作者簡介：宋冰(1963-)，女，遼寧遼中人，北京行政學(xué)院法學(xué)部講師，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

摘要：我國入世4年，已躍居為世界第三貿(mào)易大國。但我國政府在履行入世承諾的同時(shí)，尚需借助WTO之推動(dòng)力，主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，力求經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革兩相提升。文章結(jié)合新時(shí)期的工作和任務(wù)，在對WTO關(guān)于政府義務(wù)的規(guī)則作分析后，認(rèn)為應(yīng)該借助WTO規(guī)則推動(dòng)我國政府職能繼續(xù)轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：WTO規(guī)則；政府；轉(zhuǎn)變；職能

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494(2006)0441050-03

溫總理在十屆人大四次會議通過的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：全面完成今年和“十一五”期間的任務(wù)，對各級政府提出了更高的要求。必須大力加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)。我們要加快推進(jìn)行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府自身的矛盾已成為改革中各種矛盾的匯集點(diǎn)，幾十年形成的觀念僵化、體制老化和利益格局固定化的狀況，使政府轉(zhuǎn)變職能變得困難重重。毋庸置疑，進(jìn)一步加大政府改革力度必然對那些既得利益集團(tuán)形成沖擊，會受到來自某些部門和單位的重重阻力，甚至形成改革與反改革兩種力量的對峙。幸運(yùn)的是，中國已把自己納入了一個(gè)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際體制內(nèi)，WTO法律規(guī)則中蘊(yùn)涵的法治精神和制衡政府的力量，可以從國際法層面對我國政府改革注入活力和動(dòng)力。

WTO法律規(guī)則的主體包括25個(gè)法律協(xié)議和各國的承諾書。對于WTO的法律規(guī)則，國外學(xué)界冠名為“國際行政法典”。因?yàn)?，WTO規(guī)則中權(quán)利義務(wù)的直接承擔(dān)者主要是政府，法律約束對象是政府行為。一國政府是否選擇加入WTO，被形象的比喻為在“光著腳走路還是穿著鞋走路”的問題上做出抉擇。中國人世議定書和報(bào)告書有900多頁，承諾的數(shù)量和幅度都表現(xiàn)了中國政府的勇氣和膽略。

一、政府的義務(wù)和承諾

WTO規(guī)則關(guān)于政府義務(wù)的規(guī)定貫穿于各個(gè)協(xié)議之中。各國政府愿意并能夠遵守這些義務(wù)，是因?yàn)閲覂H通過單獨(dú)行動(dòng)越來越不能有效地掌控日益全球化的經(jīng)濟(jì)，只有把一國的行為融入到各國合作的多邊行動(dòng)中去，才可以獲得最大的國家利益。WTO的制度設(shè)計(jì)以推進(jìn)自由貿(mào)易為手段，以法律規(guī)則為媒介，將非歧視、市場開放、公平競爭等政府主要義務(wù)確定化。可以歸納為三個(gè)方面。

(一)政府中立，維護(hù)市場公平

在WTO組織的框架下，各成員方政府應(yīng)避免采取扭曲市場公平的措施，有義務(wù)糾正不公平的貿(mào)易行為，創(chuàng)造和維護(hù)公開公平公正的市場環(huán)境。我國政府的承諾主要體現(xiàn)為兩方面：第一，政府不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。對于保留貿(mào)易專營權(quán)的產(chǎn)品，政府要避免施加影響或指導(dǎo)，而由國營貿(mào)易公司按商業(yè)考慮經(jīng)營。政府有義務(wù)將國營貿(mào)易企業(yè)的進(jìn)口購買程序和出口貨物定價(jià)機(jī)制的全部信息通知WTO，保持透明度。第二，政府給予各類市場主體和產(chǎn)品非歧視待遇。至2006年，除6種進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品外，我國已取消了所有其它產(chǎn)品的進(jìn)口配額管理；進(jìn)口關(guān)稅總水平已降至9．9％；取消了近400個(gè)稅號產(chǎn)品的進(jìn)口許可證；放開了中國境內(nèi)所有企業(yè)對所有貨物的進(jìn)出口貿(mào)易權(quán)；同時(shí)政府正在盡最大努力減少直至取消價(jià)格控制。

