[摘要]政府投資與其他投資主體不同，盡管政府投資涉及范圍較廣，但其投資更多地還是投向基礎設施、基礎產業(yè)、重點產業(yè)和支柱產業(yè)，把社會效益最大化作為投資的目標。對政府投資效益的評價要從社會效益、宏觀效益、長期動態(tài)效益及投資的相關效益等方面來分析，要科學地建立一套適合政府投資效益評價標準的方法及其指標體系。

[關鍵詞]政府投資；效益評價；標準

[中圖分類號]Ｆ８１２．４５[文獻標識碼]Ａ [文章編號]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－００７２－０４

一、政府投資項目經濟評價特點

廣義上講，凡由政府出資、籌劃或決策的項目均為政府投資項目，狹義的政府投資項目主要指全部投入或部分投入各類財政性資金的項目。政府決策項目指政府不出資，而由民間機構出資，但政府保持對項目取舍的決策、授權和監(jiān)管，如特許經營的ＢＯＴ項目。

政府投資與其他投資主體不同，盡管政府投資涉及范圍較廣，但其投資更多地還是投向基礎設施、基礎產業(yè)、重點產業(yè)和支柱產業(yè)，因此政府投資不是追求利潤最大化，而是把社會效益最大化作為投資的目標。因此，對政府投資效益評價標準不能僅僅從微觀經濟效益、直接效益、局部效益、短期效益來考察，而主要從社會效益、宏觀效益、長期動態(tài)效益及投資的相關效益等方面來分析^[１]。

１．從社會效益考察政府投資的績效

經濟是社會發(fā)展的基礎，沒有或不提高經濟效益就難以推動社會的發(fā)展，也不可能提高人民的生活水平，因此，投資講求經濟效益天經地義。但政府投資首先要講求社會效益，特別是政府投資涉及城市化、就業(yè)、社會工作效率、社會生活質量、減少交通擁擠、增加生活自由時間和社會生活福利保證等問題時，就不能僅僅局限于狹義的經濟效益。例如，在特大城市修建地鐵和繞城鐵路，工程造價高、運營收入低眾所周知，如果僅用投資盈利率和投資回收期等指標來衡量，政府就不會去投資。但若從解決城市數以百萬計人口的交通困難，改善職工居民的生活、工作條件的社會效益來看，政府投資興建地鐵和繞城鐵路是必需的。

２．從政治效益考察政府投資的績效

政治作為上層建筑，是經濟的集中表現，體現國家和人民的長遠的最大利益，但政治又有其獨立性。政府的一部分投資追求的主要就是政治效益。比如，對國防需要的投資、對邊疆地區(qū)建設的投資。盡管這些投資的工程造價高、工期長、成本大，投資效益系數低，但仍必須投資，這涉及到國家安全問題。特別是中央提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，明顯加大了對西部的投資，這不僅是實現我國現代化建設戰(zhàn)略目標的必然要求和縮小地區(qū)差距、實現共同富裕的社會主義的本質要求，更為重要的是它是保持全國穩(wěn)定、民族團結和邊疆安全的迫切要求，具有政治含義。因為西部地區(qū)與周邊十多個國家接壤，邊境線長，是少數民族比較集中的聚居地，而且相當一部分跨疆界居住。只有邊疆民族地區(qū)的經濟和社會發(fā)展了，各族人民的生活水平不斷提高，才能為加強民族團結和鞏固邊疆奠定堅實的物質和思想基礎，為全國的現代化建設提供穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境^[２]。

３．從宏觀經濟效益考察政府投資的績效

我國實行的是宏觀調控下的社會主義現代市場經濟，經濟建設既要講求個別部門、地區(qū)、企業(yè)的微觀經濟效益，又要從全局來考察整個國民經濟，即全社會的宏觀經濟投資效益。政府投資主要是追求宏觀經濟效益，宏觀經濟效益的衡量不是用具體確切的數字，即利潤或利潤率來表示。譬如，政府對城市基礎設施，包括道路、給排水、熱力、煤氣和通訊等工程的投資，就不能以回報的利潤為考察標準，而應該看這些投資對城市經濟的發(fā)展和居民生活質量究竟有多大提高和改善。從宏觀經濟效益來考察政府投資的績效，也可以通過投資對ＧＤＰ增長的貢獻率以及投資拉動國民經濟增長的百分點來衡量，比例越高，說明投資績效越好，反之亦然。

４．從長期效益或潛在效益考察政府投資的績效^[３]

