【摘 要】城中村問題是中國城市化過程中凸現(xiàn)的一個難點問題。城中村產(chǎn)生和存續(xù)的經(jīng)濟原因在村外，城中村經(jīng)濟組織形式的順利轉(zhuǎn)型是改造的關(guān)鍵，城中村經(jīng)營管理水平，的提高是其出路所在，村民勞動就業(yè)和社會保障的解決是改造的內(nèi)在需求。城中村改造應(yīng)該構(gòu)建“政府——開發(fā)商——村民”的博弈均衡格局，逐漸實現(xiàn)域中村經(jīng)濟形態(tài)從“外生型”到“內(nèi)生型”的轉(zhuǎn)型，對村委會和村民提供智力支持和教育補償，合理安置外來人口的居住問題，妥善解決就業(yè)、社會保障等配套制度安排

【關(guān)鍵詞】城中村；城中村改造；經(jīng)濟組織形式

【中圖分類號】F320．3 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06-0118—03

一、引言

城中村，是指在城市快速發(fā)展和擴張過程中，政府通過征用城市近郊的土地而納入城市建設(shè)區(qū)域的一些村落。其在管理體制和運行機制上仍沿襲過去城鄉(xiāng)二元管理的方式；從村民的生活到村內(nèi)的建筑基本已經(jīng)完全表現(xiàn)出城市的特征，但實質(zhì)上仍是一種農(nóng)村社區(qū)；在區(qū)位分布上呈現(xiàn)多樣化，從最初僅分布于城市邊緣區(qū)發(fā)展到“城中有村，村中有城”甚至城中心就是“城中村”。

關(guān)于城中村的形成機制，張建明(1998)認為：“焦點在土地，原因在規(guī)劃管理，癥結(jié)在體制”；李立勛(2001)認為，原因在于城鄉(xiāng)二元體制和政策所形成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，而社會調(diào)節(jié)系統(tǒng)的局限則成為城中村形成的社會因素；李培林(2002)則將城中村的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理。筆者認為，城中村的形成可以歸納為以下幾點：(1)城市的快速擴張和政府為求快速發(fā)展繞開居住地征用耕地是城中村形成的直接原因；(2)城鄉(xiāng)二元土地管理體制造成城中村最具標(biāo)志性的特征——混亂的土地使用格局，是城中村形成的根本原因；(3)周邊城區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展為城中村創(chuàng)造的巨大物業(yè)收益機會是城中村現(xiàn)象凸顯的經(jīng)濟因素。

城市村的存在對所在城市的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了很大的負外部性，嚴(yán)重破壞了城市環(huán)境、影響了城市功能的發(fā)揮、損害了城市綜合發(fā)展實力。本文對武漢市城中村改造的核心問題和改造思路進行了探討一

二、武漢市城中村社會經(jīng)濟現(xiàn)狀

據(jù)城建部門調(diào)查，武漢市共有“城中村”168個，土地總面積21381．82公頃，約200平方公里。從布局上看，其主要分布在交通干線的周圍，圍繞主要的干道成輻射狀分布，同時，又在某些相應(yīng)的區(qū)域聚集，如洪山區(qū)，其非常明顯的反映了歷史因素在城市發(fā)展過程中的作用。

城中村依托優(yōu)越的地理區(qū)位和豐厚的征地補償金發(fā)展，形成了巨額的集體經(jīng)濟，并形成了以出租物業(yè)為主要謀生方式的家庭經(jīng)濟(閆小培，2004)。這是一種典型的外生式的經(jīng)濟形態(tài)，并由此產(chǎn)生了“寄生型”的心理狀態(tài)。

(一)“外生式”的經(jīng)濟形態(tài)

城中村的經(jīng)濟以第三產(chǎn)業(yè)尤其是土地出租、物業(yè)出租為主，經(jīng)濟收入以房屋出租收入和政府的征地補償金為主，其經(jīng)濟增長的驅(qū)動力來自于周邊城區(qū)經(jīng)濟的帶動，經(jīng)濟效益取決于城中村的地理區(qū)位和周邊人口的聚集狀況，是一種典型的“外生式”的經(jīng)濟形態(tài)。以武漢市洪山區(qū)的和平鄉(xiāng)為例，由于其比鄰湖北大學(xué)，人口聚集量巨大，出租屋市場相當(dāng)興盛，普通村民家的住宅多達3-4層，年租金收入3-4萬元。