上述義務(wù)要求我國政府應(yīng)對職能重新定位。傳統(tǒng)體制下，政府身兼政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體雙重身份，為追求經(jīng)濟(jì)利益，往往利用手中掌握的政治資源“爭利于市”，導(dǎo)致“權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化”。所謂的“政企分開”，也僅把一些行業(yè)的政府主管部門改為公司或行業(yè)協(xié)會，但公司的人事權(quán)、投資權(quán)、收益支配權(quán)等主要權(quán)力仍由中央或地方的政府掌管，這種逐利性成為政府濫用職權(quán)的根源。

(二)公開透明，保持法制統(tǒng)一

WTO要求成員方的各項(xiàng)貿(mào)易措施保持透明，以保證貿(mào)易環(huán)境的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。成員方應(yīng)公布所制定和實(shí)施的貿(mào)易措施及其變化情況，并同時(shí)履行通知WTO的義務(wù)。我國承諾涉及WTO規(guī)定的法律、法規(guī)、措施，要在特定的官方刊物上公布，不公布不施行，施行前一般留出適當(dāng)?shù)倪^渡期限；同時(shí)設(shè)立指定的咨詢點(diǎn)，向任何咨詢者提供準(zhǔn)確可靠的答復(fù)。公布的內(nèi)容除法律法規(guī)外，還包括部門規(guī)章等。

法制統(tǒng)一有兩層含義：一是WTO法律規(guī)則在成員國內(nèi)效力的統(tǒng)一；二是WTO法律規(guī)則在成員國內(nèi)實(shí)施方式的統(tǒng)一。我國承諾：WTO適用于中國的全部關(guān)稅領(lǐng)土；地方各級政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其它措施，應(yīng)符合中國政府的人世承諾；所有個(gè)人和實(shí)體，均可提請中央主管機(jī)關(guān)注意中國貿(mào)易制度中未統(tǒng)—適用的情況，并享有要求補(bǔ)救的權(quán)利。

法制統(tǒng)一是政府依法行政的基本要求。改革以來，“法制統(tǒng)一”問題已日益成為完善市場經(jīng)濟(jì)體制的障礙，其典型表現(xiàn)就是“行業(yè)壟斷”和“地方保護(hù)”。值得注意的是，地方政府在履行WTO義務(wù)時(shí)頗為整齊劃一，各地對引來的外商投資企業(yè)不僅給予國民待遇，甚至超出法律規(guī)定給予“超國民待遇”。因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)以GDP衡量政績，所以招商引資成為政府的主要任務(wù)。實(shí)質(zhì)上，這是“政企不分”的變相表現(xiàn)形式。

(三)接受監(jiān)督，充分履行義務(wù)

WTO的法律規(guī)則深受西方法制的影響，對各種監(jiān)督機(jī)制運(yùn)用有素，四種監(jiān)督形式共存，形成一個(gè)嚴(yán)密健全的監(jiān)督體系。

第一，司法監(jiān)督。WTO有多個(gè)協(xié)議規(guī)定了由司法機(jī)構(gòu)審查政府行政行為的條款。中國政府承諾根據(jù)相關(guān)協(xié)議，指定公正、獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)審查相關(guān)的行政行為，賦予當(dāng)事人上訴權(quán)并書面告知當(dāng)事人上訴決定。例如，我國的《反傾銷條例》規(guī)定，應(yīng)訴方對行政機(jī)關(guān)終裁決定不服的，可依法向人民法院提起訴訟。

第二，輿論監(jiān)督。WTO的總理事會承擔(dān)貿(mào)易政策審議職責(zé)，它定期對成員國的全部貿(mào)易政策和措施進(jìn)行審議。審議工作對所有成員開放，審議的最終結(jié)果表現(xiàn)為秘書處的報(bào)告和總理事會主席的總結(jié)，審議文件書面公布，審議情況通報(bào)新聞界。貿(mào)易政策審議機(jī)制的輿論監(jiān)督性，體現(xiàn)為審議結(jié)果既不能作為啟動(dòng)爭端解決程序的依據(jù)，也不能以此要求成員增加新的政策承諾，實(shí)質(zhì)上是對成員國信譽(yù)的監(jiān)督。

