【摘 要】公共利益是全體社會成員基本目標的綜合，其重要特征是社會性和共享性。市場化改革的核心在于引入競爭機制，市場化不僅是一個資源配置問題，在公共利益部門更主要地被看成了一種管理工具。公共利益部門出現(xiàn)的市場化收入分配傾向主要是受到了西方經(jīng)濟學中的經(jīng)濟人假說的影響，是不可取的。公共利益部門當前最重要的任務應當是完善監(jiān)督和激勵機制。

【關鍵詞】公共利益；收入分配；制度

【中圖分類號】F320．3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06—0100—03

一、公共利益和公共利益部門的界定

目前，在我國現(xiàn)實生活中存在著這樣兩種極端化傾向：一種是濫用和盜用公共利益之名來徇私牟利，公共利益泛化；一種是對于公共利益缺乏參與渠道、救濟途徑和保護力度，公共利益虛化。公共利益一詞在我國政策、法規(guī)中出現(xiàn)的頻率很高，但并沒有一個明確的定義，在我們分析問題之前有必要對公共利益予以界定。

公共利益界定與私人產(chǎn)權(quán)界定的一個重要區(qū)別在于公共利益具有公共產(chǎn)品的類似屬性，即由于消費的非排他性而產(chǎn)生搭便車的問題。私人產(chǎn)權(quán)一旦確定，為了獲得排他性的收益，人們有充足的動力和激勵去主張與維護自己的利益，然而公共利益的非排他性使得個體主張和維護公共利益的成本是自己的，收益卻歸大家分享，因此，理性決策的個體都會寄希望于他人主張和維護公共利益，而自己坐享其成。正是由于市場失靈所產(chǎn)生的搭便車問題，因而社會才缺乏公共利益的有力主張者、維護者，形成了公共利益的虛化。雖然由于社會個體缺乏主張和維護公共利益的激勵，就需要政府來提供這種公共產(chǎn)品，即由政府作為社會公益的代表來主張和維護公共利益。但是，按照公共選擇理論與實踐，政府官員并非一心為公的政治人，他同市場環(huán)境中的經(jīng)濟人一樣具有追求自我利益的傾向，由此導致官僚主義和權(quán)錢交易等政府失靈現(xiàn)象。

我們認為，公共利益是全體社會成員基本目標的綜合，更多地代表一種規(guī)范性和指向性的作用，它體現(xiàn)著多數(shù)人的共同利益。公共利益的重要特征是社會性和共享性。所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。在一個價值多元化的社會中盡管存在著許多相互競爭、沖突的利益，但人們還是有著共同期許的目標和基本一致的利益，不同群體和個人的利益交集就構(gòu)成了社會的公共利益。我們把涉及公共利益的部門稱為公共利益部門。目前，我國的公共利益部門主要是指政府管理、國防、文化、教育、科研、衛(wèi)生、國有企業(yè)、交通等與公共利益密切相關的部門。

二、對我國公共利益部門市場化收入分配傾向的反思

改革開放以來，我國進行了一系列改革，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營改革、國企的擴權(quán)讓利改革、承包租賃改革、現(xiàn)代企業(yè)制度改革、行政事業(yè)收費改革、財政分配模式改革。這些改革大致都是沿著引入競爭、拉大收入差距的思路展開的。改革的成果是有目共睹的，但問題也不少，主要表現(xiàn)在：“國有資產(chǎn)流失嚴重，運行效率低下，盲目重復建設不止，收入分配混亂，現(xiàn)代企業(yè)制度建設進展遲緩”?！皥?zhí)法所得的收入少量交給國家，而大量的卻劃歸執(zhí)法部門或執(zhí)法群體所有，甚至給予執(zhí)法的個人予以‘提成’，這就是執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”?！坝械男姓C關把屬于職責范圍的工作‘商品化’，強行向服務對象收費或攤派；有些事業(yè)單位憑借行政權(quán)力獲得創(chuàng)收收入；有些地方和部門把預算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到預算外。行政事業(yè)性的收費項目過多過濫，造成預算外的分配失控，嚴重擾亂了分配秩序”?！俺霈F(xiàn)了一些官場腐敗和官商勾結(jié)現(xiàn)象，使得某些規(guī)規(guī)矩矩的好企業(yè)反而很難生存，而少數(shù)勾結(jié)和腐蝕官員的企業(yè)反而生存得很好”。市場化改革的核心在于引入競爭機制，市場化不僅是一個資源配置問題，在公共利益部門更主要的被看成了一種管理工具。市場化所倡導的是一種競爭性服務，強調(diào)把競爭機制注入到公共利益部門中去，因為競爭能夠提高效率。

