[摘 要]西部開發(fā)過程中，西北基本農(nóng)田保護(hù)是一項(xiàng)十分重要而又操作性很強(qiáng)的工作，但至今在規(guī)劃，在具體保護(hù)制度、技術(shù)、手段和機(jī)制方面存在很大缺陷。為此，要完善基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)在該地區(qū)的執(zhí)行監(jiān)督，科學(xué)編制基本農(nóng)田規(guī)劃，智能監(jiān)測基本農(nóng)田質(zhì)量和數(shù)量的動(dòng)態(tài)變化，引入基本農(nóng)田利益調(diào)整機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]西北基本農(nóng)田保護(hù)；科學(xué)規(guī)劃；智能監(jiān)測；利益調(diào)整

[中圖分類號(hào)]F327

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-7408(2006)05-0053-03

一、基本農(nóng)田保護(hù)的語義解析

在我國，目前涉及基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)的國土資源、統(tǒng)計(jì)和水利三個(gè)部門，各自對基本農(nóng)田的界定內(nèi)涵、統(tǒng)計(jì)范圍和方法各不相同。國土資源部門確定的基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。水利部門確定的基本農(nóng)田是指采取水?；蛩ㄔO(shè)措施，田面平整，符合相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的耕地。統(tǒng)計(jì)部門沒有對基本農(nóng)田專門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，常用耕地涉及基本農(nóng)田，包括水地、旱地。旱地是指除水田以外的耕地，不管有無灌溉設(shè)施均包括在內(nèi)，就是說旱地包括水澆地、“四田”和坡耕地。

劃定、保護(hù)基本農(nóng)田的目的是為滿足國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，社會(huì)安定和人口增長對耕地需求，從價(jià)值論角度看，國土資源部對基本農(nóng)田內(nèi)涵的界定，統(tǒng)計(jì)范圍和方法的確立比較科學(xué)，但由于農(nóng)田產(chǎn)量高低和穩(wěn)定程度有一定地域性，難以給定明確界定標(biāo)準(zhǔn)，所以上述基本農(nóng)田定義對基本農(nóng)田保護(hù)的實(shí)踐，都難以給予恰當(dāng)指導(dǎo)。因此，筆者認(rèn)為對基本農(nóng)田定義要采納二元結(jié)構(gòu)研究方法，有廣狹義之分：廣義基本農(nóng)田是指農(nóng)田資源，即直接、當(dāng)前或潛在用于生產(chǎn)基本農(nóng)產(chǎn)品土地總稱，它包括當(dāng)前適合條件的良好耕地、將來適合條件的林草地、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的溝渠和田間道路等農(nóng)田建筑物所占用的土地，也包括宜農(nóng)荒地；狹義的基本農(nóng)田是指當(dāng)前精良耕地的一部分。后者是我國當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)的主要對象，也是本文研究的主要范圍。

嚴(yán)格地說，農(nóng)田保護(hù)包含了三層意義：一是農(nóng)田保存，即根據(jù)區(qū)域社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，維持區(qū)域必需的農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，保存農(nóng)用生產(chǎn)力。二是農(nóng)田利用，即保持以保存的農(nóng)田資源的持續(xù)開發(fā)利用，以便取得合理的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展所需基本農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)。三是農(nóng)田監(jiān)測和管理，即利用行政、法律和經(jīng)濟(jì)等科學(xué)手段，對擬保存農(nóng)田的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、土壤肥力和土地利用狀況進(jìn)行監(jiān)測和管理。從法律關(guān)系的要素看，保護(hù)的主體是基本農(nóng)田的所有者和使用者以及其他基本農(nóng)田的利害關(guān)系人，保護(hù)的客體是基本農(nóng)田生產(chǎn)力，保護(hù)的內(nèi)容是明確人與人及人與自然之間的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)該法律關(guān)系的目的是持續(xù)有效地利用基本農(nóng)田資源，前提是制定區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，手段是監(jiān)測和管理。