第三，專門監(jiān)督。WTO設(shè)置了與現(xiàn)行的法律協(xié)議相對應(yīng)的專門委員會和工作組，負(fù)責(zé)監(jiān)督各協(xié)議的實(shí)施情況。如根據(jù)《進(jìn)口許可程序協(xié)議 》設(shè)立了進(jìn)口許可程序委員會，各成員制定或更改許可程序后有義務(wù)及時(shí)通知委員會。中國政府承諾將進(jìn)出口許可措施的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)、批準(zhǔn)程序及條件等信息，在公布后的75天內(nèi)送交WTO及進(jìn)口許可程序委員會。作為一種過渡性措施，中國自加入WTO后的8年內(nèi)，將每年接受WTO相關(guān)機(jī)構(gòu)的審議，中國政府應(yīng)在審議前提供經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)政策、政策制定和執(zhí)行體制及具體涉及中國人世承諾履行方面的信息。

第四，相互監(jiān)督。成員國之間依靠磋商、起訴的方式解決糾紛。其中，WTO爭端解決機(jī)制具有特別的功能，它以裁決的方式保證及時(shí)合理地解決貿(mào)易爭端，其法律規(guī)則的確定性保障了成員方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行。

實(shí)踐表明，WTO的各種監(jiān)督對成員國政府卓有成效。反觀我國的監(jiān)督機(jī)制，可以說是法治建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，存在先天性缺陷，即監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位的不平等往往使監(jiān)督流于形式。

鏡鑒中外，不難得出結(jié)論：WTO規(guī)則對政府行為的規(guī)范，是與我國政府的改革目標(biāo)并行不悖的。市場經(jīng)濟(jì)呼喚—個(gè)法治的政府、責(zé)任的政府和服務(wù)的政府。

二、WTO帶來的啟示

WTO誕生10年，成員從124個(gè)增至149個(gè)，包括中國和印度這兩個(gè)人口最多的國家，這一事實(shí)本身已證明了WTO的價(jià)值。中國的外貿(mào)成就同樣表明了WTO推行全球貿(mào)易自由化目標(biāo)的成功：2001-2005年，我國對外貿(mào)易年均增長4．6％，是改革開放以來外貿(mào)發(fā)展最快的紀(jì)錄，遠(yuǎn)高于同期世界貿(mào)易和我國經(jīng)濟(jì)的增長水平，2004年進(jìn)出口總額均排世界第三位。到2005年我國技術(shù)引進(jìn)合同數(shù)量和金額均創(chuàng)歷史最好水平。據(jù)2005年美國華爾街日報(bào)統(tǒng)計(jì)，外國公司對中國人世四年來削減關(guān)稅的努力和金融服務(wù)業(yè)的開放給予了積極的評價(jià)。我國已經(jīng)三年順利通過了WTO的審議并得到普遍認(rèn)可。中國政府的貿(mào)易問題顧問給中國在遵守WTO規(guī)則方面打95分。中國政府履行國際義務(wù)的顯著成效，讓我們看到了WTO在致力于全球管理進(jìn)程中的8自力和潛力，其積累的經(jīng)驗(yàn)也許是WTO給中國的又一筆財(cái)富。無庸諱言，在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)培育中，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕蠢眄橁P(guān)系：政府機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，中央與地方的關(guān)系一直在“一收就死，一放就亂”兩難中掙扎，政府與企業(yè)之間“明分暗不分”，如此等等。如果從經(jīng)驗(yàn)上，參考和借鑒一下WTO對政府的管理和約束制度，也許可以得到若干啟示。

(一)精良的制度可以創(chuàng)造速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，WTO成立的9年內(nèi)，有81件申訴案通過了專家組報(bào)告，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定47年通過的裁決數(shù)量相同。其中制度的設(shè)計(jì)起了關(guān)鍵作用。關(guān)貿(mào)總協(xié)定表決專家組報(bào)告時(shí)，采用“一致同意”的方式，使成員國有機(jī)會以“一票否決”阻止不利于己的裁決通過，而WTO采用“反向一致”的表決程序，即WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在審議專家組報(bào)告或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告時(shí)，只要不是所有的參加方都反對，則視為通過，排除了敗訴方單方面阻撓報(bào)告的可能。這一設(shè)計(jì)使專家小組報(bào)告基本自動(dòng)通過，后續(xù)的“報(bào)復(fù)”與“交叉報(bào)復(fù)”機(jī)制又提高了裁決的強(qiáng)制執(zhí)行力。“制度就像高速公路，如果你造了許多汽車，但沒有建高速公路，結(jié)果會前功盡棄?！蹦壳拔覈母母飳儆凇白陨隙隆钡捏w制建設(shè)階段，需要系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，否則功虧一簀，眾所周知的銀行呆壞帳、上市公司坑騙股民、國有資產(chǎn)流失、教育非法收費(fèi)等莫不是制度缺陷所至。

