【摘 要】農(nóng)地征用制度改革必將成為我國近期重大的制度變遷之一，這不僅僅是為了增加農(nóng)民收入或者保護農(nóng)民權(quán)益，甚至也不僅僅是為了保護耕地或者糧食安全，關(guān)鍵在于征地已經(jīng)成為目前我國各種矛盾的聚焦點。從制度經(jīng)濟學(xué)角度分析現(xiàn)行農(nóng)地征用制度，可以看出正是由于農(nóng)地征用制度設(shè)計上的缺陷與不足，直接導(dǎo)致了農(nóng)地所有權(quán)主體虛置及農(nóng)地征用權(quán)被濫用，影響了農(nóng)民對土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運用。農(nóng)地征用制度的改革與創(chuàng)新研究也必須對此予以充分關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】土地；農(nóng)地征用制度；制度經(jīng)濟學(xué)

【中圖分類號】F321．1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—29lX(2006)06—0052—04

工業(yè)化、城市化是一個客觀歷史進程，征用農(nóng)地是國內(nèi)各地面臨的一個重要課題，也是當代各個民族國家面臨的一個基本問題。由于現(xiàn)階段我國農(nóng)地征用補償標準由政府制定，沒有真實地反映農(nóng)地資源的稀缺程度，影響了農(nóng)地的資源配置效率；同時，過低的征地補償費導(dǎo)致國有土地的出讓價格和征地補償之間存在著巨大利差，有關(guān)利益主體對征地收益展開了激烈的爭奪，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也加速了農(nóng)地的非農(nóng)化進程。這一制度引發(fā)的社會分配不公正，導(dǎo)致的生產(chǎn)和交易低效率等問題，已引起各方廣泛關(guān)注，農(nóng)地征用制度改革已經(jīng)提上決策層的議事日程，成為重大政策課題。為使農(nóng)地征用制度改革的思路和戰(zhàn)略得到貫徹執(zhí)行，必須對農(nóng)地征用制度進行綜合化、集成化和系統(tǒng)化研究，深入分析和全面反思農(nóng)地征用制度的成敗得失。

一、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的兩大弊端

1．征地范圍過寬

強調(diào)以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產(chǎn)征用權(quán)進行法律限制的通用做法。我國《憲法》和《土地管理法》對征地問題也都做出了明確規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！钡煌氖牵覈鴧s未對“公共利益”做出明確界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的標準。因此，什么情況下才能征地一直不明確，實際操作很難掌握。也就是說，法律賦予了國家土地征用的權(quán)力，卻未對這種權(quán)力的行使做出限制，這樣的直接結(jié)果就是，公共利益成為了職能部門和地方主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，從而大量非公共利益用地也以“公益用地”的名義征用，“土地征用”概念失去其法律意義。

為國家或公共目的進行征地是無可厚非的。在計劃經(jīng)濟條件下，個人(有時集體)被排除在國民經(jīng)濟建設(shè)之外，所以，全部建設(shè)都可以征用土地。但在當前市場經(jīng)濟條件下，各種經(jīng)濟成分加入到社會建設(shè)的行列，這時再以寬泛的“為國家和公共目的”來界定征地的范圍，實際上是使得任何建設(shè)都可以征用土地。在實際工作中，形成了凡是建設(shè)就需要征地，凡是征地就打著“公共利益”的旗號，以至形成了企業(yè)征地的情形。這種帶有濃重計劃經(jīng)濟色彩的土地征用制度，缺乏對于用地單位使用土地情況有效監(jiān)管，不利于社會對土地這種稀缺資源的保護利用：土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象在一些地方比較明顯。我國耕地面積的大幅減少，其實和現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度下利用政府權(quán)力征地范圍過寬不無關(guān)系。

2．補償標準過低

土地補償是征地問題的核心。世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都是以市場價格為基礎(chǔ)補償?shù)?，有的還考慮土地未來價格補償。而我國的征地補償標準是根據(jù)土地管理法規(guī)制定的，是非市場化的價格。補償標準過低，扭曲了征地的機理，嚴重侵害了農(nóng)民利益?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征用耕地的土地補償費和安置補助費分別為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。問題在于，上述補償費用標準不管是低限還是高限，都不足以使被征地農(nóng)民保持原有的收入水平，不足以彌補農(nóng)民因失去土地而帶來的經(jīng)濟損失。

