[摘要]城市綜合配套改革試驗是在新形勢下，對上海天津等城市提出的具有探索性的任務(wù)，通過試驗應(yīng)該產(chǎn)生先行先試的先發(fā)效應(yīng)，制度創(chuàng)新的示范引領(lǐng)效應(yīng)和聚集擴(kuò)散的外部轉(zhuǎn)移效應(yīng)。除了基本目標(biāo)，還應(yīng)處理好先發(fā)優(yōu)勢與服務(wù)全局的關(guān)系，重點突破與綜合配套的關(guān)系以及堅持特色與示范引領(lǐng)的關(guān)系。要做好改革的風(fēng)險評估、價值判斷，建立改革效果的評估體系。

[關(guān)鍵詞]綜合配套改革 目標(biāo)設(shè)定 三個關(guān)系

[中圖分類號]F127．9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623(2006)05-0018-03

[作者簡介]王立國(1956－)，河北定州人，研究員，天津社會科學(xué)院副院長。研究方向：城市經(jīng)濟(jì)問題、資本市場問題。

上海、天津先后被確定為綜合配套改革試點城市后，國內(nèi)外對此給予了廣泛關(guān)注。一方面，它被視為中國將繼續(xù)加大改革力度，加快建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的信號，另一方面，也被認(rèn)為是中國在進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的同時，調(diào)整對外開放策略的一個征兆。因此，在深入探討如何搞好城市綜合配套改革試點方案及有效推動這一進(jìn)程的同時，認(rèn)真分析問題提出的背景，明確城市綜合配套改革試點的目標(biāo)并正確處理所涉及的三大關(guān)系是十分必要的。

一、問題的提出及目標(biāo)設(shè)定

就大背景而言，可以從國際和國內(nèi)兩方面考慮：

1．國際方面。主要由兩方面因素構(gòu)成。一是國際資本轉(zhuǎn)移形成的外部呼聲。當(dāng)前國際資本轉(zhuǎn)移仍表現(xiàn)出向中國、印度等發(fā)展中大國集中的跡象。在這一過程中，不僅傳統(tǒng)的制造業(yè)是重點，而且服務(wù)業(yè)的外資進(jìn)入成為新熱點，從而引發(fā)對服務(wù)貿(mào)易中國際慣例和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的更強(qiáng)烈呼聲，進(jìn)而要求我國在擴(kuò)大對外開放中加強(qiáng)政府行政管理體制、文化管理體制、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有形貿(mào)易和無形貿(mào)易管理方式等方面的改革。而上述改革，其復(fù)雜性和系統(tǒng)性絕非傳統(tǒng)漸進(jìn)式試錯法可以解決。二是國際經(jīng)濟(jì)競爭形成的外部壓力。20世紀(jì)80年代，當(dāng)中國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡之初，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家將其視為一個新的市場機(jī)會，普遍持歡迎和支持態(tài)度；而當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)總量迅速上升，經(jīng)濟(jì)競爭力明顯加強(qiáng)，特別是在資源、能源等方面與一些國家出現(xiàn)競爭態(tài)勢后，要求中國改變經(jīng)濟(jì)增長方式及管理方式的呼聲則不斷增加。從而將改革從體制外引入體制內(nèi)，從淺水區(qū)引向深水區(qū)的問題提上議程。

2．國內(nèi)方面。就改革方面而言，表現(xiàn)為單項改革向綜合配套改革的需求明顯增加，變單一經(jīng)濟(jì)體制改革向行政管理體制、政府職能轉(zhuǎn)變，以及社會事業(yè)、文化事業(yè)體制改革綜合配套進(jìn)行的需求明顯增加。這既是改革不斷深入的必然結(jié)果，是漸進(jìn)式改革的內(nèi)在要求，還應(yīng)理解為社會發(fā)展規(guī)律使然。經(jīng)過20多年的改革實踐，單項改革和重點突破的余地日漸縮小，在改革措施局部合理，整體相互抵消現(xiàn)象日漸增多的情況下，在少數(shù)具有典型意義的城市進(jìn)行綜合配套改革則已經(jīng)具備條件。改革將不但要求在視野上從單項轉(zhuǎn)為綜合，而且在范圍上，要求經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化諸方面相互銜接，綜合配套。

