[摘 要]我國(guó)行政司法制度分為行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁、行政調(diào)解四種形式，由于對(duì)行政司法認(rèn)識(shí)上的不足，立法和制度設(shè)計(jì)上存在條塊分割、標(biāo)準(zhǔn)各異、不相協(xié)調(diào)的弊端，應(yīng)從增強(qiáng)行政司法制度司法化、統(tǒng)一化等方面進(jìn)行改革和完善。

[關(guān)鍵詞]行政司法：制度；司法化；統(tǒng)一化

[中圖分類號(hào)]D922．104

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002－7408(2006)05－0072－02

司法是用法律處理糾紛。與此相適應(yīng)，行政司法就是行政機(jī)關(guān)用法律處理糾紛的活動(dòng)。法律糾紛有三種類型，即刑事糾紛、民事糾紛和行政糾紛。在美國(guó)，一些州的法律授予行政機(jī)關(guān)有部分刑事司法權(quán)，由行政機(jī)關(guān)對(duì)一些輕犯罪行為進(jìn)行處理。但是，這里所指的刑事司法相當(dāng)于我國(guó)的治安管理處罰，在我國(guó)屬于行政執(zhí)法范疇。許多大陸法系國(guó)家存在一種行政刑罰制度，即行政相對(duì)人違反某些行政法義務(wù)時(shí)，以科處某種刑罰作為制裁手段的制度。不過(guò)行政刑罰由法院科處，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)實(shí)施行政刑罰。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)并不實(shí)施刑事司法權(quán)。因此，與大陸法系一樣，我國(guó)行政司法不包括刑事糾紛的處理。對(duì)于民事糾紛，依各國(guó)通例，行政機(jī)關(guān)有權(quán)處理，但是對(duì)哪些民事糾紛可以處理，各國(guó)有不同做法。美國(guó)行政機(jī)關(guān)處理的民事糾紛的范圍日益拓寬，現(xiàn)在幾乎及于所有民事糾紛。英國(guó)的行政裁判所可以處理民事糾紛，但不是所有民事糾紛；由于英國(guó)的行政裁判所都與政府的行政管理有關(guān)，因而裁判所處理的民事糾紛都與政府的行政管理或者政府的社會(huì)政策有密切聯(lián)系。在日本，行政委員會(huì)或者相當(dāng)于行政委員會(huì)的行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行行政審判，其中包括處理民事糾紛，只是行政審判具有專門技術(shù)性，所以處理的民事糾紛自然與行政機(jī)關(guān)的專門技術(shù)性有關(guān)?？梢?jiàn)，各國(guó)行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛的范圍是不盡相同的。在我國(guó)行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛的范圍，是以具體情況和現(xiàn)有法律規(guī)定而定。一般來(lái)講我國(guó)行政司法只及于對(duì)特定的民事糾紛的處理，即與行政機(jī)關(guān)職能事項(xiàng)有關(guān)的事項(xiàng)。

至于行政司法所涉及的行政糾紛的范圍，各國(guó)比較一致，即只要法律沒(méi)有相反的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就可以進(jìn)行處理。我國(guó)一般也如此。行政司法活動(dòng)不同于執(zhí)法活動(dòng)，一般要求具備專業(yè)法律人才和特定既定程序，否則就難以實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正的目標(biāo)。但其又不同于法院審案，具有簡(jiǎn)便快捷又有一定司法程序保障的特點(diǎn)。綜上所述，行政司法就是行政機(jī)關(guān)依照準(zhǔn)司法程序處理行政糾紛和特定民事糾紛的活動(dòng)。在我國(guó)主要有以下幾類：行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁和行政調(diào)解。我國(guó)目前確立的行政機(jī)關(guān)解決行政、民事糾紛制度為減少訴訟、緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用。