(二)“寄生型”的生活和心理狀態(tài)

在上述“外生式”的經(jīng)濟形態(tài)中，一般失地的村民基本以房屋出租收入和集體分紅為主，雖然收入的多少隨著地理區(qū)位的不同有多寡之分，但基本上可以保證其衣食無憂甚至富足的生活。大多數(shù)村民們由于有生活保障，甘愿成為“主觀剩余勞動力”，成為“食租族”，過著“寄生”的生活。即使少部分村民有就業(yè)的愿望，由于其較低的文化層次和就業(yè)能力，也不能順利就業(yè)，成了“客觀剩余勞動力”。這種“寄生型”的生活狀態(tài)使村民們大多不思進取、貪圖安逸，缺乏投資創(chuàng)業(yè)意識。

三、武漢市城中村改造問題的新認識

(一)城中村產(chǎn)生和存續(xù)的經(jīng)濟原因在村外

出租物業(yè)經(jīng)濟是城中村經(jīng)濟的重要支柱，也是其產(chǎn)生和存續(xù)的經(jīng)濟原因。城中村出租物業(yè)的顯著特征在于其高密度、高容積率和低廉的價格，而這些特征也是順應(yīng)市場供求形勢的。武漢市是一個特大型的城市，第五次人口普查結(jié)果顯示，全市總共有外地流動人口115萬人。這些外來人口多數(shù)受教育程度低且收入低，他們對廉價的出租屋有著巨大的需求。城中村為這些外來人口提供了廉價的居住場所，承擔(dān)著為低收入外來人口提供居住場所的功能。如果在城中村改造中忽視城中村存在的這一功能而強制鏟平城中村，必然會導(dǎo)致在城市的另一角落產(chǎn)生另一個類似于“貧民窟”的聚居地，以滿足這種對廉價出租屋的需求。

(二)城中村經(jīng)濟組織形式的順利轉(zhuǎn)型是改造的關(guān)鍵

城中村傳統(tǒng)的經(jīng)濟組織形式是村集體經(jīng)濟，由村委會管理，并由其全面負責(zé)社區(qū)生活，包括村民福利和市政基礎(chǔ)設(shè)施供給等。然而，集體經(jīng)濟組織曾經(jīng)具有的優(yōu)勢，在如今市場經(jīng)濟高度發(fā)展的“城中村”已經(jīng)不復(fù)存在，而它的天生不足卻日益暴露：產(chǎn)權(quán)不清晰；治理結(jié)構(gòu)存在問題；集體經(jīng)濟成分不可流轉(zhuǎn)，集體資產(chǎn)的很大一部分價值難以實現(xiàn)。武漢市城中村改造明確提出要轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟組織管理模式，建立以現(xiàn)代企業(yè)制度為特征的股份有限公司(集團)。股份制使企業(yè)獲得了獨立的法人地位，有利于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的真正分開；有利于建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)；股份的可流轉(zhuǎn)性保證了產(chǎn)權(quán)的可交易性。

(三)城中村經(jīng)營管理水平的提高是其出路所在

經(jīng)過股份制改造，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的城中村股份公司(集團)，面臨最重要的問題之一就是管理問題。在整個國內(nèi)管理水平還比較有限、國內(nèi)職業(yè)經(jīng)理人市場還不完善的情況下，由集體所有制企業(yè)改制而來的城中村股份公司(集團)所面臨的經(jīng)營管理問題則更為嚴(yán)峻。改制后的公司要在激烈競爭的市場中生存和發(fā)展，勢必要形成自己的核心優(yōu)勢，提高經(jīng)營管理水平，培養(yǎng)和引進一批能夠勝任現(xiàn)代企業(yè)管理的人才。

