[摘要]制度改革起步于制度變革需求，決定于制度變革的激勵。綜合配套改革與26年前的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和20年前的城鎮(zhèn)經(jīng)濟改革相比，均有不同的制度變革需求和制度變革激勵，基于此，文章認為綜合配套改革應關注四個推進戰(zhàn)略：以“以自主性制度創(chuàng)新”推進綜合配套改革；主張有效制度創(chuàng)新；提供足夠而持續(xù)的改革激勵；探索普適性的制度創(chuàng)新內(nèi)容。

[關鍵詞]綜合配套改革 改革激勵 制度均衡

[中圖分類號]F127．9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0015-03

[作者簡介]袁易明(1963－)，貴州赤水人，深圳大學中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心教授、博士生導師。研究方向為產(chǎn)業(yè)組織理論與政策。

一、不同時期改革的制度需求

大體上可以將中國改革分為三個時期：上世紀70年代末至80年代初期的農(nóng)村制度改革、80年代中期的城市經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)在啟動的綜合配套改革。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革源于安徽小崗村農(nóng)民的實踐，具有典型的誘致性制度變遷特征。這次改革以重新安排農(nóng)村土地使用權為基本內(nèi)涵，制度變遷的實質是改革農(nóng)民、土地、生產(chǎn)隊三者間的關系，土地的集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)村土地產(chǎn)權連鎖被新的制度打破，土地使用權從所有權中分離，個體農(nóng)戶成為土地使用權主體。在巨大變革收益的激勵下，新農(nóng)村經(jīng)濟體制得以迅速推開，中國快速地在80年代的前5年間完成了第一次市場化的制度變革。這一次制度變革以土地要素為核心，也就是說，經(jīng)濟制度變革是圍繞土地要素展開的。

80年代中期開始的第二階段的中國經(jīng)濟變革，其戰(zhàn)略重點從農(nóng)村轉向城市，由農(nóng)村經(jīng)濟領域轉向以工業(yè)為主體的城市經(jīng)濟領域。由于城市經(jīng)濟的基本構成單元為企業(yè)，而計劃經(jīng)濟的實現(xiàn)形式是國有制，所以，城鎮(zhèn)的國有企業(yè)就自然成為改革的主要對象，走了一條由“單項突破”到“綜合改革”的基本路徑。1989年9月9日，在深圳發(fā)生了土地以協(xié)議價方式出讓的事件，這一事件是城市國有土地使用、管理體制的一次大突破。與早10年在農(nóng)村實施的土地“兩權分離式”的改革如出一轍，城市土地使用權改革在本質意義上也是土地使用權的“兩權分離”，兩次改革的不同在于國有與集體所有之間的區(qū)別。與農(nóng)村比較，城市土地資源對經(jīng)濟增長的決定性作用要小得多，因此，僅有土地單一要素的改革不可能創(chuàng)造與農(nóng)村制度變革那樣顯著的利益。城市經(jīng)濟發(fā)展所需要的高度集約決定了推進經(jīng)濟的快速發(fā)展必須變革資本制度與人的制度，必然地，“放權讓利”、“引進外資”、“價格改革”、“改革勞動用工制度”等相繼成為城市經(jīng)濟改革的重點和中心內(nèi)容。“放權讓利”的改革手段，給經(jīng)濟存量創(chuàng)造了活力，使得國有企業(yè)具有了資本積累的能力。而“引進外資”，顯然是以緩解國內(nèi)資本稀缺和伴隨資本引進所得到的“副產(chǎn)品”——比如觀念、技術、管理等為直接動機的，而終極目的在于作為外資載體的企業(yè)的大量產(chǎn)生對建立市場機制的重要作用。改革勞動用工制度是以建立新的勞動力參與經(jīng)濟過程的方式和報酬機制為主要內(nèi)容的。當由被指令、支配向經(jīng)濟過程的作用者、參與者的角色轉變時，勞動者在制度變革過程中便獲得了寶貴的權利——自由選擇權。勞動者、經(jīng)營者、企業(yè)資本所有者三者間的嶄新關系就誕生了。以上看來，在城市，經(jīng)濟體制的改革是圍繞資本和勞動力兩要素展開的，勞動力在企業(yè)組織中的地位與身份的變化和由此帶來的“自由權利”是制度改革的關鍵效應，只不過，城鎮(zhèn)的改革顯然必須以較農(nóng)村復雜得多的方式去應對。當面對需要依賴于分工與專業(yè)化才能產(chǎn)生效率的城市經(jīng)濟時，便產(chǎn)生了市場體系建立和價格改革等更多的單項改革內(nèi)容，計劃背景下的“產(chǎn)品”演變成“商品”，具有了“交換”的屬性，使得城市的分工與專業(yè)化真正地出現(xiàn)了。