根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》有關(guān)規(guī)定，國土資源部1999年修編了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，在全國統(tǒng)一部署，開展基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整劃定工作。各地在調(diào)整劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，健全建立了基本農(nóng)田保護(hù)制度，其中包括占用基本農(nóng)田審批制度、占用基本農(nóng)田補(bǔ)充制度和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)投入制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)地力建設(shè)制度，基本農(nóng)田污染監(jiān)測制度和基本農(nóng)田保護(hù)定期檢查制度。因此，從實(shí)踐角度看，基本農(nóng)田保護(hù)制度應(yīng)含基本農(nóng)田保護(hù)用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)嚴(yán)格審批制度、基本農(nóng)田保護(hù)占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度。

二、我國西北地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題

1．基本農(nóng)田劃定的依據(jù)模糊，存在“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)”的現(xiàn)象；劃定方法滯后，不能適應(yīng)新時(shí)期基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的要求

目前，全國范圍內(nèi)還沒有建立一套完整科學(xué)的耕地評(píng)價(jià)體系和地力等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，這使得西北地區(qū)基本農(nóng)田分級(jí)保護(hù)沒有硬性依據(jù)?；巨r(nóng)田的定義強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)是滿足人口所需，對基本農(nóng)田自身特征卻缺乏規(guī)定?；巨r(nóng)田劃定沒有合理評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響實(shí)際劃定的操作。這使得西北地區(qū)一些地方政府從眼前利益出發(fā)，把滿足建設(shè)用地放在第一位，“劃遠(yuǎn)不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線的良田，城市村莊、集鎮(zhèn)周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的、需要保護(hù)的良田不劃入基本農(nóng)田；“劃劣不劃優(yōu)”，將一些邊遠(yuǎn)、水土質(zhì)量差的遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)域的山區(qū)坡耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)。這都將導(dǎo)致基本農(nóng)田的數(shù)量減少和質(zhì)量下降。

當(dāng)前西北地區(qū)基本農(nóng)田規(guī)劃所采用的方法基本上還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態(tài)性特點(diǎn)，使得規(guī)劃判斷與現(xiàn)實(shí)之間的誤差較大，而且在實(shí)際操作中規(guī)劃都是由長期從事土地科學(xué)和農(nóng)業(yè)科學(xué)的工作人員通過實(shí)地調(diào)查，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)分析的方法進(jìn)行，不僅效率低、費(fèi)時(shí)長，而且空間定位精度差，有一定的主觀隨意性，不容易進(jìn)行定量研究，所以規(guī)劃成果的可靠性較差，不能滿足劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要求的定量、質(zhì)量和定位需要，也難以保證規(guī)劃的實(shí)時(shí)性和現(xiàn)勢性；另外，該地區(qū)劃定基本農(nóng)田所采用的具體手段基本是行政手段，由上級(jí)政府下達(dá)保護(hù)數(shù)量指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標(biāo)落實(shí)單位，上級(jí)政府要求縣、鄉(xiāng)在規(guī)定期限劃定基本農(nóng)田，作為行政任務(wù)完成，而數(shù)量指標(biāo)分解、保護(hù)區(qū)界定等具體工作，由于沒有科學(xué)的明確依據(jù)，擱置中止，久拖不決。

