【摘 要】農(nóng)村稅費(fèi)改革有利于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，但與此同時(shí)，改革也使農(nóng)村基層政府財(cái)源短缺，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難，無(wú)力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。稅費(fèi)改革后，落后地區(qū)農(nóng)村公益事業(yè)要盡快建立新的發(fā)展機(jī)制，以公共財(cái)政為杠桿，推行多元化的籌資機(jī)制，以基層政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，構(gòu)建多元化的利益表達(dá)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；公益事業(yè)；公共產(chǎn)品

【中圖分類號(hào)】F320．3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1673-291X(2006)06-0048-04

農(nóng)村公益事業(yè)是一個(gè)廣泛而復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及民生性、公益性、基礎(chǔ)性、保障性等諸多方面的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括兩類：一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)等。另一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村科技文化等。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，上述公共產(chǎn)品主要由縣鄉(xiāng)政府提供，國(guó)家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助。稅費(fèi)改革之后，基層財(cái)政收入大幅度減少，縣鄉(xiāng)兩級(jí)均無(wú)財(cái)力興辦農(nóng)村公益事業(yè)。與城市的日新月異相比，農(nóng)村的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和科技服務(wù)等社會(huì)公益事業(yè)嚴(yán)重滯后，構(gòu)成了現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)不和諧因素里的一個(gè)主體因素。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，一時(shí)成為學(xué)者們研究的焦點(diǎn)。本文擬以廣西農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展為例，旨在探索稅費(fèi)改革后落后地區(qū)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的合理模式。

一、當(dāng)前廣西農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的基本情況

廣西地處祖國(guó)南疆，是我國(guó)農(nóng)村人口比重較大的西部省區(qū)之一。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2004年末，廣西總?cè)丝?889萬(wàn)人，其中，農(nóng)村人口占68．3％，共3339萬(wàn)人。與全國(guó)其他省區(qū)一樣，目前，廣西城鄉(xiāng)的差距突出地表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品的普遍短缺已嚴(yán)重制約了廣西農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

1．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資比較低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大一部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。在國(guó)家財(cái)政支持有限而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力困窘的情況下，稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)“三提五統(tǒng)”和“兩工”向農(nóng)民籌集農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，投資規(guī)模有限；稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”和“兩工”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是力不從心。在廣西，盡管近年來(lái)各級(jí)政府加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，但仍然存在不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)農(nóng)村道路建設(shè)方面?！笆濉逼陂g，廣西五年累計(jì)完成農(nóng)村公路投資84．6億元，僅占全區(qū)交通建設(shè)投資的17．4％。目前，仍有119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路沒(méi)有上等級(jí)，863個(gè)行政村沒(méi)有通等級(jí)公路，另外，農(nóng)村客運(yùn)站、便民候車亭建設(shè)也普遍缺失，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(2)農(nóng)村供水方面。根據(jù)水利部制定的飲水安全標(biāo)準(zhǔn)，廣西目前飲水不安全農(nóng)村的總?cè)丝跒?063萬(wàn)人，占82％。其中未喝上自來(lái)水的人口占60％，已有自來(lái)水但水質(zhì)不合格的占19％，還有127萬(wàn)人農(nóng)村人口飲水十分困難。

(3)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面?！笆濉睍r(shí)期，廣西累計(jì)投入資金243億元用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成了一大批防洪、治旱、灌溉、人飲和水電工程。但目前廣西農(nóng)田水利工程仍無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要，全區(qū)缺乏灌溉條件或設(shè)施的田地還有1558萬(wàn)畝，占耕地總面積的41％，其中，無(wú)任何灌溉設(shè)施的旱地有1430萬(wàn)畝。

(4)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面。農(nóng)村污染種類繁多，其中包括農(nóng)村垃圾、人畜糞便、作物秸稈等固體廢棄物及生活污水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜對(duì)土壤的污染，水土流失，等等。農(nóng)村環(huán)境污染，已不是農(nóng)民自己能夠解決的問(wèn)題。