這種按照年產(chǎn)值來確定的補償標準帶有濃郁的計劃經(jīng)濟色彩。未體現(xiàn)土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)換的巨大增值價值，更沒有體現(xiàn)土地市場的供求狀況，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟的價值規(guī)律和市場定位的原則，征地補償標準嚴重偏低。椐農(nóng)業(yè)和國土資源方面的有關(guān)專家測算，改革開放以來，通過各種形式征用農(nóng)地的價格“剪刀差”，在農(nóng)民身上至少“拿走”近5萬億元，嚴重剝奪了失地農(nóng)民的利益。對此，民進中央副主席蔡睿賢委員也指出：“農(nóng)地征用制度的最大缺陷是補償過低”。出于對今后生活出路的考慮，農(nóng)民一般是不愿意放棄土地的。而地方為了得到土地，要么和農(nóng)民進行較長時間的談判，要么采取強行措施而引發(fā)矛盾與沖突。另一方面，較低的征地費用為降低出讓金提供了較大的空間，較低的出讓金不僅有利于外部資金的進入，而且也降低了建設(shè)用地的價格，這樣極不利于建設(shè)用地集約使用，尤其當征地費用接近建設(shè)用地的改造費用時，用地單位寧可征用新的土地也不愿意改造原有的建設(shè)用地。這樣，土地的利用就嚴重地偏離了效率。

二、現(xiàn)行農(nóng)地征用制度弊端根源的制度經(jīng)濟學(xué)分析

1．土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計上的缺陷，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，我國土地所有制為社會主義土地公有制，分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。然而在實踐中，農(nóng)民集體是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權(quán)利主體。因為我國民法理論所確認的民事主體主要有自然人和法人兩種，農(nóng)民集體既非個人，也非法人，因此，它本身并不能作為民事主體享有所有權(quán)。集體土地所有權(quán)主體實質(zhì)上缺位，土地征用過程中必須體現(xiàn)的國家、集體權(quán)利義務(wù)難以確定。在實踐中政府擁有分配土地的絕對權(quán)利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者。事實上，村集體代替農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的職能，農(nóng)民和村集體之間形成了委托代理關(guān)系，但這種委托代理關(guān)系很模糊。村集體既不是法人，也不是政府，農(nóng)民很難對村集體的代表一村干部進行監(jiān)督，而且在更大程度上村干部受到政府的干預(yù)和控制，還要對上級組織或上級政府負責(zé)，代理上級政府的部分行政職能。在農(nóng)民和政府之間的村干部事實上具有了政府代表和農(nóng)民代表的雙重身份，也就是說，他們成為了一個相對獨立的利益群體，這樣，他們的利益與村民利益很可能不一致，他們就可能不履行或不完全履行代理人職責(zé)。

因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所存在的土地所有權(quán)主體的虛置和模糊缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利的邊界不清，以致農(nóng)民所擁有的實質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認，影響了農(nóng)民對土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運用，進而導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營土地權(quán)利的喪失。各級政府在對土地的處置上擁有決定的話語權(quán)，而農(nóng)民個體始終處于被動弱勢的地位，對土地被征用及其喪失的土地所有權(quán)所蘊含的利益等缺乏必要的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、索取權(quán)等，也難以說清楚在土地征用中農(nóng)民權(quán)利到底受到多大損害。這一方面，強化了處于強勢地位的政府處置土地收益的能力和動機，另一方面，也使處于弱勢地位的農(nóng)民在維護自己權(quán)力時更加感到底氣不足。