一、我國(guó)現(xiàn)階段行政司法制度實(shí)際運(yùn)作中存在的問(wèn)題

1．缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛的科學(xué)認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)界和實(shí)踐中將行政司法定性為行政機(jī)關(guān)的行政行為，在學(xué)理上將其視作與行政立法、行政執(zhí)法相同性質(zhì)的一類行為進(jìn)行定位和研究，行政司法只有司法之名，無(wú)司法之實(shí)，或?qū)⑵浣缍椤皽?zhǔn)司法行為”，在技術(shù)評(píng)價(jià)和制度設(shè)計(jì)上往往肯定了行政性，而忽視了司法性。但本質(zhì)上而言，現(xiàn)代社會(huì)，任何司法都是運(yùn)用法律處理糾紛的一類活動(dòng)，有其固有的理念支撐和制度保證，至少有三個(gè)必備要素，即獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)、職業(yè)化的人員、嚴(yán)格法定的程序，否則，就會(huì)出現(xiàn)司法危機(jī)，難保公正。正因認(rèn)識(shí)上的不到位或錯(cuò)位，我國(guó)現(xiàn)階段司法行政的司法性不高、適用法律原則不統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)安排良莠不齊。例如，同是民事糾紛，由于行政機(jī)關(guān)解決糾紛的方式不同，直接影響案件的性質(zhì)和救濟(jì)途徑。按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，只要行政機(jī)關(guān)以調(diào)解方式解決的民事糾紛，當(dāng)事人不服，可以向法院提起民事訴訟。行政機(jī)關(guān)以裁決的方式處理的民事糾紛，當(dāng)事人不服，可以向法院提起行政訴訟。這種轉(zhuǎn)換案件性質(zhì)的制度安排，不利于保障行政司法的公正性，也為行政司法缺少終局效力性埋下伏筆。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)可以為怕當(dāng)被告而只調(diào)解不裁決，從而增加了訴累，也不利于節(jié)約司法資源。再譬如，行政復(fù)議制度建立的目的是解決糾紛還是保證和監(jiān)督依法行政？是雙重目的并重還是兼顧中有所偏重？這一認(rèn)識(shí)的定位對(duì)制度和機(jī)制的構(gòu)建起著基礎(chǔ)性作用。如果其主要功能是解決糾紛為相對(duì)人提供權(quán)益救濟(jì)途徑的話，那么，要求裁判者的中立性就應(yīng)是無(wú)可置疑的，而現(xiàn)今體制下，由作為糾紛一方的上級(jí)行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)復(fù)議過(guò)程顯然有悖于正當(dāng)程程序原理。

2．解決糾紛的機(jī)關(guān)獨(dú)立，陸地位差。我國(guó)行政司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性很弱，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和行政裁判機(jī)構(gòu)都隸屬于相應(yīng)的行政部門，除極少數(shù)象專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)外，機(jī)構(gòu)成員通常是該行政部門的工作人員。司法過(guò)程受干擾大，這樣的地位很難保障裁決的公正性，也是目前制約行政裁決制度健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，更難以適應(yīng)入世后貿(mào)組織規(guī)則對(duì)其公正性的要求。

3．行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛行為缺乏效力保障。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，行政調(diào)解的民事糾紛不具有法律效力，既便是調(diào)解雙方當(dāng)事人已達(dá)成調(diào)解協(xié)議并且簽收調(diào)解書(shū)，一旦一方不履行協(xié)議或不完全履行協(xié)議，另一方則無(wú)權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行。一方當(dāng)事人只能通過(guò)提起民事訴訟來(lái)解決糾紛。這種體制下，行政調(diào)解的司法意義則大打折扣，無(wú)形中降低了行政機(jī)關(guān)司法行為的執(zhí)行力，難以樹(shù)立起人們對(duì)行政調(diào)解制度的尊重。而我國(guó)民事訴訟法第八十九條第三款規(guī)定：“調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力”。行政機(jī)關(guān)與法院調(diào)解的民事糾紛在案件性質(zhì)上并沒(méi)有不同，只是解決的主體不同，效力卻差之千里，不利于探索我國(guó)社會(huì)糾紛多元解決模式的趨勢(shì)發(fā)展。

4．行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的程序不健全。如果說(shuō)我國(guó)尚有《行政復(fù)議法》調(diào)整著行政復(fù)議制度，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，人事部發(fā)布的《人事?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》和《人事?tīng)?zhēng)議處理辦案規(guī)則》分別規(guī)范著勞動(dòng)爭(zhēng)議和人事?tīng)?zhēng)議制度的話，那么，我國(guó)目前幾乎所有的立法缺乏對(duì)行政裁決和行政調(diào)解程序的規(guī)定，以至于行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛的程序呈現(xiàn)一種“各自為政，各行其是，雜亂無(wú)序的狀態(tài)”。