(二)確定的責(zé)任可以產(chǎn)生效率。WTO爭端機(jī)構(gòu)9年間受理的314件申訴案中，只有81件進(jìn)入了實(shí)質(zhì)審理的專家組程序，其余案件在磋商階段就解決了。而81件中又有31％的案件未上訴就執(zhí)行了初裁，這得益于WTO詳盡的審理規(guī)則。它提供了一個(gè)確定性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事國政府在成本收益和勝算把握之間權(quán)衡后，會選擇最于已有利的方式解決爭議，從而避免勝算把握不大而又成本高昂的行動(dòng)。在我國，責(zé)任政府的理念和實(shí)踐尚處于模糊狀態(tài)。政府違法行政后負(fù)單獨(dú)責(zé)任還是連帶責(zé)任、個(gè)人責(zé)任還是集體責(zé)任、法律責(zé)任還是行政責(zé)任，因規(guī)定籠統(tǒng)往往都變成了模糊責(zé)任。近幾年流行的責(zé)任人請辭后就銷聲匿跡的方式更使責(zé)任空靈化。責(zé)任的不確定性和不可預(yù)見性助長了行政官員的僥幸心理和決策時(shí)的草率，也使腐敗愈演愈烈。

(三)民主程序保障決策利益最大化。任何重大的改革都需要謹(jǐn)慎的態(tài)度和相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，前者以程序?yàn)橹兀笳咭灾腔垡婇L。WTO協(xié)商一致的表決程序?yàn)槲覀兲峁┝艘粋€(gè)范例。所謂協(xié)商一致，即在做出決定時(shí)，只要與會成員沒有正式提出反對，該項(xiàng)提議即視為通過。換言之，這使每一個(gè)WTO的成員均有權(quán)影響甚至阻止一項(xiàng)WTO的決定，“這種方式可以確保最窮最弱的國家不會被富國和強(qiáng)國所忽視”。在多哈回合的談判實(shí)踐中，窮國已經(jīng)展示了他們阻止和影響決策的能力?！皡f(xié)商一致”不僅僅是為約束強(qiáng)權(quán)，而是更注重得到一個(gè)各國利益最大化的決策結(jié)果。我國政府擅長創(chuàng)新，也擅長搞改革試點(diǎn)，但試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)難以舉足為法，仍存諸多失誤，諸如汽車行業(yè)在引進(jìn)外資中，以市場換技術(shù)政策的失??；國企改革減員增效措施未見初衷卻導(dǎo)致就業(yè)矛盾激化；通過“WTO”把大中型國企變成企業(yè)高管私企導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失；醫(yī)療改革的失敗等。上述問題的出現(xiàn)，決策程序缺乏民主不啻為一個(gè)重要因素。民主的程序可以保證所有利害人有通暢的途徑表達(dá)意見，決策者通過下功夫研究反對意見，甚至逐條書面答復(fù)或備案，能夠有助于決策的完善。如果在討論時(shí)能設(shè)立一個(gè)持反對意見的機(jī)構(gòu)，提出不同的方案，等于為正確決策又上了一道保險(xiǎn)。如果沒有一種民主的程序作保障，那么決策也許寧缺勿濫更好。在某些情況下，改革“更有效的卻是比較而后的擇優(yōu)借鑒、移植。有很多文明改進(jìn)并不需要我們搞折騰式的滿足權(quán)勢集團(tuán)的所謂創(chuàng)新。”