二、綜合配套改革尋求新的制度均衡

上世紀80年代中期經(jīng)濟改革由農(nóng)村向城市轉移是中國改革時間秩序的體現(xiàn)，這是改革的“漸進式”道路所規(guī)定的，并非真正意義上的制度非均衡結果。自80年代中期至今。制度改革在廣度與深度上均獲得顯著進展，集中體現(xiàn)在諸如經(jīng)濟運行的市場化程度提升，國有經(jīng)濟的市場化改革和企業(yè)制度建設取得突破，等等，但更值得注意的是另外一面，即現(xiàn)有經(jīng)濟制度安排下不斷激化的矛盾，以及矛盾積累引致的對未來的發(fā)展挑戰(zhàn)，這種制度性失衡表現(xiàn)在以下這些方面：

1．現(xiàn)有制度的增長動力效應已經(jīng)大幅減弱。改革開放的前期，在大面積的計劃體制背景里，僅僅是一單項改革，比如土地用地制度的變革，就可能釋放出巨大發(fā)展能量，成為經(jīng)濟增長的推動力。十幾年之后，這樣的動力效應已經(jīng)難以出現(xiàn)，制度的增長作用明顯弱化。“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革所形成的土地資源分散使農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模減小，已經(jīng)表現(xiàn)出對規(guī)模經(jīng)營效率的制約作用。

2．現(xiàn)行經(jīng)濟制度下正在面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。正如國務院發(fā)展研究中心盧中原所言，中國發(fā)展面臨著四個內(nèi)部的發(fā)展挑戰(zhàn)：其一，資源環(huán)境對發(fā)展的約束日益加劇。極為有限的人均占有資源量和粗放式的經(jīng)濟增長方式對資源的高強度消耗，引起資源供求的嚴重失衡，已成為經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素，體制是一個重要原因。其二，盲目投資與經(jīng)濟的低水平擴張。這是審批制度、投融資體制、財稅體制、土地資源配置方式等一系列不合理體制機制作用的結果，盲目投資與低水平的聯(lián)結使社會資源無效配置，影響經(jīng)濟增長的質量與經(jīng)濟體系的穩(wěn)定性。其三，區(qū)域間發(fā)展差異不斷擴大，發(fā)展的協(xié)調性弱。除了區(qū)位條件以外，更重要的是制度原因，是典型的“區(qū)域性制度非均衡”結果。市場建設的時間滯后、推進力度弱，經(jīng)濟結構中國有經(jīng)濟與外資、民營經(jīng)濟的比重差別等，直接引起發(fā)展速度的差別。其四，社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的失衡。社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展間的不平衡和社會發(fā)展在東中西部之間、城鄉(xiāng)之間不平衡共同構成整個社會發(fā)展相對于經(jīng)濟發(fā)展的嚴重滯后。教育資源配置機制的缺陷和教育制度的改革不足是導致教育服務不足的根本原因。醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展與資源配置結構與教育類似，醫(yī)療衛(wèi)生服務總量的嚴重不足，運作低效與過渡向城市傾斜等多個矛盾并存。

3．收入分配差距繼續(xù)擴大。近年來，中國整個社會的收入分配差距仍在擴大，制度性的收入分配基尼系數(shù)在0．45左右，如果加上非經(jīng)濟體制因素(如腐敗等)，整個社會收入分配差距的基尼系數(shù)更大。構成社會收入分配差距的三大成份，即城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)的行業(yè)間收入分配差距，均有一個共同的根本性原因，即經(jīng)濟體制變革的滯后。

經(jīng)濟制度的非均衡性引起以上發(fā)展過程和結果失衡，這是對新一輪制度變革的現(xiàn)實需求。

三、綜合配套改革的戰(zhàn)略重點

制度變革的任務是通過推進制度演進，實現(xiàn)新的制度均衡，在舊的非均衡制度到新的均衡制度之間創(chuàng)生發(fā)展的新動力，由此推進社會與經(jīng)濟發(fā)展。