筆者認為，公共利益部門的市場化分配傾向是不可取的。公共利益部門出現(xiàn)的市場化分配傾向主要是受到了西方經(jīng)濟學中的經(jīng)濟人假說的影響。這個理論認為人都是理性的，是追求自身利益最大化的。但是我們認為，盡管經(jīng)濟人的動機是相同的，但政治市場的環(huán)境不同于經(jīng)濟市場，也就是說，動機相同，環(huán)境不同，由經(jīng)濟人組成的政府人員卻只能追求社會效益最大化，自身利益最大化動機必須受到抑制，政治市場只能做“正直人”。問題主要在這里。所以，從經(jīng)濟角度降低國家公職人員獎金補貼類收入，尤其要遏止和打擊灰色收入和黑色收入，使得做公職人員無利可圖，從而降低其吸引力，這樣可以使非公有制領域也“分一杯羹”，即擁有基本等額的高素質(zhì)人才；不是“一流從政，二流經(jīng)商”，而是平分秋色。從實際情況看，“從政”主要收獲名譽或社會地位評價的滿足感，“經(jīng)商”則主要在經(jīng)濟收入方面的滿足感，名利不可兼得。

我們還可以從公職人員承擔的風險和責任角度加以解釋。公職人員也是被雇傭者，被雇傭者是不可能承擔無限責任的?！肮残允墙^大多數(shù)事業(yè)單位的本質(zhì)特點，因此，依賴非市場資源和非競爭方式，即政府預算撥款及政府監(jiān)管提供公共產(chǎn)品和公共服務，是衡量事業(yè)單位公共性程度的基本標志”。任何私營業(yè)主都是自然人，由于血緣和繼承的緣由，很難逃避責任，而公職人員則從屬于法人政府，其調(diào)動和退休制度不可能使在位者承擔無限責任。從雇傭的角度看，受雇于政府的公職人員與受雇于私企的人員并無什么區(qū)別，但任何一個私企都是不可能享有公共權(quán)力的，作為政府雇傭的公職人員卻享有公共權(quán)力，享有公共權(quán)力的政府不可能只為其雇傭人員謀取利益，而只能定位于面向全體人民的社會效益。可見，從風險和責任對稱的角度來看，公共利益部門采取市場化的分配模式也是不可取的。

非公職人員支配多少資源，從中獲得多少財富，完全取決于他的勞動能力的競爭性，所以，他們之間收入差距的擴大是很正確的。而公職人員的工資主要來自于稅收，這就使得其工資總量不得不是一個預算確定的常量，一個完全取決于民眾富裕程度的常量。所以，行政人員的工資只能是剛性的?！霸试S國有事業(yè)單位創(chuàng)收違背了事業(yè)單位的非盈利性原則，擾亂了分配秩序?！瓕儆趪袷杖朐俜峙涞姆秶?，允許事業(yè)單位參與國民收入的直接分配，本身就是個問題”。勞動量不能與其經(jīng)濟收入掛鉤。公職人員使用的資源是政府從全局考慮而分配的結(jié)果?！坝捎诟鱾€企業(yè)占有的生產(chǎn)資料在數(shù)量和質(zhì)量上互不相同，實際上企業(yè)之間在產(chǎn)權(quán)上仍然存在一定的不平等性”。公共產(chǎn)品還具有一定的壟斷性，即不可討價還價，其收益與其勞動能力并無太大關聯(lián)。公職人員以外的所有社會成員，其勞動能力差別很大，而公職人員由于都有一定的錄用選拔制度，其勞動能力差別并不大甚至在很多情況下幾乎無差別，尤其在級別相鄰、性質(zhì)相同的情況下。受雇于不同私企的人員，收入差距很大，而受雇于同一私企的人員收入差距不可能太大，即收入差距同所有制有關系。而所有的公職人員不管從屬的行業(yè)、地區(qū)以及單位如何不同，他們共同從屬于代表人民利益的中央政府，公有制范圍的多元性競爭其實不存在?！皣薪?jīng)濟的所有者是同一的，即國家，在同一個所有者的國企之間不可能有真正的市場關系”。

總之，既然公職人員不承擔或難以承擔風險責任，可供分配的稅金中的工資部分又是固定的，效益的獲得還存在強迫交易的情形，掌握公共權(quán)力的特性也決定只能定位于直接社會效益；地區(qū)、部門、單位之間使用的資源通過非競爭手段獲得，人員之間勞動能力差別又不大，所有的公職人員還只有一個最終所有者，所以，公職人員的收入不可能是彈性的。