恩格斯在《自然辯證法》一書中指出：“到目前為止存在過的一切生產方式，都只在于取得勞動的最近的、最直接的有益效果。那些只是在以后才顯現出來的、由于逐漸的重復和積累才發(fā)生作用的進一步的結果，是完全被忽視的。”而政府投資追求的恰好就是只是在以后才顯現出來的長期效益或潛在效益。譬如，在西部大開發(fā)中，為了切實加強生態(tài)環(huán)境的保護和建設，中央政府做了大量投資。這種投資絕不可能立竿見影，這就要從它的長期效益及關聯效益去考察。因為只有大力改善生態(tài)環(huán)境建設，西部地區(qū)的豐富資源才能得到很好的開發(fā)和利用，也才能改善投資環(huán)境，引進外資、技術和人才，加快西部地區(qū)的發(fā)展。尤其要看到，改善西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對于改善全國生態(tài)環(huán)境，具有重大意義。如果不抓緊、加快實施在西部地區(qū)恢復林草植被、治理水土流失，那么長江、黃河日漸淤積，洪水災害不可能得到根治，廣大中下游流域將永無寧日。再如，為了防止特大洪災的發(fā)生，中央撥巨款加固、整修長江等堤壩。這種投資的效益更是漫長的、潛在的，也許十年、五十年不再發(fā)生特大洪災，但不能因此而不投資，一旦再發(fā)生百年不遇的特大洪災，那么這種投資的減災效益將是無法估量的。

當然，我們講政府投資以追求社會效益為最終目標，并非完全否定或忽視經濟效益，決不能借口社會效益或政治效益，在投資中大手大腳、濫建濫上、胡亂定點、盲目布局，要盡可能爭取好的經濟效益，這兩者并不完全矛盾。這就要求在投資決策階段，提高決策的科學性、民主性，加強宏觀調控，進一步明確經濟發(fā)展戰(zhàn)略目標，部署好合理的投資規(guī)模、結構及布局。在投資實施階段要精心設計、精心施工，力爭縮短工期、保證質量、降低造價。目前，要進一步完善招標制度和重大項目法人制度。在投資回收階段采取有效措施，盡力縮短投資回收期，全部回收投資，為政府提供更多新的積累和擴大再投資的能力。除此以外，投資經濟效益的好壞還取決于經濟體制和投資體制是否合理，因此，需要進一步深化經濟體制和投資體制的改革。

二、政府投資效益評價標準的方法與原則

１．有無對比——增量分析。有無對比是將有這個項目和沒有這個項目時的各種效益情況進行對比，從而確定有多少效益可以歸結于這個項目，主要考慮的是外部效果和無形因素。因此，只需要識別和估算的是項目的增量效益和費用。

２．機會成本原則。在經濟活動中，為獲得一定的效益所耗用的資源代價，不能簡單地以購買時的實際支出來計算，還應考慮決策時所放棄的收益。資源用于某一種用途就失去了用做其他最有價值用途的收益，這種用途犧牲的最高代價，就是機會成本。

３．效益和費用的界定。政府投資項目評價中，重點要區(qū)分真實效益和錢幣效益。真實效益是有用資源實際減少的代價，錢幣效益則是在國民經濟內部的重新分配和轉移，并未實際增加或產生資源的耗費，因此，不能作為效益與費用參與項目評價計算。轉移支付反映的是一種控制的轉移，也就是說，由一個部門或社會成員控制的資源，轉移到另一部門或社會成員手中，對國家或整個社會而言，花費在項目上的費用既不增加也不減少，在進行經濟評價時應予以調整。如國內貸款和利息支付，稅收和補貼等都屬于轉移支付。流轉類稅收?穴如消費稅、增值稅、營業(yè)稅和銷售稅金及附加等?雪是構成購買者支付意愿的組成部分，在處理時要區(qū)別對待。一是項目產出增加了市場供應，則其使用的是含稅價格；二是項目產出排擠了原有的供應，則其使用的價格為不含稅價。

４．效益和費用量化。（１）有些政府投資項目，如公路建設項目，服務產出本身沒有價格，或價格不足以反映邊際支付意愿，則主要通過消費者剩余的增加來衡量項目的效益。（２）政府投資項目經濟評價的重點之一是項目的社會貢獻（國民經濟貢獻），評價的價格就要用完全競爭的市場均衡價格。經濟學可以證明，在國家利益最大化的條件下，國內價格應該與國際價格相一致。價格是影響經濟效益最為敏感的因素，對逐步全面向市場經濟過渡的中國經濟而言，價格還有計劃經濟的痕跡，有不少價格與價值和市場背離的地方，使價格偏離均衡價格較遠。所以，要根據市場機制的情況，對投入和產出物的價格用影子價格和影子匯率予以調整，力求評價指標的準確性和科學性。