就發(fā)展方面而言，上海、天津、深圳三城市，人均GDP已經(jīng)超過3000美元，有的已經(jīng)超過5000美元。包括北京在內(nèi)，一些城市按照購買力平價計算，收入水平已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家，其發(fā)展中面臨的問題既有共性又有特性。國內(nèi)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)出現(xiàn)四個層次，即以北京、上海、深圳為代表的接近發(fā)達(dá)國家收入水平的城市，和以廣東、江蘇、浙江為代表的超過世界平均收入水平的省區(qū)，以及只達(dá)到發(fā)展中國家收入水平的中部各省區(qū)，仍屬于貧困省份的西藏、貴州等省市。我們既有世界上人均CDP超過5000美元后普遍出現(xiàn)的社會群體進(jìn)一步分化，政治訴求明顯增加，社會文化需求不斷多樣化的情況，也有區(qū)域不平衡，生態(tài)、環(huán)境惡化等發(fā)展中問題，還有首先解決生存和溫飽問題才能考慮其它的脫貧問題。在這種情況下，一方面新的改革措施由點向面的推進(jìn)將無法兼顧各地區(qū)的差別，從而取得改革的整體推進(jìn)效應(yīng)。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不但形成了發(fā)展差異，需要通過下一步的發(fā)展加以平衡，而且形成了不同的區(qū)域中心和增長極。如何有效發(fā)揮這些區(qū)域中心的帶動和示范效應(yīng)是中國今后發(fā)展中必須加以解決的問題。上海、深圳、天津這些城市面臨的問題具有超前性和一定的共性，它在一定程度上預(yù)示著全國其它地區(qū)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)同類問題。如果在這些已經(jīng)有了一定的經(jīng)濟(jì)實力并可以通過綜合配套措施加以協(xié)調(diào)的城市進(jìn)行試點，不但可以使這些城市通過試點獲得部分先發(fā)先試效應(yīng)，而且對其它省區(qū)在今后發(fā)展中對此類問題進(jìn)行統(tǒng)籌解決，也將提供有益的經(jīng)驗和參考。特別是上海、深圳這樣人均收入已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平的城市，其發(fā)展中需要解決的問題具有明顯的超前性，不通過試點，單靠中央統(tǒng)一的政策是無法有效解決的。

從穩(wěn)定角度看，在人均CDP超過3000美元后，社會各類矛盾進(jìn)入多發(fā)期，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整加劇，社會分層加快，人們在經(jīng)濟(jì)之外的訴求迅速增加，對發(fā)展所能帶來的各種利益期望值也迅速膨脹。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題也將愈加明顯。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場化中曾起過指導(dǎo)和保障作用的競爭機(jī)制將受到越來越多的干預(yù)，既有正向的補(bǔ)充性調(diào)節(jié)，例如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；也有負(fù)向的阻礙性桎梏，例如大量的行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷未受到有效限制。上述變化在國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)，社會組織發(fā)展緩慢、社會保障體系不完善的情況下，將集中反映在教育、就業(yè)、醫(yī)療保障等問題上并形成社會不穩(wěn)定的陷阱，一旦處理不當(dāng)，極易引發(fā)社會動蕩。

中國目前已經(jīng)處在這樣一個發(fā)展階段，需要在處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系上，將“穩(wěn)定”作為前提，通過改革，特別是綜合性、系統(tǒng)性強(qiáng)的配套改革，達(dá)到以發(fā)展促穩(wěn)定，以改革促發(fā)展的目的。因此，在部分城市搞綜合配套改革試點，對保持社會穩(wěn)定意義重大。

3．城市綜合配套改革試驗的目標(biāo)設(shè)定。從邏輯上看，試點城市通過綜合配套改革應(yīng)當(dāng)收到以下成效：

其一，先行先試的先發(fā)效應(yīng)。加快試點城市自身的發(fā)展，是改革試驗的基本前提。沒有這種合理期望，則綜合配套改革試驗區(qū)所在地的內(nèi)在動力不會持久。故綜合配套改革的目標(biāo)之一，應(yīng)當(dāng)形成先發(fā)效應(yīng)，推動試點城市本身的發(fā)展加快，推動區(qū)域增長極和競爭力高地的形成。