與前兩個時期的制度變革比較，綜合配套改革有以下不同：

第一，關注社會發(fā)展。綜合配套改革需要為實現(xiàn)社會與經(jīng)濟發(fā)展的失衡提供制度保障。不論是上世紀80年代初期的農(nóng)村體制變革，還是稍后的城市經(jīng)濟體制改革，其基本目標均是創(chuàng)造效率，通過效率提升財富水平，因此，這兩次改革是“效率導向”的變革，制度被“內(nèi)生化”在中國經(jīng)濟的增長過程中。綜合配套改革則需要首先關注社會發(fā)展過程，是一次“公平導向”的變革，制度將被“內(nèi)生化”在社會發(fā)展過程里，成為未來中國社會發(fā)展的一個重要變量。

第二，注重經(jīng)濟增長質量。其基本點在于通過制度變革，改變資源利用方法，提升利用效率，轉變增長方式，走科學發(fā)展道路，以協(xié)調資源的日益稀缺與需求量迅速上升的矛盾。

第三，注重協(xié)調性。這里的協(xié)調包括兩層含義：區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調和區(qū)域內(nèi)不同領域之間的協(xié)調，前者主要在于縮減東中西部間的發(fā)展差異，提升地區(qū)發(fā)展協(xié)調性，后者以社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的發(fā)展協(xié)調為主要內(nèi)容。

有以上幾個特征的新一輪改革，具有三個重點內(nèi)容：(1)圍繞消除不利于發(fā)揮市場基礎性作用的體制機制障礙深化改革，重點是改革行政管理體制、完善所有制結構、推進現(xiàn)代市場體系建設；(2)圍繞消除不利于貫徹科學發(fā)展觀的體制機制障礙深化改革，重點是財稅、金融、價格等方面的改革；(3)圍繞消除不利于構建和諧社會的體制機制障礙深化改革，其重點在于推進就業(yè)、收入分配、社會保障制度和教育、衛(wèi)生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構、有利于實現(xiàn)基本公共服務均等化的體制。

不言而喻，在社會主義市場經(jīng)濟基本框架基礎之上，完善市場經(jīng)濟體制將是這一輪改革的核心任務和中心目的，改革的直接目標是為實現(xiàn)新的發(fā)展模式與發(fā)展路徑提供制度保障。

四、推進綜合配套改革需要關注的幾個戰(zhàn)略問題

通過綜合配套改革的實施，建立新的均衡制度，實現(xiàn)新的發(fā)展均衡，這是已經(jīng)確定了的戰(zhàn)略。完成這一次的改革任務，我認為，有四個方面必須關注：

1．以“自主性制度創(chuàng)新”推進綜合配套的制度變革。在以往的改革中，制度變革的重要內(nèi)容是建設市場經(jīng)濟運行機制，其主要途徑是借鑒別人的做法，引進若干市場手段并對其進行試驗、推廣，因此，制度改革的關鍵內(nèi)容為制度的選擇與引進。到現(xiàn)階段，無論是先進的市場經(jīng)濟國家還是新興的發(fā)展經(jīng)濟體，都難以提供適應國情和制度改革需求的現(xiàn)存制度選擇。如果只是簡單的學習、引進、模仿，顯然已經(jīng)難以完成制度創(chuàng)新任務，制度創(chuàng)新已經(jīng)進入了高一級階段——更需要在現(xiàn)有制度基礎上建立一套適合自己的制度內(nèi)容，因此必須強調制度的自主性創(chuàng)新。這里的“自主性”強調“創(chuàng)造性”，當然，自主性的制度創(chuàng)造絕非僅僅是從無到有的生產(chǎn)，雖然可以借鑒國際上的有效體制機制，然后結合現(xiàn)實進行制度的再造，形成符合需要的新體制。必然地，這樣的制度變革自然要比“引進型”的制度創(chuàng)新來得困難。