(四)村民勞動就業(yè)和社會保障的解決是改造的內(nèi)在要求

城中村改造前，村民盡管土地不斷減少，農(nóng)業(yè)收入已不足以維持家庭主要開支，但村民要么還留存著少量土地可以解決基本口糧、蔬菜問題，要么可以靠自己擁有的宅基地獲得出租屋收入?？梢哉f，土地是村民的基本收入來源和基本社會保障。改造后，村民完全失去了土地，失地農(nóng)民面臨著喪失收入來源和社會保障斷裂的狀況。失地農(nóng)民是抗風(fēng)險能力很低的脆弱社會群體，這個群體的勞動就業(yè)和社會保障問題的解決，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，是建設(shè)和諧社會的基本要求，也是城中村改造的內(nèi)在要求。

四、武漢市城中村改造的新思路

(一)構(gòu)建“政府——開發(fā)商——村民”的博弈均衡格局

城中村這種特殊建筑群體的形成，是農(nóng)民追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果(李培林，2002)。政府發(fā)動城中村改造，則是為了改善城市環(huán)境，提升城市功能，增強城市競爭能力。要采用博弈的思想來分析城中村改造中各方面的關(guān)系。武漢市城中村改造的最大特點在于土地出讓實行徹底的市場化道路。武漢市城中村的改造，涉及到對弈三方：村民、房地產(chǎn)商和政府。村民期冀，改造能補償他們可能因征地、拆遷造成的損失，為其今后生活提供出路和可靠保障；房地產(chǎn)商要求，在投資改造中獲得平均收益；政府希望，減少財政壓力，保證市場和社會的穩(wěn)定。是否能夠平衡村民、房地產(chǎn)商和政府這三方的利益，是改造能否順利進行的關(guān)鍵。珠海市的城中村改造模式有一定的借鑒意義。珠海市的政府通過政策實施，讓出部分政府未來的潛在收益，如減免部分地價等，付出部分成本，保證開發(fā)商有利可圖，吸引房地產(chǎn)商參與改造城中村，分擔(dān)改造中的部分風(fēng)險，同時保證村民的既得利益，使村民最終順利回遷，最終得到了博弈三方都比較滿意的結(jié)果。在武漢市的城中村改造中，應(yīng)該確定作為改造主體的開發(fā)商和被改造主體的村集體和村民為受益主體，政府則作為城中村改造公平、和平和效率的維護者、監(jiān)管者和仲裁者。既要充分考慮城中村經(jīng)濟形式的路徑依賴性和村民的利益，保留出租屋經(jīng)濟，又要兼顧開發(fā)商收益，以構(gòu)建“政府——開發(fā)商——村民”的博弈均衡格局。

(二)逐漸實現(xiàn)城中村經(jīng)濟形態(tài)從“外生型”到“內(nèi)生型”的轉(zhuǎn)型

城中村目前的經(jīng)營形式有如下三種：自主經(jīng)營商貿(mào)服務(wù)業(yè)、純土地出租和村集體物業(yè)出租，后兩種形式成為村集體經(jīng)濟的主要收入來源。村集體經(jīng)濟基本上沒有自身的經(jīng)濟增長點，依靠純土地出租及物業(yè)租金等外在的經(jīng)濟增長點維持生存，這種“外生型”的經(jīng)濟形態(tài)很容易受到宏觀經(jīng)濟狀況、城市政策和城市物業(yè)供需狀況的影響，從長遠看是脆弱和不可持續(xù)的。競爭性是市場經(jīng)濟的基本特征之一。只有培養(yǎng)城中村經(jīng)濟的競爭力，使其具有自己的核心競爭優(yōu)勢，具備可持續(xù)增長的能力，實現(xiàn)城中村經(jīng)濟從“外生型”到“內(nèi)生型”的轉(zhuǎn)型，將其轉(zhuǎn)變成依靠知識、技術(shù)參與市場競爭的“內(nèi)生型”企業(yè)才是其根本出路。城中村經(jīng)濟形態(tài)的轉(zhuǎn)型要因地制宜地進行，要根據(jù)各村所處的地理位置及所處片區(qū)的城市功能類型、城中村的資源狀況，并結(jié)合城市的規(guī)劃，發(fā)展城中村的經(jīng)濟。發(fā)展的途徑也要尋求多樣化，可以通過招商引資、村民和集體參股的方式發(fā)展，也可以通過集體投資控股的方式。