二、積極探索政府解決糾紛的新機(jī)制，完善我國(guó)行政司法制度

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)存在的矛盾和糾紛不僅數(shù)量眾多，而且種類各異，情況復(fù)雜。社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，要求我們對(duì)社會(huì)配置的糾紛解決機(jī)制具有多樣性和針對(duì)性。國(guó)務(wù)院2004年3月22日頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中要求重視行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的重要作用，積極探索高效便捷、成本低廉為目標(biāo)的防范、化解社會(huì)矛盾復(fù)新機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，在法制發(fā)展戰(zhàn)略上有兩種模式：一種以美國(guó)為代表，鼓勵(lì)通過(guò)訴訟解決人們之間的爭(zhēng)端，隨著訴訟的增加，引起法官、律師、法學(xué)院規(guī)模、法律學(xué)學(xué)生數(shù)量等司法資源大幅度上升，走的是一種以司法為中心的“大司法制度設(shè)計(jì)”；另一種則以日本為代表，它選擇了一條抑制訴訟，鼓勵(lì)調(diào)解，限制司法規(guī)模的“小司法制度設(shè)計(jì)”，這也使得日本成為發(fā)達(dá)國(guó)家中訴訟最少的國(guó)家。孰優(yōu)孰劣，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是要與自己國(guó)家的社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)，才是最合適的法制發(fā)展模式。中國(guó)社會(huì)歷史上并沒(méi)有生成西方法律文化的傳統(tǒng)，國(guó)、家本位的法統(tǒng)下，各種形式的權(quán)威主體在解決民間糾紛中向來(lái)發(fā)揮著重要的作用。隨著社會(huì)矛盾糾紛的擴(kuò)大化和復(fù)雜化，與之相適應(yīng)的解決糾紛的機(jī)制也在變化，不僅法院在解決糾紛，行政機(jī)關(guān)也在解決著大量的糾紛，不僅國(guó)家機(jī)關(guān)在解決糾紛，民間機(jī)構(gòu)、如仲裁、人民調(diào)解、行業(yè)性組織等，同樣在解決糾紛中扮演著重要角色，發(fā)揮著不可替代的作用。這就為我們從大司法的視角出發(fā)，研究政府機(jī)關(guān)解決社會(huì)糾紛的新機(jī)制開(kāi)闊了廣闊的空間。但是，我國(guó)雖然有50多項(xiàng)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有解決民事糾紛的權(quán)限，卻尚無(wú)一部規(guī)范這一制度的程序性法律。這種無(wú)法可依的狀況，難以從程序上保證行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的公正性。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面完善行政司法制度：

1．加快推進(jìn)我國(guó)行政司法司法化進(jìn)程。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)行政司法產(chǎn)生之初，其司法性均不是很明顯，主要表現(xiàn)為行政司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)，或者行政司法的程序不完善。前者主要表現(xiàn)為行政司法沒(méi)有從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)，例如我國(guó)行政復(fù)議和行政仲裁機(jī)構(gòu)只能以其所在的行政機(jī)關(guān)的名義作出決定，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較弱；后者主要表現(xiàn)在司法程序保障的欠缺和不統(tǒng)一上。大陸法系國(guó)家的行政司法，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，均缺少程序方面的規(guī)定，德國(guó)在1976年才制定出第一部行政程序法，即使在法律傳統(tǒng)上相當(dāng)重視程序的英美法系國(guó)家，行政司法在產(chǎn)生的較長(zhǎng)時(shí)間里，司法性也并不突出。英國(guó)在1958年制定《行政裁判所和調(diào)查法》之前，行政裁判缺少程序規(guī)范，曾引起輿論界的不滿和批評(píng)。美國(guó)1946年制定行政程序法之前，對(duì)行政程序的規(guī)定，既不完善，又不統(tǒng)一。具體負(fù)責(zé)行政裁判的行政官員，其獨(dú)立性缺乏法律保障。第二次世界大戰(zhàn)后，各國(guó)紛紛進(jìn)行行政程序性立法，對(duì)行政司法程序作出了較完善的規(guī)定。使的各國(guó)行政司法的司法性迅速加強(qiáng)，從而提高了行政司法機(jī)構(gòu)和行政司法人員的獨(dú)立性地位，使行政司法朝著獨(dú)立性、專業(yè)性方向發(fā)展。

總體上看，我國(guó)行政司法也是朝著逐步司法化方向發(fā)展的，特別上世紀(jì)是九十年代以來(lái)，行政復(fù)議和行政仲裁已經(jīng)有了較完善的程序規(guī)定。無(wú)論是辦事程序或者作出裁決，都具有了較獨(dú)立性的程序保障。盡管目前尚不能以自己機(jī)構(gòu)的名義發(fā)布裁決，但對(duì)法律問(wèn)題的適用和事實(shí)問(wèn)題的認(rèn)定基本掌握在專門人員手中。但由于機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一、不獨(dú)立，司法的公正性還是不能充分得到保障，難以擺脫“自己作自己的法官”之虞。為了克服我國(guó)行政司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較弱和專門性不強(qiáng)的現(xiàn)狀，應(yīng)建立專門的行政司法機(jī)構(gòu)，使其獨(dú)立于行政部門，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為，可以建立若干專門行政裁判所，專門處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補(bǔ)償、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、社會(huì)保障等專門性爭(zhēng)議案件，在機(jī)制上保證行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，建立不服行政裁決機(jī)構(gòu)裁決的上訴制度，改革現(xiàn)行法律關(guān)于當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事糾紛作出的裁決不服可以提起行政訴訟的制度。建議建立相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議委員會(huì)體制，建立和完善律師參與行政司法制度的機(jī)制，增強(qiáng)司法的公正性。