2．主張有效制度創(chuàng)新。不是所有的制度創(chuàng)新努力都能產(chǎn)生有效的制度，換句話說，只有具有正效應的制度變動才具有意義，效應為零甚至為負的制度創(chuàng)新是無效變革，這樣的改革浪費社會資源，加大社會改革成本。無效制度改革在誘致性變遷機制里是不易發(fā)生的，因為制度的變動是以社會的需求為基本出發(fā)點的，具有很強的針對性，而在一個政府主導的強制性制度變遷的機制里，或者出于政績的原因，或者出于改革實施者知識、信息的不足，易于產(chǎn)生無效改革，如果只強調“改”的行為而不注重“改”的效果，無疑會大幅度地降低綜合配套改革的成效。

3．提供足夠的改革激勵?！奥?lián)產(chǎn)承包責任制”后土地產(chǎn)出的增長對普遍貧窮的農(nóng)民而言，其激勵作用可想而知，這是農(nóng)村經(jīng)濟改革得以迅速推廣并富有成效的原因，其后，“放權讓利”的國有經(jīng)濟改革使經(jīng)營者和職工分享到改革利益，對于工資低下的城鎮(zhèn)居民的激勵作用也顯而易見，這同時，引進外資和發(fā)展民營經(jīng)濟讓資本所有者的平均利潤大幅增加，無數(shù)的農(nóng)村村民移居城市，不僅可以分享城市的文明，更可以獲得出乎他們原來預期的勞動回報，這樣一來，改革的激勵自然是足夠的。綜合配套改革則不同。它與以往的改革相比有大相徑庭的制度改革利益和利益分享機制。不論是促進社會發(fā)展的制度創(chuàng)新，還是轉變經(jīng)濟增長方式，促進社會、經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展協(xié)調性、縮小社會發(fā)展差距等的制度設計，其變革過程都具有公益性，同時，制度的創(chuàng)新過程充滿風險，加上改革過程涉及現(xiàn)有利益格局的調整，形成較高的改革成本。當政府作為改革主體時，地方政府在中央的改革框架內(nèi)創(chuàng)造具體的制度內(nèi)容，是制度的創(chuàng)造者與實施者，在上述的改革收益與成本面前，作為制度創(chuàng)新者的地方政府易于產(chǎn)生改革行為的激勵不足，因此，綜合配套改革的啟動和持續(xù)推進，需要中央賦予地方政府創(chuàng)新體制的權利，通過建立改革成效的評估機制、改革風險的免除機制和對有效改革的政績獎償機制等，對地方官員進行改革激勵。持續(xù)性的激勵機制的存在是綜合配套改革能按預期計劃推進的前提。

4．探索普適性的制度內(nèi)容更為重要。天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)已將綜合改革具體化為城市的發(fā)展策略與舉措，比如天津濱海新區(qū)在金融企業(yè)、金融業(yè)務、金融市場和金融開放等方面的改革，在投資體制上的改革，在行政管理體制上的改革等，而浦東新區(qū)則將綜合改革的重點任務確定為轉變經(jīng)濟運行方式和相應的具體行動，如設立“國家知識產(chǎn)權試點園區(qū)”；率先開展知識產(chǎn)權權利質押業(yè)務，建立知識產(chǎn)權糾紛調解仲裁庭等。浦東的主要發(fā)展重點確定為，在城市開發(fā)建設方面，由基礎開發(fā)和功能開發(fā)并舉向全面提升城市功能轉變；在發(fā)展動力上，由政策創(chuàng)新為主向制度創(chuàng)新為主轉變；在發(fā)展布局上，由重點小區(qū)開發(fā)為主向城區(qū)整體統(tǒng)籌發(fā)展轉變；在社會發(fā)展方面，由促進社會事業(yè)發(fā)展向改變二元結構和社會結構，努力構建和諧社會轉變。以上看來，兩個試驗地區(qū)均集中于本地的發(fā)展和功能提升上，重心在于自身城市的建設。由于國家賦予試驗區(qū)“以建立綜合配套改革試驗區(qū)為契機，探索新的區(qū)域發(fā)展模式，為全國發(fā)展改革提供經(jīng)驗和示范”的歷史使命，因此，試驗區(qū)的首要任務是基于自身發(fā)展基礎上更高層次的具有普遍適用性或借鑒意義的一般性經(jīng)濟制度，或者社會經(jīng)濟發(fā)展模式的探索與實踐，以完成為全國綜合配套改革創(chuàng)造經(jīng)驗的基本使命，只有這樣，試驗區(qū)的綜合配套改革和先行先試才具有全國性意義。

(收稿日期：2006-09-15 責任編輯：垠 喜)