2．基本農(nóng)田荒漠化嚴(yán)重

荒漠化已經(jīng)成為當(dāng)今世界上一個(gè)嚴(yán)重的環(huán)境問題，也是我國西北地區(qū)基本農(nóng)田問題中令人焦慮的熱點(diǎn)?；巨r(nóng)田荒漠化是生態(tài)退化的必然結(jié)果，基本農(nóng)田荒漠化是指在干旱、半干旱和部分半濕潤地區(qū)，由于氣候變化和人類活動(dòng)等各種因素所造成的基本農(nóng)田退化，它使基本農(nóng)田生物和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)潛力減少，甚至徹底喪失。靜態(tài)的橫向比較，我國西北地區(qū)基本農(nóng)田沙化面積占西北地區(qū)土地沙化面積和全國基本農(nóng)田沙化面積的比重較大；動(dòng)態(tài)的縱向觀測，我國西北地區(qū)基本農(nóng)田沙化的速度開始加快。我國已有1／4以上國土出現(xiàn)荒漠化，其中，80／100以上的荒漠化土地集中在我國西北5省區(qū)，其中新疆最多，其次為甘肅、青海、陜西、寧夏，在這些被荒漠化了的西北5省區(qū)的土地中有1／5左右是基本農(nóng)田。1985年至1995年，我國土地沙化面積平均每年擴(kuò)大2460平方公里，相當(dāng)于每年損失一個(gè)中等縣的土地面積，到90年代后期，隨者土地沙化速度的進(jìn)一步加快，基本農(nóng)田沙化速度也呈現(xiàn)出加快的趨勢。盲目毀林開荒，過渡放牧，水資源利用不合理和工礦交通城市建設(shè)是導(dǎo)致我國西北地區(qū)基本農(nóng)田沙化的四個(gè)主要原因。50年代到70年代末，西北地區(qū)先后三次大規(guī)模毀草毀林開荒，破壞草地67萬公頃，毀林18．7萬公頃。其結(jié)果是開墾基本農(nóng)田一塊，沙化一塊，農(nóng)牧林三者皆傷。而我國寧夏、甘肅則由于濫挖甘草、麻黃、發(fā)菜等沙化植物造成基本農(nóng)田大量沙化。目前青海湖沙口流沙每年以200多米的速度向湖中推進(jìn)，其沙化面積每年擴(kuò)大100多萬畝。鳥島以北地區(qū)形成了一個(gè)1500多畝的活動(dòng)沙丘，并以每年近百米的速度在擴(kuò)展，日益逼進(jìn)周圍的基本農(nóng)田。由于沙進(jìn)人退，村舍被掩埋，成千上萬的農(nóng)牧民背井離鄉(xiāng)，成為生態(tài)難民。基本農(nóng)田荒漠化的蔓延和加劇，對我國西北地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的生存形成巨大的威脅。

3．基本農(nóng)田占用嚴(yán)重，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為普遍

西部大開發(fā)過程中，西北地區(qū)一些地方政府出于各種目的，不顧客觀實(shí)際，盲目設(shè)立各種開發(fā)區(qū)，以“建設(shè)需要。而圈占大量基本農(nóng)田。不少基本農(nóng)田圈而不用，造成寶貴的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。許多企業(yè)和個(gè)人也未經(jīng)審批，擅自與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地和占地協(xié)議，劃定用地范圍，非法圈占集體土地，其中部分是基本農(nóng)田。通過遙感監(jiān)測得出，從80年代以來，西北地區(qū)由于城市化等原因，優(yōu)質(zhì)良田減少幾百萬畝。

也許人們會(huì)問，基本農(nóng)田占用后可根據(jù)占補(bǔ)平衡原則進(jìn)行補(bǔ)充嗎?是的，我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》有占補(bǔ)平衡的規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，應(yīng)補(bǔ)劃數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。但在實(shí)際貫徹執(zhí)行時(shí)并非易事，由于“質(zhì)量相當(dāng)”沒有可操作的硬性指標(biāo)加以控制，“占補(bǔ)平街”變成沒有質(zhì)量保證的單純的基本農(nóng)田數(shù)量平衡。在忽視質(zhì)量保護(hù)的操作中，基本農(nóng)田的占補(bǔ)平衡政策在西北個(gè)別地方演變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)占用農(nóng)田的一種借口；一些地方在眼前經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)上，以次充好，甚至把荒地劃入基本農(nóng)田；一些地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的西北大中城市地區(qū)，建設(shè)占用的多為優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田，而補(bǔ)充的耕地主要分布在區(qū)位、地形和水熱條件相對較差的地方。這種“占優(yōu)補(bǔ)劣”潛規(guī)則導(dǎo)致的直接后果是西北五省基本農(nóng)田數(shù)量沒有減少，但質(zhì)量卻大為下降，其實(shí)質(zhì)是西北地區(qū)基本農(nóng)田總生產(chǎn)力的下降。

