)化為管理者和教師的自覺行為，這表明了要加大對相關(guān)政策法規(guī)的研究，增強政策法規(guī)制定的科學性，減少政策法規(guī)執(zhí)行中的失真現(xiàn)象。說實話，我國學前教育研究領(lǐng)域一直存在微觀研究多、宏觀研究薄弱的特點。如何通過政策法規(guī)的宏觀研究使現(xiàn)有的學前教育改革在更大層面上產(chǎn)生影響，已經(jīng)成為影響我國學前教育改革發(fā)展的關(guān)鍵。未來幾年中人口變化因素、家庭形態(tài)、女性就業(yè)率、文化等環(huán)境因素將會在很大程度上影響學前教育的定位，這是政策研究和制定者需要考量的，因為“教育的發(fā)展更加依賴于外部的壓力，而不是像往常那樣以自身發(fā)展為內(nèi)在動力”。