2．土地管理制度設(shè)計上的缺陷，導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用

在現(xiàn)行的體制下，各級地方政府既是國土資源(包括集體土地)的宏觀管理者，又是國有土地所有權(quán)的實際行使者，管理者和所有者職能的重疊安排使地方政府具有了政治利益最大化和經(jīng)濟利益最大化的雙重目標，而這種目標在短期內(nèi)又體現(xiàn)出相互促進的特質(zhì)，在這種雙重目標的驅(qū)動下，政府行為不可避免地出現(xiàn)偏差。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南指出：“我們必須將調(diào)查市場經(jīng)濟的缺陷與過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟的一切部門”。地方政府并非全局利益的代表，相反，它們有著各自的目標函數(shù)，追求本地或本部門凈利益和政績的最大化。土地是政府掌握的最大資產(chǎn)之一，通過有效運作土地資產(chǎn)，可以實現(xiàn)收益最大化，有效解決經(jīng)濟發(fā)展中的資金瓶頸障礙。部分地方政府以經(jīng)營城市為名，濫用征地權(quán)，把擠占征用農(nóng)民土地獲取的收益作為取得財政收入的手段，使得一些盈利性質(zhì)的用地甚至高檔娛樂設(shè)施等高盈利用地也可以獲得合法的征地手續(xù)。同時，利益的驅(qū)動為政府“政治創(chuàng)租”創(chuàng)造了環(huán)境。部分地方政府壓低補償標準，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，作為引進項目的優(yōu)惠政策，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功，來實現(xiàn)自己的政績工程。

因此，由于我國土地管理制度設(shè)計上的缺陷，缺少有效的節(jié)約用地和合理的調(diào)控、約束手段，導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用，使土地長期不能作為一種重要的經(jīng)濟資源來對待，不少地方政府過多采用粗放式外延擴張的用地模式，出現(xiàn)了“多征少用、多占少用、早征遲用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”等粗放型用地模式，造成不合理占用和浪費土地的現(xiàn)象十分普遍。

3．土地征用補償制度不完善，導(dǎo)致對農(nóng)民利益的剝奪

我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關(guān)系，這在市場經(jīng)濟條件下顯得很不合理。征地補償費不是按照土地的市場價格來折算，而是以當前農(nóng)產(chǎn)品的市場價格來核算，當農(nóng)產(chǎn)品價格偏低時，這種折算方法明顯具有剝奪農(nóng)民的傾向。同時，根據(jù)產(chǎn)值計算補償標準也不盡合理，計算方法過于簡單，不能適應(yīng)征地實際中多種類型的要求。如，城郊都市型農(nóng)業(yè)，集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體，其產(chǎn)值遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，其土地征用價格應(yīng)高于從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的土地價格。補償費中沒有包括土地的增值部分，也不符合“十六大”關(guān)于各種生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的原則。農(nóng)地是生產(chǎn)要素，其價格要根據(jù)市場供求關(guān)系決定。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)權(quán)，其價格要用盈利能力來決定。根據(jù)地租理論，土地因地理位置、國家規(guī)劃、開發(fā)投資等因素而增值，其增值部分應(yīng)作為級差地租歸土地所有者和征地者共有。因此，農(nóng)民有權(quán)參與分配土地的增值收益。然而，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們擁有和使用的土地則被征地主體以較低的價格拿走，土地的財富觀在農(nóng)民那里沒有得到真正地體現(xiàn)。

三、創(chuàng)新農(nóng)地征用制度，有效保障失地農(nóng)民權(quán)益

1．改革土地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)明晰化

前面我們已經(jīng)指出，現(xiàn)有農(nóng)地征用制度中存在的本源性問題是公權(quán)侵犯私權(quán)，行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)行法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。究竟誰是集體土地真正的產(chǎn)權(quán)代表，無論是《土地管理法》，還是《農(nóng)村土地承包法》均無作出明確的規(guī)定。“集體產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)主體缺位，農(nóng)民對土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等權(quán)益沒有得到充分的尊重和保障。

因此，從長遠看，要切實維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，使農(nóng)民對土地的權(quán)利在流轉(zhuǎn)過程中得到充分體現(xiàn)，真正分享到土地非農(nóng)使用后的收益，從產(chǎn)權(quán)方面看，就必須對相關(guān)法律進行修改，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民。強化農(nóng)民對于承包經(jīng)營耕地的財產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)，從而提高農(nóng)民的經(jīng)濟和社會地位，減輕工業(yè)化、城市化過程中農(nóng)民利益的損失。

2．推進政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地管理者與所有者職能的分離

我國的農(nóng)地征用制度中，征地的管理是一個薄弱環(huán)節(jié)，在征地范圍控制、補償、安置等都“有據(jù)可依”的情況下，對征地的管理顯得尤其重要。而征地的程序存在不合理，征地管理規(guī)定的落實不到位主要是由于地方政府及相關(guān)機構(gòu)在征地過程中能取得不合理的收益。這在客觀上增強了地方政府、征地機構(gòu)和企業(yè)大量征地的動力，也是造成征地權(quán)濫用的原因之一，并且形成了對農(nóng)村集體和農(nóng)民利益的聯(lián)合侵害，加劇了征地過程中的矛盾和沖突。