(四)公平執(zhí)法才能樹立政府權(quán)威。不歧視原則是貫穿WTO各項(xiàng)協(xié)議的法律精髓。WTO曾做出多起窮國勝訴富國敗訴的裁決，這使WTO爭端解決機(jī)制的公正信譽(yù)得到成員國的認(rèn)同。雖然不歧視原則的本意是防止進(jìn)口產(chǎn)品在進(jìn)口國市場受到歧視，但終極追求的是市場公平，這種公平并不僅僅體現(xiàn)在表面的不歧視待遇上。據(jù)報(bào)道，全球第二大食品公司卡夫公司在中國市場大量銷售轉(zhuǎn)基因食品，而在歐洲市場不使用轉(zhuǎn)基因原料，這種雙重的市場標(biāo)準(zhǔn)遭到綠色和平組織的批評。對此，我國的各級政府和職能部門一直保持緘默。即便我國的食品安全法律不完善，相關(guān)政府部門也有權(quán)以歧視中國消費(fèi)者為由，要求卡夫公司一視同仁。政府部門對外資尤其是跨國公司的寬容乃至縱容，不僅不能樹立政府的權(quán)威，反而讓外資企業(yè)覺得中國市場不規(guī)范，敢于鉆空子。這是對不歧視原則的另一種悖離。同時(shí)國內(nèi)企業(yè)因本身受到歧視，只好“公關(guān)”、“尋租”，通過非正常途徑尋求利益空間，以致導(dǎo)致我國市場經(jīng)濟(jì)中特有的現(xiàn)象——“市場和政府的作用同時(shí)失靈”。

(五)從服務(wù)做起轉(zhuǎn)變政府職能。商業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵在于市場的透明度和可預(yù)見性，WTO的體制及法律規(guī)則可以在全球范圍內(nèi)提供這樣的條件。但WTO并不能保證貿(mào)易的成功，它只是給各國提供一些機(jī)會，各國必須具備競爭力，才能從中受益。同理，政府也有義務(wù)為本國市場的企業(yè)和個(gè)人提供條件，諸如穩(wěn)定的安全環(huán)境、公平的市場環(huán)境、可預(yù)見的法律環(huán)境等，上述政府職責(zé)一言蔽之就是服務(wù)。20年的經(jīng)驗(yàn)提醒我們，政府轉(zhuǎn)變職能的切入點(diǎn)只能是變管理為服務(wù)。2004年，中國國內(nèi)榨油業(yè)根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的預(yù)測，在芝加哥交易所大豆最高價(jià)位時(shí)大量買進(jìn)，采購?fù)戤吅?，大豆期貨交易出現(xiàn)崩盤，價(jià)格急劇下跌，國內(nèi)一半以上的榨油企業(yè)倒閉。對此專家分析，除了外部因素和國內(nèi)企業(yè)缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識外，國內(nèi)企業(yè)信息不對稱也是一個(gè)重要原因。對于包括大豆在內(nèi)的很多農(nóng)產(chǎn)品，我國沒有一個(gè)權(quán)威部門發(fā)布相關(guān)信息，國內(nèi)企業(yè)大部分都是根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的預(yù)測做出決策，一旦預(yù)測不準(zhǔn)，國內(nèi)企業(yè)就可能受損。目前，我國是世界第一大豆進(jìn)口國，進(jìn)口量占國際市場貿(mào)易量的1／3。國內(nèi)企業(yè)和食品商會期盼能有一個(gè)政府部門牽頭，利用其強(qiáng)大的信息搜集功能，幫助企業(yè)做出準(zhǔn)確的市場預(yù)測。事實(shí)證明，企業(yè)希冀政府的服務(wù)，市場需求服務(wù)的政府。我國政府已然反撥矯正，溫家寶總理2005年明確提出了建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的目標(biāo)。

三、結(jié)語

WTO為各國貿(mào)易提供了指導(dǎo)性的方法選擇，各國只要選擇將自己的市場能量納入多邊體制的規(guī)則內(nèi)，就能從中受益。中國已經(jīng)是受益國，人世只短短4年，外匯儲備2005年達(dá)到八千多億美元?；仡欁哌^的路，我們意識到，一國在選擇WTO法律規(guī)則的同時(shí)，也為政府選定了職能改革的方向——從管制走向服務(wù)。服務(wù)是契約社會政府職能的回歸，自20世紀(jì)最后20年以來，服務(wù)行政已經(jīng)成為一個(gè)世界性的趨勢?！笆晃濉币?guī)劃明確提出要著力推進(jìn)行政管理體制改革，當(dāng)十屆人大通過“十一五”規(guī)劃之際，又有消息傳來，商務(wù)部將設(shè)立“中國企業(yè)境外商務(wù)投訴服務(wù)中心”，幫助企業(yè)規(guī)避國際化經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在行政理念和實(shí)踐上，我國政府都已開始革故鼎新，令人感到欣慰。

責(zé)任編輯 吳 毅