2．進(jìn)一步完善我國(guó)行政司法的統(tǒng)一化。首先，從國(guó)際上看，在英國(guó)和美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的處理統(tǒng)稱為行政裁判或行政裁決，而且對(duì)不同的行政裁判或行政裁決作了統(tǒng)一性的法律規(guī)定?，F(xiàn)階段我國(guó)行政仲裁與行政裁決不僅在名稱上不同，而且在解決機(jī)構(gòu)、適用法律上均有不同，盡管解決糾紛的主體性質(zhì)都是行政機(jī)關(guān)，卻形成了兩種行政司法制度，極不利于行政司法一體化，盡管從處理對(duì)象上看，勞動(dòng)爭(zhēng)議和人事?tīng)?zhēng)議與一般民事?tīng)?zhēng)議在性質(zhì)上確有不同，但都屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛所作出的不以當(dāng)事人自愿為前提的強(qiáng)制性行政裁斷活動(dòng)。名稱上應(yīng)統(tǒng)一稱行政裁決，不宜再分為兩種不同類型的制度。具體行政司法業(yè)務(wù)的差異，并不影響在同一種組織下進(jìn)行司法活動(dòng)，就如同法院內(nèi)有多種審判業(yè)務(wù)庭，卻并不影響在一部法院組織法之下進(jìn)行審判業(yè)務(wù)，也不影響以法院名義統(tǒng)一作出裁判。所以，我國(guó)行政仲裁和行政裁決應(yīng)當(dāng)在名稱上統(tǒng)一起來(lái)，成為一種制度。其次，所有行政司法類型都應(yīng)受某種共同程序規(guī)則調(diào)整。目前正積極探討的我國(guó)行政程法中面的內(nèi)容。再次，所有行政司法均應(yīng)接受法院司法審查。這是國(guó)際上法院司法終局性的一般要求。

3．我國(guó)行政司法應(yīng)符合WTO要求，注意與國(guó)際接軌。WTO所建立的多邊貿(mào)易體制不僅是要求公平、自由、公正為原則的全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)體制，而且是一種高度規(guī)則化、統(tǒng)一化的法律體制。從WTO規(guī)則調(diào)整的社會(huì)關(guān)系來(lái)看，主要是各成員國(guó)政府之間以及政府與貿(mào)易商之間的關(guān)系，中國(guó)入世，從觀念上講首當(dāng)其沖的是政府的承諾與履諾問(wèn)題，也就是我國(guó)政府各級(jí)行政主體如何逐步適應(yīng)WTO各項(xiàng)國(guó)際規(guī)則和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展的過(guò)程。而法治條件下，政府的職能活動(dòng)主要通過(guò)行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的，正因如此，在有關(guān)對(duì)行政行為的司法審查問(wèn)題上，WTO三個(gè)主要協(xié)議都給予了特別重視，并作出了一般性要求，其基本反映在：它規(guī)范和約束各成員國(guó)政府的行為，旨在消除或限制各成員國(guó)政府對(duì)國(guó)際貿(mào)易的非正常干預(yù)，在某種程度上可以視為“國(guó)際行政法典”；它強(qiáng)調(diào)規(guī)則權(quán)威，世貿(mào)組織確立了貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制，并對(duì)這兩大機(jī)制的運(yùn)行程序作了明確規(guī)定，突出了WTO規(guī)則的權(quán)威性、強(qiáng)制性，意味著WTO規(guī)則對(duì)各成員國(guó)都有約束力；它是經(jīng)濟(jì)行為和市場(chǎng)行為的統(tǒng)一規(guī)則化，為經(jīng)濟(jì)全球化提供了保障。正因如此，只有我國(guó)政府各級(jí)行政主體行政司法觀念和制度改革與經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展要求和WTO國(guó)際規(guī)則保持一致，才能從根本上應(yīng)對(duì)加入世貿(mào)組織所帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，從而為行政司法提供良性的制度保障。

[責(zé)任編輯：秦玉珍]