2．農(nóng)村科教文化水平相對(duì)落后

(1)農(nóng)村科普現(xiàn)狀。周瑞超在對(duì)廣西區(qū)科協(xié)2003年廣西公眾科學(xué)素養(yǎng)狀況抽樣調(diào)查樣本中的3751位農(nóng)村居民樣本的相關(guān)調(diào)查情況進(jìn)行分析后認(rèn)為，廣西農(nóng)村居民科普狀況堪憂。2004年，我國(guó)人均科普專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為0．16元，其中，北京人均超過(guò)1元，福建、青海人均多于0．50元，而廣西人均經(jīng)費(fèi)還不足0．10元(農(nóng)村人均則更少)，科普投入和科普消費(fèi)偏低。經(jīng)費(fèi)投入不足，直接導(dǎo)致農(nóng)村科普體系的不健全。一方面，科普設(shè)施不多，大多數(shù)縣沒(méi)有科普?qǐng)鲳^，基層科普機(jī)構(gòu)基本已處于癱瘓狀態(tài)。另一方面，科普渠道不多，方式、內(nèi)容單一，不能適應(yīng)廣大農(nóng)村居民的需求。另外，農(nóng)村居民文化水平低，科技信息意識(shí)薄弱，不能有效接受和消化科技知識(shí)和科技信息。

(2)農(nóng)村教育發(fā)展現(xiàn)狀。在教育體制上，農(nóng)村教育應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育三個(gè)體系。一是基礎(chǔ)教育。2006年，廣西農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作全面部署，廣西農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校免收雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助所需資金，由中央與廣西地方財(cái)政按8：2的比例進(jìn)行分擔(dān)，當(dāng)年共安排學(xué)雜費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)共10．8億元，使全區(qū)626萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生受益。但由于長(zhǎng)期以來(lái)廣西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和教育的基礎(chǔ)比較薄弱，目前，農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)行依然很困難，辦學(xué)條件差、師資力量弱的情況普遍存在，危房改造、遠(yuǎn)程教育等舉步維艱。另外，“普九”欠債問(wèn)題十分嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了正常的教育、教學(xué)秩序。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年，廣西教育欠債仍有25．97億元。二是職業(yè)教育和成人教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年，廣西共有中等職業(yè)學(xué)校465所、農(nóng)村文化技術(shù)學(xué)校1668所、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)6049個(gè)。但由于廣西縣級(jí)政府統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育的力度還不夠，縣域內(nèi)條塊分割、多頭管理等問(wèn)題較突出，有限資源分散，農(nóng)村職業(yè)教育辦學(xué)投入、辦學(xué)機(jī)制以及人才培養(yǎng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等還不能適應(yīng)發(fā)展需要。在辦學(xué)形式上，政府包攬辦學(xué)，缺乏社會(huì)力量參與，阻斷了農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)資源的源頭之水。另外，農(nóng)村職教和成教多走升學(xué)教育之路，形成“小學(xué)——初中——高中——大學(xué)”的升學(xué)模式，專業(yè)技術(shù)教育和農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育含量太低，造成一方面大量的無(wú)一技之長(zhǎng)的初、高中畢業(yè)生待業(yè)，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏大量的技術(shù)人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和有一定技能的工人的尷尬局面。

(3)農(nóng)村文化發(fā)展現(xiàn)狀。長(zhǎng)期以來(lái)，“GDP政績(jī)觀”導(dǎo)致地方政府只重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕視文化建設(shè)，一些縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)幾乎把全部精力放到跑項(xiàng)目、跑資金上，農(nóng)村文化建設(shè)列不上地方的發(fā)展規(guī)劃，擠不進(jìn)財(cái)政支出項(xiàng)目，原有的公益文化資產(chǎn)流失，陣地萎縮，農(nóng)村文化建設(shè)滯后甚至滑坡。

3．農(nóng)村社會(huì)保障制度殘缺。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)成，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度、社會(huì)救助和最低生活保障制度等。廣西的基本情況是：(1)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年末廣西全區(qū)僅有180．64萬(wàn)農(nóng)民參保，保障基金存結(jié)余額為49380．43萬(wàn)元，有30177人領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，當(dāng)年支付金額為140．8萬(wàn)元。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)，這樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況將難以適應(yīng)。(2)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年開(kāi)展新型農(nóng)村合作試點(diǎn)工作以來(lái)，截至2006年上半年，廣西40個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))共有1212．28萬(wàn)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占全區(qū)農(nóng)村人口36．3％，參合率為66．99％，共籌集到位資金2．65億元，基本保證了參合農(nóng)民的補(bǔ)償需求，參合農(nóng)民共獲得補(bǔ)償9241．9萬(wàn)元。但是，各地新農(nóng)合試點(diǎn)工作尚存在參合率低、農(nóng)民受益程度低等問(wèn)題，農(nóng)民“因病致貧”、“因病返貧”現(xiàn)象仍十分突出。(3)農(nóng)村最低生活保障與社會(huì)救助。2003年，廣西全面推開(kāi)五保村的建設(shè)，到2004年末共建有3895個(gè)五保村，收養(yǎng)人數(shù)達(dá)到45991人，2005年，政府工作報(bào)告宣布全區(qū)25．8萬(wàn)五保對(duì)象最低生活得到保障。2006年，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政安排450萬(wàn)元，用于補(bǔ)助試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村特困群眾最低生活保障對(duì)象，保障人數(shù)為8．3萬(wàn)人。但各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出中，實(shí)際上用于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的很少。以廣西區(qū)本級(jí)財(cái)政為例，從1998年至2002年五年間，平均農(nóng)村社保補(bǔ)貼支出僅占財(cái)政總支出的0．205％。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“三多三少”：