５．費用——效益分析方法。現金流量折現法，其基本原理在于先估算項目壽命期內的效益流與支出流，再采取折現的辦法，對不同時期發(fā)生的效益和支出進行分析。費用——效益分析主要包括經濟凈現值、費用效益比、經濟內部收益率等計算指標^[４]。

６．費用——效果分析法。費用—效果分析是指在確定的控制目標下，分析達到目標的不同方法和費用，從而提供方案選擇的依據。采用費用——效果分析方法對項目進行經濟評價，首先必須擬定不同的備選方案以供選擇和比較（包括“無項目”），再根據項目的目標選擇恰當的效果指標，計算各項費用支出（包括直接費用和間接費用），然后對比不同方案的效果和費用，從而選擇最優(yōu)的方案。

三、政府投資效益評價標準的指標體系

１．西方政府投資效益評價的主要方法體系^[５]

西方項目經濟評價的方法，從原理上看，就是社會費用效益分析方法。第二次世界大戰(zhàn)以后，各資本主義國家的國有化程度有了一定的提高，公共項目投資不斷增加。由于公共項目和私人項目目標的不一致，顯然不能把對私人項目財務評價的方法應用于公共項目評價。因而從２０世紀５０年代開始，形成了一種評價公共項目的方法，那就是社會費用——效益分析方法。它在形式上同財務評價方法是一致的，因為兩者都是對投資利益進行評價。但由于投資性質及投資目標截然不同，因而投資利益構成及對利益估價方法也就不同。在項目評價中，用影子價格來衡量經濟效益及經濟費用。關于影子價格的估算，從不同的角度形成了不同的項目評價方法體系，比較完善的主要有ＯＥＣＤ法和ＵＮＩＤＯ法。

由經濟合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）在１９６８年出版的《發(fā)展中國家工業(yè)項目分析手冊》，是第一本應用現代費用——效益分析方法來解決發(fā)展中國家項目評價的著作?！妒謨浴分型扑]使用的方法被稱為ＯＥＣＤ法（即Ｌ——Ｍ法），此法建議使用以世界貨幣為基礎的價格和匯率作為計價標準來評價項目的投入和產出，并以項目對國民收入的累積貢獻作為項目評價目標。

１９７２年，聯合國工業(yè)發(fā)展組織（ＵＮＩＤＯ）出版的《項目評價準則》，系統地介紹了工發(fā)組織所推薦的就工業(yè)項目編制和評價，進行社會效益分析的一整套分析方法和所積累的一整套實踐經驗，是針對發(fā)展中國家需要而制定的一整套準則。它以本國貨幣為基礎采用標準轉換系數作為計價標準來評估項目的投入和產出，按消費者支付意愿、生產機會成本和外匯價值來衡量確定其影子價格。ＵＮＩＤＯ法的評價目標是累計消費總值，還需考慮收入分配公平目標。

２．我國政府投資效益評價的目標

（１）經濟增長目標。我國用以衡量經濟增長的主要指標有國民收入和社會純收入。中國銀行編制的《工業(yè)貸款項目評估手冊》中提出用純收入來作為國民經濟效益分析的基本衡量指標。所謂純收入是指國有企業(yè)銷售產品所得扣除成本后的余額，主要表現為利潤和稅金兩部分；中國人民建設銀行編制的《工業(yè)項目評估試行辦法》采用投資的國民收入（凈產值）作為工業(yè)項目對國民經濟貢獻的最重要指標。因為它包括了新創(chuàng)造的價值總和，主要表現為工資和純收入兩部分。這兩個指標的主要差異是國民經濟效益中是否包括職工工資。

（２）收入分配目標。經濟發(fā)展意味著在經濟增長的同時，還應包括改進生產結構、改善收入分配狀況特別是消除貧困現象、為所有公民提供和改善基本生活條件、增進社會福利水平等方面所取得的進展。因此，僅從項目對“經濟增長”目標的貢獻來衡量項目是不夠全面的，尤其是隨著我國改革開放的進一步深化，地區(qū)間、階層間的貧富差距日益加大，必須通過項目投資建設調整和完善收入分配結構。因此，在項目評價時，應考慮項目投產后對地區(qū)、階層和集團間的收入再分配的影響，檢驗項目的收入分配是否符合國家經濟政策與分配原則，并使其盡可能與國家經濟發(fā)展目標相一致。遺憾的是，至今仍沒有一套把項目本身的經濟效益與改善分配效果相結合的評價方法。

