會計委派制是政府以所有者身份，憑借管理職能，向行政事業(yè)單位及其他國有單位委派會計人員，代表政府監(jiān)督其財務會計活動和資產經營情況的一種會計管理制度。會計委派制的具體形式各異，在一些大型企業(yè)或企業(yè)集團也有實行會計委派制的。本文主要討論實行財務集中制(會計工作站)對預算單位會計檔案管理的影響，所提建議適用于經費實行財政全額供給的行政事業(yè)單位。

1 焦作市推行會計委派制工作概況

焦作市的財政管理改革是從推行會計委派制開始的。調查中，我們走訪了焦作市財政局、市會計委派管理中心有關負責同志，了解全市會計委派工作的推行情況，并重點對市直14個會計工作站中的3個進行了調查。

2000年3月，朱镕基總理在九屆全國人大三次會議《政府工作報告》中提出：要推行會計委派等制度，加大從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。同年，財政部、監(jiān)察部印發(fā)了《關于試行會計委派制度工作的意見》(財會[2000]12號)。從全省、全國而言，以推行會計委派制為先導的焦作財政管理改革成效是顯著的。尉建行、李嵐清等黨和國家領導人就焦作的經驗作出過重要批示，新華社、人民日報、經濟日報等媒體進行了廣泛宣傳，河南省委、省政府主要領導李克強、李成玉、董雷等曾專程到焦作考察會計委派工作．2001年8月河南省財政支出管理改革工作會議在焦作召開，充分肯定并推廣了焦作的經驗。據我們了解，目前會計委派制在省級以下黨政機關、財政撥款事業(yè)單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業(yè)單位中得到了普遍推行，焦作的情況在全省乃至全國都有一定代表性。

1999年6月，焦作市委、市政府出臺了《關于在全市實行會計委派制的意見》(焦發(fā)[1999]6號)，決定在全市實行會計委派制。旨在消除會計人員歸口單位所有的“內部人控制”弊端，解決會計信息失真等問題。

焦作市會計委派工作首先在市直行政事業(yè)單位開始，取消了市直行政事業(yè)單位的所有會計和銀行賬戶，設立14個會計工作站管理市直263個行政事業(yè)單位的全部會計業(yè)務，選派78名會計承擔了原來600多名會計的工作量。委派會計全部調入財政部門，相應核減調出單位的行政事業(yè)編制。同時，焦作市財政局把“規(guī)范管理，搞好服務”作為工作重點，全部實行會計電算化，實現了財政局、會計站和單位間的微機聯(lián)網、信息共享。

在市直會計委派取得成功經驗后，焦作市又迅速向全市推開。至2002年3月，市本級對21個國有及國有控股企業(yè)和系統(tǒng)派駐財務總監(jiān)后，全市形成了“市、縣、鄉(xiāng)、村”四個層次和“村賬鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財統(tǒng)管、集中委派、分戶委派和財務總監(jiān)\"3Z種形式的城鄉(xiāng)一體、銜接配套的會計委派網絡體系，全市92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)全部實行了鄉(xiāng)財統(tǒng)管；1848個行政村中有1743個實行了村賬鄉(xiāng)監(jiān)，覆蓋面達到94％；市本級納入會計工作站管理的預算單位增加到296戶，占全部預算單位的84％。

2 實行會計委派制的成效

實行會計委派制，其效果是多方面的：一是有效地解決了會計信息失真的問題，為領導科學決策提供了依據；二是會計委派制產生了良好的互動效應，促進了各項財政改革的順利實施；三是實行會計委派制度改革，使財政可調度的現金大量增加，顯著地增強了政府的調控能力；四是會計委派使反腐倡廉的關口前移，有力地促進了黨風廉政建設；五是實行會計委派制后，會計檔案的質量有了明顯提高。從檔案工作角度而言，一方面，焦作市在推行會計委派制中，制定了一系列規(guī)章制度，對填制會計憑證、登記會計賬簿、編制財務報告等一系列程序都作了明確規(guī)定，加之會計工作站工作人員獨立于行政事業(yè)單位之外，相對超脫，會計檔案的內容準確，有效地解決了會計信息失真的問題。另一方面，從會計檔案的形式來看，焦作市專門下發(fā)了《關于加強會計工作站會計檔案管理的通知》，制定了《焦作市行政事業(yè)單位會計工作站會計檔案管理制度》，在會計工作站基礎工作規(guī)范化百分考核中，有75分都是針對會計檔案的形成和管理提出的，這些制度有效地保證了會計檔案的統(tǒng)一規(guī)范。