1．見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目供給多，見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)、具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品供給少。良好的大型水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種的培育等，是產(chǎn)量穩(wěn)定和增長(zhǎng)的保證，是農(nóng)民生產(chǎn)所急需的。但這些項(xiàng)目投資大、期限長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，經(jīng)常列不上縣鄉(xiāng)政府預(yù)算。縣鄉(xiāng)政府官員一任三年，往往會(huì)想方設(shè)法供給能凸現(xiàn)其政績(jī)促其晉升的公共產(chǎn)品，于是出現(xiàn)了政府熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目的不正?，F(xiàn)象。

2．“硬”公共產(chǎn)品供給多，“軟”公共產(chǎn)品供給少。一方面，農(nóng)業(yè)科技推廣、市場(chǎng)供求信息、農(nóng)村教育、農(nóng)村公共醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等“軟”公共產(chǎn)品，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。但在農(nóng)村，這些公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足。另一方面，一些發(fā)展較落后的地區(qū)卻大力修建公共設(shè)施、樓堂館所、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、歌舞劇院等硬件設(shè)施，美其名日是建設(shè)新農(nóng)村，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，實(shí)際上這些公共設(shè)施的利用率極為低下，不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重地影響了政府的形象。

3．新建公共項(xiàng)目多，維修存量公共項(xiàng)目少。由于新建項(xiàng)目更能在短期內(nèi)凸現(xiàn)“政績(jī)”，于是地方政府官員往往熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿投資維修存量公共項(xiàng)目?，F(xiàn)有的已建項(xiàng)目和設(shè)備的維護(hù)情況差，農(nóng)田水利年久失修、道路橋梁無(wú)人問(wèn)津、農(nóng)業(yè)機(jī)械解體破碎。由于很多基層政府不屑于投資維護(hù)存量公共設(shè)施，多年來(lái)僅僅依靠農(nóng)民自己支撐，財(cái)力、人力有限，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題嚴(yán)重，使用周期極短。

二、廣西農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展滯后的原因

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資難

在廣西農(nóng)村，公共產(chǎn)品供給難，原因是多方面的，而首當(dāng)其沖的是籌資難的問(wèn)題。一方面，由于廣西經(jīng)濟(jì)落后，地方政府無(wú)財(cái)力承辦更多的農(nóng)村公益事業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，廣西財(cái)政收入475．40億元，人均972元，同時(shí)，全國(guó)人均財(cái)政收入為2434元，廣西人均財(cái)力不足全國(guó)平均水平的一半。廣西是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更顯滯后。2005年，廣西農(nóng)民人均純收入2495元，遠(yuǎn)低于全國(guó)農(nóng)民人均純收入水平(全國(guó)農(nóng)民人均純收入為3255元)。地方政府財(cái)力有限，農(nóng)民收入水平低，是廣西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給難的重要原因。近年來(lái)，盡管中央財(cái)政加大了對(duì)廣西農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助力量，但仍顯不足。另一方面，1994年分稅制改革后，財(cái)力向上集中，縣鄉(xiāng)政府財(cái)力日益吃緊。農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始后，政府決定取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費(fèi)和政府性基金、集資，取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，同時(shí)，中央政府采取空前嚴(yán)厲的手段遏止亂收費(fèi)。在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，上述舉措實(shí)際上使以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)政府面臨的財(cái)政約束更加緊張，在廣大西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了幾乎所有的財(cái)源?？h鄉(xiāng)政府如果沒(méi)有上級(jí)政府的財(cái)力支持，要維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難，根本無(wú)力提供農(nóng)村發(fā)展必須的基本公共產(chǎn)品。由此可見(jiàn)，在目前財(cái)稅體制下，農(nóng)村基層財(cái)政自身的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資能力非常有限。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體嚴(yán)重失衡