（３）勞動就業(yè)目標。人力資源是所有經濟資源中最寶貴的經濟資源。增加和創(chuàng)造新的就業(yè)機會，可充分利用生產潛力，同時，還可為失業(yè)人員提供穩(wěn)定的收入來源，從而有利于消除貧困，改善社會收入分配狀況。在項目評價中，既要把增加就業(yè)目標看作是發(fā)展生產和實現“經濟增長目標”的手段，也要把增加就業(yè)看作是實現經濟發(fā)展中的“收入分配目標”的一種手段。當我們把促進經濟增長和改善收入分配作為經濟評價的兩個目標時，實質上已經包含了對就業(yè)目標的考慮。

（４）自力更生目標。許多發(fā)展中國家由于長期儲蓄不足和外匯短缺，為了發(fā)展本國經濟，在一段時間內對發(fā)達國家依賴性較強。因此，對這些國家來說，減輕對外國的依賴，增強本國競爭實力，應作為項目評價的目標之一。

（５）優(yōu)先發(fā)展目標。優(yōu)先發(fā)展目標是國家產業(yè)政策的體現。在不同時期，國民經濟發(fā)展的重點不同，需要通過項目選擇來實現，因此，項目評價應與國家政策相結合。

可持續(xù)發(fā)展經濟系統是“生態(tài)——經濟——社會”三維復合系統?？沙掷m(xù)發(fā)展觀是一種多要素的、全方位的綜合發(fā)展觀。其中經濟是中心，將經濟與社會、制度、科技、資源、環(huán)境融為一體，進行綜合分析，研究經濟發(fā)展過程，是可持續(xù)發(fā)展理論的基本模式。在可持續(xù)發(fā)展理論指導下的投資項目評價亦不例外。從前面的分析可知，政府投資項目有很強的外部影響，項目評價必須體現其社會宏觀效益。而且政府投資項目是實現政府經濟職能的一種手段，可持續(xù)發(fā)展是當今人類社會的主題，因此，政府投資項目評價必須體現可持續(xù)發(fā)展的觀點?？沙掷m(xù)性包括經濟可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性及社會可持續(xù)性三個方面，政府投資項目評價指標體系也應從這三個方面設計。但是可持續(xù)發(fā)展問題是一個涉及面非常廣泛的問題，單獨一兩個指標是不夠的，需要設計若干相互聯系、相互制約的指標或指標組，構成一個指標體系，用以評價政府投資項目。

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Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ

ＺＨＯＵ Ｌｉ－ｊｉａｎ１，ＬＩＵ Ｘｉａｎｇ－ｂｉｎ１，ＤＥＮＧ Ｘｉａｏ－ｊｕｎ２

（１．Ｈａｒｂｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｃｏｍｍｅｒｃｅ， Ｈｅｉｌｏｎｇｉｎｇ， Ｈａｒｂｉｎ １５００２８； ２．Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｏｆｆｉｃｅ ｏｆ ＱＱＨＲ， Ｈｅｉｌｏｎｇｉｎｇ， ＱＱＨＲ １６１００５， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｓ ｑｕｉｔｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｗｉｔｈ ｏｔｈｅｒ ｉｎｖｅｓｔｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ． Ａｌｔｈｏｕｇｈ ｉｔ ｉｎｖｅｓｔｓ ｏｎ ａ ｌａｒｇｅ ｓｃａｌｅ， ｂｕｔ ｉｔ ｍａｉｎｌｙ ｆｏｃｕｓｅｓ ｏｎ ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ， ｂａｓｉｃ ｉｎｄｕｓｔｒｙ， ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ａｎｄ ｐｉｌｌａｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ ｉｔ ａｉｍｓ ａｔ ｏｐｔｉｍｕｍ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ｗｈｏｌｅ ｓｏｃｉｅｔｙ． Ｓｏ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｖａｌｕａｔｅｄ ｔｈｒｏｕｇｈ ｆｏｕｒ ｓｔａｎｄａｒｄｓ: ｓｏｃｉｅｔｙ ｂｅｎｅｆｉｔｓ， ｍａｃｒｏ－ｂｅｎｅｆｉｔｓ， ｌｏｎｇ－ｔｅｒｍ ｄｒａｍａｔｉｃ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ａｎｄ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ－ｒｅｌａｔｅｄ ｂｅｎｅｆｉｔｓ． Ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ， ａｎ ａｐｐｌｉｃａｂｌｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｍｅｔｈｏｄｓ ａｎｄ ｓｔａｎｄａｒｄｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ? ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ? ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ? ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｓｔａｎｄａｒｄｓ

[責任編輯姜野]