4．基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)不先進(jìn)，機(jī)制不完善

劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田生產(chǎn)功能，保護(hù)的歸宿是合理利用農(nóng)田資源。然而，如上所述，出于贏利目的，西北地區(qū)一些地方政府或個(gè)人并不愿把已劃定好的其具有所有權(quán)或使用權(quán)的基本農(nóng)田用于基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；另一方面，環(huán)境污染、自然災(zāi)害和人為破壞也波及到基本農(nóng)田質(zhì)量，損害基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。因此，劃定基本農(nóng)田是保護(hù)基本農(nóng)田得第一步，劃定之后必須對其進(jìn)行基本農(nóng)田智能監(jiān)測?；巨r(nóng)田智能監(jiān)測是基本農(nóng)田保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要工作，主要用于對基本農(nóng)田利用變更和質(zhì)量變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和數(shù)據(jù)圖像的加工處理?？僧?dāng)前我國西北地區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)工作仍然停留在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定階段，沒有對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定之后實(shí)施必要的監(jiān)測；有的地方實(shí)施了監(jiān)測，可監(jiān)測手段仍是以人員實(shí)地觀測農(nóng)田變化為主，無論是效率還是準(zhǔn)確性都難以滿足基本農(nóng)田保護(hù)的要求；有的地方雖然實(shí)施了智能監(jiān)測手段，可由于沒有制定保護(hù)區(qū)農(nóng)田合理利用的具體規(guī)劃，使得農(nóng)田監(jiān)測沒有全面準(zhǔn)確的參照體系，導(dǎo)致對基本農(nóng)田智能監(jiān)測結(jié)果無法進(jìn)一步做出定量分析并采取相應(yīng)措施。

基本農(nóng)田保護(hù)是為了全社會(huì)的長遠(yuǎn)利益，將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田作為準(zhǔn)公共物品限制其利用方向，只允許進(jìn)行糧食等社會(huì)需要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，而嚴(yán)格限制進(jìn)行非農(nóng)利用，實(shí)質(zhì)上是國家控制基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)，而沒有進(jìn)行一定的補(bǔ)償，導(dǎo)致基本農(nóng)田的所有者、使用者承擔(dān)全部的保護(hù)成本，以及其他利益相關(guān)者承擔(dān)保護(hù)基本農(nóng)田的社會(huì)成本，全社會(huì)無償享受基本農(nóng)田保護(hù)的外部性，造成社會(huì)的不公正，客觀上直接影響基本農(nóng)田保護(hù)工作的開展。目前，我國西北地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)工作主要是根據(jù)法律法規(guī)依靠純行政手段進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和保護(hù)。沒有建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，尤其是不能對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。對于地方政府和農(nóng)戶而言，基本農(nóng)田保護(hù)只是上級(jí)下達(dá)的一項(xiàng)行政任務(wù)，是一種責(zé)任和義務(wù)，而不是權(quán)利，因而也就沒有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力保護(hù)基本農(nóng)田。

三、西北基本農(nóng)田保護(hù)的制度建設(shè)

1．完善基本農(nóng)田保護(hù)法律法規(guī)，嚴(yán)格基本農(nóng)田審批制度

立法是有效劃定、監(jiān)測和管理基本農(nóng)田的法律保障，國外基本農(nóng)田保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)都是把立法作為基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)，從基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)規(guī)范到管理措施，制定了一系列法律法規(guī)。如加拿大不列顛哥倫比亞省通過立法，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，保護(hù)耕地。該省成立了農(nóng)業(yè)用地委員會(huì)，制訂了《農(nóng)業(yè)用地委員會(huì)法》、《農(nóng)業(yè)用地法》并建立了農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，將占全省土地總面積5％的470平方公里農(nóng)業(yè)用地及可耕地納入了農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，并對保護(hù)區(qū)內(nèi)土地的使用和保護(hù)以法律的形式作了明確規(guī)定。農(nóng)業(yè)用地委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于政府的執(zhí)法與管理機(jī)構(gòu)?！掇r(nóng)業(yè)用地法》規(guī)定，保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，如要?jiǎng)澇霰Ｗo(hù)區(qū)或改為非農(nóng)用途，必須經(jīng)農(nóng)業(yè)保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)；各級(jí)政府在制定法規(guī)及當(dāng)?shù)匾?guī)劃時(shí)必須考慮土地保護(hù)的重要性，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須避開良田，如無法避開，也要在設(shè)計(jì)和建造時(shí)將其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響降到最低。