其二，制度創(chuàng)新的示范引領(lǐng)效應(yīng)。綜合配套改革的實質(zhì)是制度創(chuàng)新。不僅是經(jīng)濟(jì)管理體制和運行機(jī)制要有創(chuàng)新，而且行政管理體制更要有突破。社會結(jié)構(gòu)和社會組織需適應(yīng)這種變化主動進(jìn)行調(diào)整，文化體制也將出現(xiàn)重大變革。制度創(chuàng)新需要成本且有風(fēng)險，而且初設(shè)成本將會很高。這樣的任務(wù)交由少數(shù)條件較好的城市來完成是適宜的。成功的經(jīng)驗可以復(fù)制和模仿，起到引領(lǐng)和示范作用。

其三，聚集擴(kuò)散的外部轉(zhuǎn)移效應(yīng)。綜合配套改革過程中，對先發(fā)效應(yīng)的合理期待使大量的優(yōu)秀人才、巨額資金和其它資源自發(fā)地向試驗區(qū)聚集。在試驗過程中，對舊的體制實現(xiàn)突破的同時，新的體制尚未建立或有效運行，各類嘗試為一些尋求撇油效應(yīng)的人提供了機(jī)會，制度規(guī)范前，這種機(jī)會利用的結(jié)果會吸引更多資金和技術(shù)向?qū)嶒瀰^(qū)聚集。在壟斷收益逐漸向平均收益過渡時，技術(shù)外溢產(chǎn)生，獲得先發(fā)好處的資金、技術(shù)、人才將自動向周邊地區(qū)擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。同時，制度初設(shè)的成本會通過制度移植得到平攤，使改革成本的局部負(fù)擔(dān)通過先發(fā)效應(yīng)得到消化，改革的收益通過制度移植得到放大。外部轉(zhuǎn)移的結(jié)果，是全國大部分地區(qū)受益。

二、應(yīng)處理好的三個關(guān)系

1．先發(fā)優(yōu)勢與服務(wù)全局的關(guān)系。這二者均是進(jìn)行城市綜合配套改革的任務(wù)之一。對試驗區(qū)城市而言，在制定試驗方案時，將不可避免地面臨一系列與之相關(guān)的問題。例如，上海的浦東新區(qū)與中心城區(qū)如何使試驗和配套相結(jié)合；天津的濱海新區(qū)與市中心城區(qū)如何劃分試驗步驟；濱海新區(qū)在承擔(dān)金融、土地、港口管理體制和運行機(jī)制改革時，不同的行政區(qū)和功能區(qū)是否都有試驗的權(quán)利，是否都有試驗的義務(wù)；天津港在改革試驗中，如何處理與環(huán)渤海周邊城市港口的關(guān)系，是先行先試為中心，構(gòu)建競爭高地為主，還是更多考慮國務(wù)院有關(guān)意見，維護(hù)環(huán)渤海地區(qū)港口協(xié)作發(fā)展為主。如果以后一種為大原則，則天津港的發(fā)展速度應(yīng)當(dāng)有意識放慢，否則競爭態(tài)勢將使試驗區(qū)所在城市在充分發(fā)揮增長極和服務(wù)中心作用方面短期內(nèi)受到?jīng)_擊。上述問題的實質(zhì)是如何有效協(xié)調(diào)試驗區(qū)爭取先發(fā)優(yōu)勢與服務(wù)區(qū)域發(fā)展任務(wù)的問題，進(jìn)一步說，是試驗方案中如何確定兩大任務(wù)完成順序和有機(jī)結(jié)合的問題。處理得當(dāng)，會相互促進(jìn)，相得益彰；處理不好，則容易出現(xiàn)不應(yīng)有的人為障礙。

2．重點突破與綜合配套的關(guān)系。在一些試點城市的改革試驗方案中，同時出臺的改革措施近百項，甚至超過百項。如時間上沒有先后，組織上沒有銜接計劃，容易給人以全面開花、齊頭并進(jìn)的感覺。就改革試驗的目的而言，綜合配套改革涉及范圍很廣，可以理解為要有目的地對城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸方面的體制改革進(jìn)行探索。就事物發(fā)展規(guī)律而言，綜合配套改革又必須飯一口一口吃，仗一場一場打。而且在一定時期和一個時點上，必將保證有重點有一般地進(jìn)行。就全國示范作用的要求講，行政管理效率和政府職能轉(zhuǎn)變、社會保障體制完善、教育體制改革、文化體制改革是帶有全局性的問題，應(yīng)當(dāng)作為先試的重點，但作為試點城市發(fā)展需要而言，則不一定。國務(wù)院20號文件為天津濱海新區(qū)規(guī)定的近期改革任務(wù)就與上述要求不完全一致。因此，試驗區(qū)的操作方案不能以綜合性和配套性來代替重點性和階段性，需要謹(jǐn)慎處理好重點突破與服務(wù)全局的關(guān)系。