因此，加強征地管理的關(guān)鍵是推進政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地管理者與所有者職能的分離。地方政府不再介入“征地——批租”的循環(huán)，只作為一個監(jiān)督管理者做好土地的宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)督，保證征地過程各環(huán)節(jié)中各單位各部門行為的理性化、規(guī)范化、透明化，保障土地依法交易。政府通過制定土地利用規(guī)劃來控制土地需求，調(diào)節(jié)土地市場的運行，真正發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。地方土地管理部門按照規(guī)劃做好征地申請的審核，對耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地交易進行嚴格監(jiān)管；征地機構(gòu)負責(zé)整個過程中的協(xié)調(diào)和程序；用地單位應(yīng)不折不扣地對征用土地進行補償；土地部門、用地單位和社保部門共同解決好失地農(nóng)民的安置；社保部門要承擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障責(zé)任?？傊獙F(xiàn)行征地程序中的某些環(huán)節(jié)簡化，某些環(huán)節(jié)加強，達到合理維護各方利益，促進征地合法合理地順利進行，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的目的。

3．改革征地補償辦法，形成合理的利益分配機制

征地補償是征地問題的核心，也是農(nóng)地征用制度改革的難點。失地農(nóng)民已不再是真正的農(nóng)民，其生產(chǎn)和生活方式必將隨著城市化進程而發(fā)生變化，也將通過完成城市化過程變?yōu)槭忻?。因此，失地農(nóng)民的征地補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來確定，而應(yīng)該按其城市化后的生產(chǎn)和生活方式來確定。即以被征地所承載農(nóng)民安置的實際社會成本為依據(jù)制定征地補償標準。

合理確定征地補償標準，要把握好兩個基本原則：一是要把收益價值和市場價值結(jié)合。現(xiàn)行補償辦法忽視了土地的潛在收益和利用價值，既沒有考慮到土地對于農(nóng)民承擔(dān)著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，也沒有考慮到土地市場的供求情況。當前，完善農(nóng)地征用補償辦法就是要在制定新的征地補償費用標準時，還應(yīng)該綜合考慮到農(nóng)民過去對所承包土地的成本投入、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、土地的區(qū)位、供求狀況、競爭程度等。二是要把近期補償和遠期補償相結(jié)合。土地可以對農(nóng)民提供持續(xù)性的基本生活保障和就業(yè)機會，并且還具有增值的功能?？紤]到土地的這一特點，各地在土地征用補償過程中，應(yīng)把一次性補償和長期補償結(jié)合起來，充分考慮失地農(nóng)民的重新安置和就業(yè)費用、土地使用價值和潛在增值能力、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等多方面因素。

4．構(gòu)建完善的失地農(nóng)民社會保障機制

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動必需的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段土地對于農(nóng)民有兩大功能：一是養(yǎng)老功能，二是就業(yè)功能。土地被征用后，農(nóng)民喪失土地的使用權(quán)，上述兩種功能發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的就業(yè)生活從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，需要再就業(yè)，養(yǎng)老功能則由農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會保障。

在征地補償中，許多地方出于簡便的需要，選擇了以貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補助費，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式，對被征地的農(nóng)民只考慮給予經(jīng)費的補償，而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念以及生活習(xí)慣等方面問題未予考慮。被征地農(nóng)民的生活水平因征用土地而下降就成為普遍的現(xiàn)象。要從健全社會保障體系人手，為失地農(nóng)民建立一個可持續(xù)的生活保障?？茖W(xué)合理完善的失地農(nóng)民社會保障體系至少包括生存保障和發(fā)展保障兩大方面。生存保障主要體現(xiàn)在保障基金的籌集、運營、管理和養(yǎng)老保險、最低生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等模式類型及其構(gòu)建上。發(fā)展保障主要體現(xiàn)在為失地農(nóng)民增強再就業(yè)能力提供服務(wù)，為失地農(nóng)民增強創(chuàng)業(yè)能力提供服務(wù)和平臺上。

【責(zé)任編輯 馮勝利】