1．供給主體單一。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品一般應(yīng)由政府免費(fèi)提供，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用。在現(xiàn)行體制下，私人組織、第三部門等參與主體受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身文化素質(zhì)等因素的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了私人組織參與公共產(chǎn)品的供給。另一方面，農(nóng)村第三部門的發(fā)展非常滯后，其供給公共產(chǎn)品的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。另外，村民委員會(huì)作為農(nóng)村自治組織，其管理農(nóng)村社區(qū)的作用也沒(méi)有得到充分發(fā)揮。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)作為村民自治組織，成了具有行政權(quán)力的“準(zhǔn)政府”，難以準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民的意愿，難以發(fā)揮自治組織在村級(jí)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用。

2．供給主體錯(cuò)位，責(zé)任不清。長(zhǎng)期以來(lái)，由于中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分上不盡合理，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯(cuò)位。由于上級(jí)政府的缺位，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)著與其財(cái)力極不相稱的職能，支出負(fù)擔(dān)沉重。縣鄉(xiāng)政府職能過(guò)寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，非生產(chǎn)性支出比重過(guò)大，以至沒(méi)有太多財(cái)力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。村委會(huì)是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共物品的組織者，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系沒(méi)有理順的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用政治權(quán)威將屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推卸給村委會(huì)，也影響到村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供給。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“自上而下”的決策機(jī)制，不能反映農(nóng)民真正的需求

公共選擇理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品的有效供給，需要有一個(gè)能正確表達(dá)消費(fèi)者偏好，并根據(jù)消費(fèi)者意愿提供公共產(chǎn)品供給的有效的決策機(jī)制。而我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制是“自上而下”的、強(qiáng)制性的，這種決策機(jī)制中起主要作用的是來(lái)自政府內(nèi)部自上而下的行政指令，因此，往往不顧農(nóng)民的需求，甚至是為了滿足地方政府部門決策者的“政績(jī)”和“利益”的需要，而建一些面子工程、政績(jī)工程，扭曲了資源配置，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

三、西部地區(qū)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展模式的改革思路

農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展要與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐協(xié)調(diào)一致，必須進(jìn)一步改革農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制，積極探索發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的新模式。在稅費(fèi)改革的新形勢(shì)下，要盡快建立農(nóng)村公益事業(yè)新的發(fā)展機(jī)制，必須堅(jiān)持走多元化發(fā)展路子。

(一)以公共財(cái)政為杠桿，推行多元化的籌資機(jī)制

近年來(lái)，隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立和不斷完善，公共產(chǎn)品籌資有了一定保障，在很大程度上緩解了因資金不到位或者缺少資金投入，公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的矛盾。但是，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)財(cái)政收入總量和人均占有數(shù)量不同，導(dǎo)致財(cái)政在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入上有很大差距。在西部農(nóng)村，供給農(nóng)村公共產(chǎn)品難點(diǎn)首先在于資金。針對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的特點(diǎn)，公共產(chǎn)品供給可以采用多元化的籌資機(jī)制來(lái)解決籌資難的問(wèn)題。

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體系，使財(cái)政成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體。要將城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展資金統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算。近期要以建立農(nóng)村公共財(cái)政體系為重點(diǎn)目標(biāo)，并按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，以稅惠農(nóng)；各級(jí)財(cái)政要建立農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金預(yù)算制度；深化財(cái)政體制改革，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)的投人比重，并建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步向農(nóng)村傾斜，使公共財(cái)政資金在農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金投入中占大頭。其中，農(nóng)村地區(qū)的純公共產(chǎn)品應(yīng)主要由中央政府和省級(jí)政府提供，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品主要由縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。如中央政府從事環(huán)境治理與保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究以及民兵建設(shè)、義務(wù)教育等。省級(jí)政府承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)的公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)等公共產(chǎn)品的供給。中央與省級(jí)政府應(yīng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和投資的主體。

2．政府積極引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)合力興辦公益事業(yè)。目前，各地大多數(shù)縣、鄉(xiāng)財(cái)政十分緊張，興辦農(nóng)村公益事業(yè)困難大，政府應(yīng)出臺(tái)一些有利于社會(huì)合力興辦農(nóng)村公益事業(yè)的政策措施，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公益事業(yè)同步發(fā)展。

一是支持非政府組織參與。在我國(guó)，非政府組織參與農(nóng)村公益事業(yè)主要有希望工程、春雷行動(dòng)、春苗行動(dòng)、母嬰醫(yī)療衛(wèi)生安康行動(dòng)等；另外，還有分布在廣大農(nóng)村，提供生產(chǎn)技術(shù)、銷售信息的各類農(nóng)民協(xié)會(huì)等組織。非政府組織的參與增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入，在一定程度上彌補(bǔ)了財(cái)政資金投入不足導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)供給日益擴(kuò)大的裂痕。