3．堅持特色與示范引領(lǐng)的關(guān)系。已經(jīng)被確認(rèn)為綜合配套改革試驗區(qū)的城市是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的三大增長極，對此，試點城市本身和外界爭議不大。就試驗區(qū)所在城市而言，如果想使自身優(yōu)勢保持長久，長期在區(qū)域中處于領(lǐng)跑地位，會自覺地打造城市自身的核心競爭力，力爭保持特色，使自身的競爭優(yōu)勢不易被復(fù)制和模仿。因此，在試驗中，各種方案的設(shè)計和執(zhí)行，將無不帶有鮮明的地方特色。而且試點城市還會自覺或不自覺地強(qiáng)化這種特色。問題是試點城市不僅要使自身在試驗中取得成功，而且有義務(wù)總結(jié)經(jīng)驗和擴(kuò)散這種成功，這就要求試點城市在試驗中不僅要注意選取反映城市特點和發(fā)展需要的項目作為改革目標(biāo)，從中探索其成功所依賴的綜合性和配套性措施，而且有義務(wù)將一些本身矛盾不尖銳卻帶有全局性的改革任務(wù)列入試驗序列。比如城市化中的農(nóng)村人員轉(zhuǎn)移和土地收益分配問題，農(nóng)村人口的醫(yī)療保障問題等。試點城市至少要探索全局性改革措施的條件和基礎(chǔ)、成功的外在環(huán)境等，以便真正使其已經(jīng)解決的問題可以為其它區(qū)域參考。只有如此，試驗區(qū)的引領(lǐng)示范作用才會全面得到發(fā)揮和廣泛認(rèn)同。如果成功所揭示的經(jīng)驗只有特殊性而無一般性，令外界只能看不能學(xué)，則這種成功仍舊是初級的和不全面的。

三、余論

城市綜合配套改革試驗是我國在新形勢下對少數(shù)條件好，有代表性的城市提出的一項頗具探索性、風(fēng)險性的任務(wù)，無論是目標(biāo)設(shè)定還是關(guān)系協(xié)調(diào)，都隱含著三個命題在其中：其一是改革成敗的風(fēng)險評估；其二是改革成敗的價值判斷；其三是改革效果的評估體系。因為改革多數(shù)會在中央的支持下取得先行先試的領(lǐng)跑效應(yīng)，故試點中對由此產(chǎn)生的改革成本很少做成本效益考量，很容易“算政治賬不算經(jīng)濟(jì)賬”。但目前進(jìn)行的城市綜合配套改革不同于以往，其制度創(chuàng)新成本很難通過中央的優(yōu)惠政策加以消化，由此引發(fā)的對城市發(fā)展的影響，如果以封閉的眼光看，風(fēng)險是客觀存在的。沒有分析和預(yù)測也是危險的。這種風(fēng)險除了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險外，還包括社會動蕩等其它風(fēng)險。

改革成敗的價值判斷所涉及的是如何評判改革措施的有效和無效。在三個試點市中，社會和諧、公平正義的任務(wù)在一定意義上說已經(jīng)超過經(jīng)濟(jì)增長速度。但對前者評判的主觀色彩和個人感受遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評判。如果改革方案對此類問題不加以注意，將直接引發(fā)改革的天平“是偏向富人還是偏向窮人”的爭議。故試點城市改革措施出臺前后的輿論引導(dǎo)十分重要。

改革效果的評估體系建立可以視為解決上述兩個問題的基礎(chǔ)。有了相對客觀的評估體系，改革的內(nèi)容、任務(wù)可以被合理分解；綜合配套關(guān)系通過各要素的提煉可以得到廣泛認(rèn)同；改革所必須付出的代價以及承受的風(fēng)險將被控制在人們可以接受的范圍之內(nèi)；改革的重點和步驟也可以得到合理劃分。因此，就改革方案的準(zhǔn)備而言，這三項工作或應(yīng)提前啟動，或應(yīng)同時進(jìn)行。否則，僅僅靠明確綜合配套改革的目標(biāo)任務(wù)，注意處理好三個關(guān)系就期望取得改革的成功是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(收稿日期：2006--09--20 責(zé)任編輯：垠 喜)