3 實行會計委派制后會計檔案管理方面出現的新情況新問題

3．1 會計檔案的實體存放問題。在原來會計工作模式下，會計檔案分散保存在各個行政事業(yè)單位．在會計年度終了后，檔案由會計機構保管一年后，移交本單位檔案機構統(tǒng)一保管。數量不是太多，社會影響面也不太大。但是，實行會計委派制后，一個會計工作站平均要保存20個單位的會計檔案，這些檔案在一個會計年度后．是移交被代理單位檔案部門，還是移交財政局檔案工作機構或者其他的檔案機構，就成了一個很現實的問題。據了解，焦作市14個會計工作站每年大約新增會計憑證5300本(每本4公分)，新增會計賬簿400冊，會計報表300余冊。每年新增的檔案即使不留任何間距，也需要33套憑證柜和8套五節(jié)檔案柜才能放得下。在焦作市推行會計委派制之初，曾計劃在市會計委派制工作領導小組辦公室成立檔案室，集中管理各會計站移交來的會計檔案。但后來由于房子、經費等問題未能落實，而是將檔案退還各被代理單位保管。此外，如果會計檔案實行集中存放，檔案的編號與排列上架等問題也需要研究。

3．2 電算化會計檔案的管理問題。焦作市從會計工作站開展工作的第一天起，就為所有的會計工作站配備了金蝶財務軟件(行政事業(yè)版)，在實行了三個月的微機記賬和手工記賬并行后，全部實現了會計電算化。市會計委派管理中心定期到各會計工作站備份數據，由中心集中保存?，F在見到的記賬憑證、會計賬簿和會計報表等，都是為了日常工作方便用計算機打印出來的。目前各會計工作站、市會計委派管理中心對電算化會計檔案的管理盡管也都提出了具體要求，但與紙質會計檔案的管理相比要籠統(tǒng)得多。電算化會計檔案管理中的具體細節(jié)問題亟須加以研究。

3．3 保管期滿會計檔案的鑒定銷毀問題。在會計改革前，各單位保管的會計檔案到期銷不銷毀影響面不大，但在實行會計委派制后，特別是會計檔案集中存放后，保管期滿會計檔案的銷毀就成了一個很現實的問題。《會計檔案管理辦法》第十條規(guī)定的“保管期滿會計檔案的鑒定銷毀程序”，在實行會計委派制后已不完全適用。目前2001年以前的行政事業(yè)單位月、季度會計報表已經到期，再過10年大批量的會計檔案保管期滿，需要進行鑒定銷毀，其程序規(guī)定等需早作打算。

3．4 財政部門、行政事業(yè)單位和會計工作站在會計檔案管理方面的法律責任問題。在原有管理模式下，會計檔案由行政事業(yè)單位一家獨管，所以也才有了“各單位保存的會計檔案不得借出。如有特殊需要，經本單位負責人批準，可以提供查閱或者復制，并辦理登記手續(xù)。”也就是說，如果本單位負責人不批準，別人是不能查閱該單位的會計檔案的。實行會計委派制后，特別是會計檔案實行集中存放后，在會計檔案管理方面(會計檔案保管機構)就有了市財政(會計)管理部門、檔案行政管理部門和被代理單位等多個“婆婆”，他們之間的職責權限如何劃分，以誰為主都需要進一步加以明確。

4 對會計委派制下會計檔案管理的幾點建議

4．1 設立地區(qū)性的會計檔案管理中心，集中保存各會計工作站移交過來的會計檔案．各行政事業(yè)單位不再保存會計檔案。會計檔案管理中心為財政全供事業(yè)單位，掛靠同級財政行政管理或檔案行政管理部門，以一家領導為主，同時接受另一家和會計委派管理中心的指導。其辦公地點可與同級國家綜合檔案館在一起，也可單獨建筑館舍。會計檔案管理中心的職責，除負責接收、(必要的)整理、保管各會計工作站移交來的會計檔案外，還負責提供利用，并對保管期滿的檔案提出鑒定銷毀意見。

4．2 切實做好電算化會計檔案管理工作。一是明確電算化會計檔案的歸檔范圍。有三個方面的內容：紙質會計檔案，包括從會計電算化系統(tǒng)打印輸出的會計憑證、會計賬簿、財務報告等紙介質檔案，也包括應當依法保存的會計檔案移交、保管、銷毀清冊等其他類檔案：機讀會計檔案，包括以計算機硬盤、軟盤等磁性介質或光盤等其他介質存儲的、只能以電子數據狀態(tài)保存的會計數據(包括報表格式與計算公式)；計算機系統(tǒng)檔案，包括會計電算化軟件系統(tǒng)名稱、版本號，與之配套的安裝光盤、磁盤、用戶服務卡以及用戶手冊等全套文檔資料。二是電算化會計檔案中用光磁介質保存的應實行多套異地保存制。至少應保存三套，第一套存會計檔案管理中心，第二套存同級國家綜合檔案館(如果會計檔案管理中心與綜合檔案館同址，可存財政局綜合檔案室)，第三套存會計委派中心檔案室。三是嚴格對機讀會計檔案生成的控制，定期進行數據備份，采取加密碼的“數字簽名”等先進技術，確保會計信息的正確性。四是切實加強對電子會計檔案管理的研究，制定相應的標準和程序，逐步由紙質檔案、電子檔案雙軌制保存，過渡到除原始憑證外，主要保存電子檔案。