三、公共利益部門應當完善監(jiān)督和激勵機制

我們認為，公共利益部門當前最重要的任務應當是完善監(jiān)督和激勵機制。

監(jiān)督的作用在于計量每個人對組織目標的邊際貢獻是多大，其作用就在于精確計量每個人的工作成果，克服那些“搭便車”的機會主義行為，內(nèi)化每個人的工作，不讓其外溢為一種公共產(chǎn)品。使每個人都對自己的勞動成果有一個穩(wěn)定的預期而促進大家努力工作。當在社會公眾與公共部門之間引入監(jiān)督機制后，效率風險就轉(zhuǎn)嫁到了監(jiān)督者身上。但怎樣提高監(jiān)督者的工作效率呢?最有效率的提高監(jiān)督者工作效率的方法是讓監(jiān)督者獲取監(jiān)督剩余，但在公共部門或是公共品領域，監(jiān)督者是不可能獲取這種監(jiān)督剩余的。所以，對監(jiān)督者的監(jiān)督就是讓社會公眾對監(jiān)督者進行政治投票，這其實也是一種市場機制。監(jiān)督是一種很消極的方式，勞動力天然地屬于勞動者，人又總有機會主義的動機。所以，監(jiān)督不能利用人的自利的本性來驅(qū)動組織的利益，即監(jiān)督有其成本極高的內(nèi)在缺陷。

所謂激勵，就是盡量使個人利益與組織目標相一致，利用人的本性來驅(qū)動組織的目標。激勵有正激勵和負激勵，其本意都是一樣的，即提高其采取機會主義行為的機會成本，不讓其在努力工作與機會主義行為之間存在套利機會。在正激勵中，有兩類激勵有著不同的功能：基礎激勵和邊際激勵?；A激勵是防止機會主義行為，其作用效果是邊際遞減的。邊際激勵即有一份成果就有一份回報，鼓勵人們不斷努力工作，這樣才能從根本上保證組織的效率。

與企業(yè)人力資源管理中的激勵機制比較，我國公共利益部門管理中缺少激勵機制。一是公共部門目標導向迷失。公共部門的目標是獲取更大的社會效益。公職人員是“經(jīng)濟人”，他們的個人目標中有關于生理、心理以及家庭的一系列愿望。但是，公共部門的分配屬于再分配環(huán)節(jié)，直接與國家財政關聯(lián)，故而公職人員的所得與其所在部門創(chuàng)造的社會效益難以建立一種直接、靈敏、有效的聯(lián)系。在現(xiàn)代政治契約當中，如果作為委托人的社會或國家利益的增加和減少不直接影響作為代理人的公職人員的利益的增減，那么，就是一種“激勵不相容”。在這種前提下，要將公共部門的目標變成公職人員的目標，必然比企業(yè)要困難得多，公共部門存在目標導向的迷失也就毫不奇怪了。二是分配機制的不合理。企業(yè)可以根據(jù)各自的情況量身定制薪酬體系，因此，企業(yè)的分配機制可以對員工起到較大的激勵作用。相對于企業(yè)而言，公共部門的分配形式靈活性較低。我國公共部門的分配問題受制于既定的法律、政策、規(guī)定，通常同一系統(tǒng)、同一部門要遵循相同的規(guī)范，分配機制較為固定化，不能產(chǎn)生長期的激勵作用。而公職人員退休后的預期收益和在職收益相差懸殊，不但不能產(chǎn)生正向的激勵作用，反而會導致許多公職人員在退休之前，通過權(quán)力貼現(xiàn)，大肆攫取非法財富，發(fā)生所謂的“59歲”現(xiàn)象。三是績效評估和晉升機制不科學。由于企業(yè)是獨立核算的經(jīng)濟實體，因此，企業(yè)中績效的評估通?？梢圆捎孟鄬χ苯拥呢泿判灾笜?，個人對組織的貢獻也能比較清楚地反映在公司的業(yè)績上。但公共部門作為一個龐大的社會服務體系，公共部門所創(chuàng)造的社會效益通常要在一個比較長的周期內(nèi)才能體現(xiàn)出來，并且有時無法以貨幣性的指標去衡量，因此，對公職人員的績效評估往往只能采取一些間接性的指標。而且由于公共部門產(chǎn)出的難以量化和公共部門勞動具有集體勞動的性質(zhì)，決定了公職人員的業(yè)績很難得到準確、客觀的評價。在公職人員績效考核中往往考核形式化，考核手段和考核方法過于粗放、簡單化。

可見，完善公共利益部門的監(jiān)督和激勵機制已經(jīng)成為公共利益部門改革的重點。一方面，我們要加強對公共利益部門的監(jiān)督，規(guī)范公共利益部門的分配，使其保持在合法的范圍之內(nèi)；另一方面，我們還要通過建立科學有效的激勵機制，完善公共利益部門的分配，使其產(chǎn)生最佳的激勵效果。

[責任編輯 姜野]