(三)對村委會和村民提供智力支持和教育補償

城中村村集體經(jīng)濟股份制改造之后，新成立的股份公司(集團)能否實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值在很大程度上取決于其管理人員的素質(zhì)和管理能力。城中村的村民再就業(yè)問題也跟他們的文化水平和謀生技能息息相關(guān)。要解決上述問題，就要對村委會和村民提供智力支持和教育補償。政府通過“智力補償”，對村委會成員進行現(xiàn)代管理或MBA的培訓(xùn)，集體股份公司也可以通過自身培養(yǎng)或人才引進逐步置換不具備管理能力的原村委會成員，最終將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代經(jīng)理階層。為了更好地指導(dǎo)集體資產(chǎn)的保值增值，城市政府可以通過向社會、高校、企業(yè)等渠道招聘專職或兼職管理咨詢專家，建立“城中村資產(chǎn)管理咨詢中心”或類似的人才庫，對集體資產(chǎn)的運營加以指導(dǎo)。對于村民的培訓(xùn)，可以在考慮集體股份公司(集團)的職業(yè)人才需求的基礎(chǔ)上，對村民進行針對性的知識技能培訓(xùn)，并將村民的培訓(xùn)效果和就業(yè)與年終集體分紅掛鉤，以激勵村民的自我改造和文化技能的城市化。

(四)合理安置外來人口的居住問題

城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式為城市弱勢群體、低收入階層提供住房福利或變相的住房補貼，另一方面為目前還不具備就業(yè)能力的村民提供收入來源。這事實上在某種程度上發(fā)揮著政府應(yīng)該發(fā)揮的作用。在城中村的物質(zhì)空間改造中，要通過合理規(guī)劃，保留廉租屋，盡可能為外來人口提供廉價、便利的住房，這也是與維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會的宗旨相適應(yīng)的。要積極探索廉租屋管理的新方式，規(guī)范廉租屋內(nèi)外來人口管理，整治社會治安問題，使城中村的廉租屋不再成為社會治安的“死角”。深圳福田區(qū)水圍社區(qū)的出租屋旅業(yè)式管理模式可供借鑒。福田區(qū)將旅業(yè)管理體制成功嫁接至出租屋的管理上，健全社區(qū)防范體系，實行五員(警衛(wèi)員、管理員、聯(lián)防員、保安員、樓管員)聯(lián)動的綜合管理聯(lián)動機制，使改造后的社區(qū)盜竊案件基本杜絕，社會生活秩序井然，房租連連攀升。

(五)妥善解決就業(yè)、社會保障等配套制度安排

城中村失地村民的就業(yè)和社會保障問題的解決是城中村改造的內(nèi)在要求。應(yīng)該采取各種措施，大力促進失地農(nóng)民再就業(yè)。具體而言，可以采取以下措施：(1)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的失業(yè)登記制度。詳細地了解每個人的就業(yè)和培訓(xùn)意向，有針對性地提供培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)。(2)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系，充分利用市、區(qū)、街、居四級勞動就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)先為失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。(3)鼓勵創(chuàng)業(yè)。鼓勵失地農(nóng)民從事個體私營經(jīng)濟或民營經(jīng)濟，給從事個體和民營經(jīng)濟的村民提供一定的啟動、扶持資金，以及各種政策、稅收優(yōu)惠(4)從被征土地中拿出少量建設(shè)用地，留給被征地村集體經(jīng)濟發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，進行開發(fā)性安置，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位。

改造后的城中村的村民已經(jīng)是法律意義上的城市居民，理應(yīng)享受城市居民同等的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險等社會保障待遇，但是，由于各村地理區(qū)位、經(jīng)濟實力的差別，對于有些地區(qū)，馬上為他們建立完全與城市居民相同的社會保障制度，還有一定的難度。比較切合實際的做法是，設(shè)計一個與城市居民相對接近、便于以后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進。

[責(zé)任編輯 張凌]