4．3 明確保管期滿會計檔案的鑒定銷毀程序。建議成立地區(qū)性的會計檔案鑒定銷毀領導小組，由同級政府主管副市(縣、區(qū))長任組長，財政、審計、檔案等部門負責同志為成員。其程序：首先，由會計檔案管理中心進行鑒定，抽出應延期保管的會計檔案，對可銷毀的檔案提出銷毀意見，并編制會計檔案銷毀清冊；其次，征求被代理單位的意見，由單位主要負責人在銷毀清冊上簽署意見；三是報本地區(qū)會計檔案鑒定銷毀領導小組審批(一般每年一次)，形成會議紀要；四是由會計檔案管理中心、財政、審計、檔案等部門共同派員參加監(jiān)銷，并在銷毀清冊上簽名蓋章。會計檔案銷毀清冊由會計檔案管理中心單獨歸類，永久保管。

4．4 建立會計檔案的借閱利用制度。保存檔案的最終目的是為了利用，會計檔案也不例外。會計檔案管理中心提供利用的對象主要有以下幾個方面：一是被代理單位．各行政事業(yè)單位查閱本單位會計檔案，會計檔案管理中心應及時予以提供；二是會計委派中心和會計工作站因工作需要查閱檔案；三是財政、審計、國有資產、紀檢監(jiān)察、公檢法等執(zhí)法執(zhí)紀部門因公查閱，需出具公函，并由經辦人辦理借閱登記手續(xù)；四是其他單位和個人利用會計檔案的，首先應征得被代理單位同意。

4．5 會計檔案的編號與實體存放應以方便實用為原則。結合會計檔案的外觀和保管期限的不同，大體可按“保管期限——會計檔案大類(憑證、賬簿、財務報告、其他)——年度——會計工作站——單位——案卷號”的順序，進行分類編號和排列上架。這樣做的好處，一是可根據會計檔案的不同形狀定做專門的檔案柜架，如憑證柜、電子檔案柜等，充分利用空間；二是每年接收檔案時，按會計工作站的自然排列順序進行，不需預留空間；三是若干年后，對保管期滿會計檔案鑒定銷毀后，檔案庫房及柜架可隨時重復利用，不需再倒架。

4．6 對會計工作站、會計檔案管理中心整理、保管會計檔案進行再監(jiān)督。財政部門與檔案部門聯(lián)手，進一步建立健全有關會計檔案管理的各項規(guī)章制度，解決會計工作與會計檔案管理相脫節(jié)的問題。通過行政事業(yè)單位對財務報告的審查簽字、審計部門定期審計、財政和檔案行政管理部門聯(lián)合執(zhí)法檢查等辦法，提高預算單位會計檔案管理的水平，鞏固財政管理改革的成果。

5 建立地區(qū)性會計檔案管理中心的可行性

在前面的討論中，筆者提出的一個基本觀點就是建立地區(qū)性的會計檔案管理中心，許多論述都是以此為前提展開的。那么．建立一個地區(qū)性的會計檔案管理中心在理論上能否成立，在實踐中又能否行得通呢?在調查中，就有同志提出不同意見，他們認為“實行會計委派制(建立會計工作站)后形成的會計檔案是各行政事業(yè)單位委托會計站進行會計核算而形成的，盡管會計檔案的實體由于保管單位的變更而變更，但它的所有權仍是委托單位，屬于委托單位檔案全宗的一個門類．應當保持一個單位全宗的完整性和連續(xù)性?！彼麄冋J為，應明確會計檔案的所有權是委托單位，會計檔案由會計站負責規(guī)范整理，在會計站暫保管一年后連同打印出的紙質會計檔案和存儲會計數據的磁介質會計檔案，向委托單位的檔案機構移交。

自焦作市實行會計委派制以來．我們就一直對會計檔案管理問題比較關注，通過幾年的實踐，我們覺得將預算單位的會計檔案集中起來，成立一個機構對其進行集中統(tǒng)一管理是對財政管理改革成果的一種鞏固，益處頗多，應該是可行的。具體來說：一是它符合財政管理改革，特別是會計工作體制改革的大趨勢；二是它與整合國家檔案信息資源的大方向相一致；三是它有利于會計檔案的安全保管。實行會計委派制后，各行政事業(yè)單位取消了會計工作機構，僅保留一名報賬員，若將會計檔案再退回各行政事業(yè)單位，在當前各單位人員、用房都非常緊張的情況下，檔案的安全難以保證；四是以保管文書檔案為主的文件中心和檔案管理中心建設的實踐，為會計檔案管理中心建設提供了有益的借鑒；五是目前各地金融保險部門正在進行的一個省轄市建立一個檔案管理中心，集中管理本地區(qū)所有檔案的實踐．也為會計檔案管理中心建設提供了借鑒；六是從投入成本的角度考慮，也是可行的。檔案集中起來，進行集約化管理，比分攤到各個單位進行投入要少得多。我們計算過，焦作市市直14個會計工作站每年形成的會計檔案，用普通鐵皮柜裝需50平方米庫房，若用密集架裝則20平方米足矣。根據會計檔案永久保存的不多，定期保存的又以15年為主的實際情況，我們認為按20年的檔案量來設計庫房，就可以滿足實際需要。這樣算來，400平方米庫房，加上其他用房，600平方米就可以了。這對于一個省轄市來說是一個很小的工程，完全可行。

(作者單位：焦作市檔案局，焦作市財政局)

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