2．科學(xué)編制基本農(nóng)田開發(fā)規(guī)劃

建立一整套科學(xué)的基本農(nóng)田評(píng)價(jià)體系和地力分等定級(jí)系統(tǒng)，使得基本農(nóng)田分級(jí)保護(hù)有硬性指標(biāo)，并逐田逐塊地對保護(hù)區(qū)的基本農(nóng)田地力分等定級(jí)，建立檔案?；巨r(nóng)田開發(fā)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃對農(nóng)田開發(fā)的要求，從后備耕地資源的特征及開發(fā)利用潛力出發(fā)，提出規(guī)劃基本農(nóng)田的開發(fā)目標(biāo)以及保證規(guī)劃實(shí)施的有關(guān)政策和措施等。突出基本農(nóng)田區(qū)位保護(hù)重點(diǎn)，并落實(shí)到具體地塊，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃和劃區(qū)定界應(yīng)選取最具代表性的耕地產(chǎn)生條件和生產(chǎn)能力的地貌、坡度、灌注條件、土地適宜性、耕地地水平、糧食產(chǎn)量等六項(xiàng)指標(biāo)，并將其細(xì)化分級(jí)，形成和建立個(gè)較為合理和完整的反映基本農(nóng)田質(zhì)量狀況的指標(biāo)體系，并在劃定時(shí)，逐項(xiàng)逐圖進(jìn)行調(diào)查登記。

3．建立健全西北五省區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)社會(huì)監(jiān)督體系和動(dòng)態(tài)智能化監(jiān)測網(wǎng)

要落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)公示制度，建立、健全西北基本農(nóng)田監(jiān)督體系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)里將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍圖、保護(hù)制度、責(zé)任單位等內(nèi)容在標(biāo)志牌上公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。各地要通過各種媒介，大力宣傳基本農(nóng)田保護(hù)的重要意義，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任意識(shí)。此外，要嘗試建立獨(dú)立于地方政府直屬于國務(wù)院的地方基本農(nóng)田管理委員會(huì)，使得基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督與執(zhí)行不受地方政府的干預(yù)和控制。要應(yīng)用已有基本農(nóng)田信息數(shù)據(jù)庫，建立基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，完善基本農(nóng)田登記制度；要與年度土地變更調(diào)查相結(jié)合，建立西北五省省(自治區(qū))、市(自治州）縣(自治縣)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))和村五級(jí)動(dòng)態(tài)智能監(jiān)測體系，利用先進(jìn)技術(shù)手段(如航空、衛(wèi)星遙感測繪等)進(jìn)行基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，以避免人為因素的干擾。準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。

4．引入利益調(diào)整機(jī)制，用宏觀經(jīng)濟(jì)法杠桿調(diào)動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性

調(diào)動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性是基本農(nóng)田保護(hù)的重要基礎(chǔ)。只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，真正意識(shí)到保護(hù)基本農(nóng)田的重要性，自覺維護(hù)自身的權(quán)力，才能對違法占用基本農(nóng)田的行為進(jìn)行有較的監(jiān)督和制約。一方面應(yīng)穩(wěn)定和完善農(nóng)村集體土地承包制，進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體與法人，明確界定各權(quán)利主體的責(zé)、權(quán)、利，應(yīng)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)給予登記發(fā)證。另一方面，結(jié)合西北地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，設(shè)置新權(quán)能，完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。例如，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，土地資源特點(diǎn)及其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，在規(guī)范土地所有權(quán)的同時(shí)，設(shè)置、界定農(nóng)村集體的耕作權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、建筑權(quán)、地區(qū)性權(quán)、使用權(quán)、地役權(quán)等新權(quán)能，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶必要的權(quán)力，發(fā)揮農(nóng)民群眾作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體的作用，自覺維護(hù)和自我保護(hù)土地權(quán)益。

為了更好地推動(dòng)基本農(nóng)田保護(hù)工作的進(jìn)一步開展，必須全面評(píng)估西北地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)對保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民收入、城市土地及住房市場、城市資源的利用、城市交通等方面的影響，并通過稅收等宏觀經(jīng)濟(jì)法手段調(diào)節(jié)各方利益，保證社會(huì)公正。例如，國家可以通過贖買基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的形式對保護(hù)區(qū)農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本予以補(bǔ)償；國家可以對土地開發(fā)征稅，適當(dāng)控制非基本農(nóng)田使用權(quán)的農(nóng)民獲取高額的土地開發(fā)利益；也可以使用土地開發(fā)稅來降低西北地區(qū)基本農(nóng)田使用權(quán)的稅賦。

[責(zé)任編輯：陳合營]