二是鼓勵(lì)企業(yè)和私人參與。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村投入不足，農(nóng)民投入能力有限的情況下，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)支持有能力的私營(yíng)業(yè)主投資、捐資興辦農(nóng)村公益事業(yè)也是行之有效的措施之一。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)大量的近私人物品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如電信、電視訊號(hào)、個(gè)性化農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等，完全可以按照市場(chǎng)原則，積極引入企業(yè)和私人供給?？梢葬槍?duì)各地情況，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，推出一批社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼?zhèn)涞膬?yōu)勢(shì)項(xiàng)目，激活民間資本，引入社會(huì)和企業(yè)資本，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化?？梢詫?duì)已建成的農(nóng)村小機(jī)埠、小水庫(kù)、閑置校舍等基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行賣斷，變賣所得資金由鄉(xiāng)、村兩級(jí)集中起來(lái)用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，使其滾動(dòng)發(fā)展，解決公益設(shè)施有人建無(wú)人管的問(wèn)題。變賣后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，由產(chǎn)權(quán)人使用、管護(hù)、補(bǔ)償和受益。

三是調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身參與。一種是農(nóng)民個(gè)人直接投資從事某項(xiàng)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和建設(shè)；另一種是在農(nóng)村集體或社區(qū)政府倡導(dǎo)下的村民集資。如通過(guò)集體大型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改制，讓農(nóng)民組織起來(lái)管理水利設(shè)施。對(duì)于微小型水利設(shè)施建設(shè)，可以推廣農(nóng)民辦農(nóng)業(yè)用水合作社的辦法，讓農(nóng)民投資農(nóng)民受益。例如，廣西橫縣以獎(jiǎng)代補(bǔ)鼓勵(lì)農(nóng)民建立農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)，在農(nóng)田水利基本建設(shè)中，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的作用，由協(xié)會(huì)組織農(nóng)民積極投入農(nóng)田水利基本建設(shè)，取得顯著成效。該縣規(guī)定，每成立一個(gè)用水者協(xié)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)4000元水利維修經(jīng)費(fèi)，目前，已組建農(nóng)業(yè)灌溉用水協(xié)會(huì)70多個(gè)，投入資金788萬(wàn)元。

四是發(fā)揮市場(chǎng)融資渠道的作用。目前，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)過(guò)程中，采用市場(chǎng)渠道籌資還處于剛剛起步和探索階段，主要做法有：第一，利用資本市場(chǎng)籌資，如發(fā)行長(zhǎng)期基本建設(shè)國(guó)家債券。第二，成立旨在推動(dòng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專向發(fā)展基金。第三，向金融機(jī)構(gòu)融資。第四，利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。此外，還可以引進(jìn)外資等。以上幾種市場(chǎng)籌資方法，在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)資金不足，推動(dòng)其發(fā)展上確實(shí)起到了積極作用。

(二)以基層政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，構(gòu)建多元化的利益表達(dá)機(jī)制

1．深化農(nóng)村管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府及村委職能。進(jìn)一步深化地方行政改革和農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)改革，把減人和減事結(jié)合起來(lái)，逐步減少村委會(huì)承擔(dān)的政務(wù)活動(dòng)，取消村委會(huì)的“政務(wù)職能”，這一方面要求各級(jí)政府充分履行責(zé)任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自治權(quán)力，維護(hù)農(nóng)民利益。

2．構(gòu)建多元化的利益表達(dá)機(jī)制。公共產(chǎn)品的供給決策總體上應(yīng)采取“自下而上”的需求表達(dá)過(guò)程和“自上而下”的主體選擇過(guò)程、資源配置過(guò)程和項(xiàng)目分解與實(shí)施過(guò)程相結(jié)合的決策體制。過(guò)去基層政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品多為依照上級(jí)行政命令，可以說(shuō)這種“自上而下”的機(jī)制只表達(dá)了政府單方面的利益訴求，忽視了農(nóng)民的真正需要。讓農(nóng)民加入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策過(guò)程中來(lái)，需要有多元化的利益表達(dá)和偏好加總機(jī)制?；鶎诱紫葢?yīng)提供多種形式，如宣傳、調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，讓農(nóng)民說(shuō)出需求；其次，培育各種民間協(xié)會(huì)組織，通過(guò)農(nóng)民自己的組織將偏好整合起來(lái)，逐步建立農(nóng)民自主決策機(jī)制；最后，充分發(fā)揮村民代表大會(huì)、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的作用，通過(guò)投票形式形成公共產(chǎn)品的供給決策。多元利益表達(dá)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量的保證。

【責(zé)任編輯 孫莉艷】