【摘 要】村民自治制度作為一種新型的農(nóng)村治理制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試。在二十余年的村民自治之路中，成績(jī)卓著但也存在一些問(wèn)題，這種情況在西部表現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。要解決西部村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，其對(duì)策主要有完善西部村民自治，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，改變農(nóng)民在自治體中的被動(dòng)地位，理順關(guān)系，為村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境和建立健全村民自治保障機(jī)制等。

【關(guān)鍵詞】村民自治；選舉；管理

【中圖分類號(hào)】F320．3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 【文章編號(hào)】1673—291X(2006)06—0056—03

一、村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

1．村干部、村民法制觀念淡薄

在村民自治的條件下，農(nóng)村干部素質(zhì)的高低關(guān)系到黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策能否貫徹執(zhí)行。村民自治要求村干部具備一定的理論素養(yǎng)和政策水平，較強(qiáng)的群眾觀念，依法辦事的自覺(jué)性和駕馭農(nóng)村工作的能力。農(nóng)民群眾也應(yīng)具有較高的文化素養(yǎng)和較強(qiáng)的法律意識(shí)，以便更好地發(fā)揚(yáng)民主，維護(hù)自身權(quán)益，監(jiān)督村干部和政府權(quán)力。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民很少主動(dòng)了解《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)有關(guān)選舉權(quán)、罷免權(quán)等知之甚少，更談不上通過(guò)法律途徑監(jiān)督村委會(huì)的各項(xiàng)工作一被調(diào)查的村委會(huì)盡管在填問(wèn)卷時(shí)會(huì)選擇“知道”或“知道一些”，而當(dāng)筆者問(wèn)到《村民委員會(huì)組織法》中的具體內(nèi)容時(shí)，他們卻搪塞了事，可見(jiàn)所謂“知”與“不知”也僅僅停留在是否知道有這么一部法存在的層面上。作為農(nóng)村和村民自治主體的農(nóng)民，《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)該是每個(gè)人耳熟能詳?shù)?。但在調(diào)查中，知道《村民委員會(huì)組織法》的只有17．1％。試想，如果不知道《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民怎么行使自治權(quán)利?怎樣通過(guò)合法程序選出自己滿意的村干部?怎樣監(jiān)督村委會(huì)的工作?這還不足為奇，使人奇怪的是在就相關(guān)問(wèn)題問(wèn)到·些村干部時(shí)，他們也說(shuō)不清楚?！澳墓苣敲炊嗄?，鎮(zhèn)政府讓干什么，就干什么?”在這種情況下村干部不能依法辦事，村民也不能依法維權(quán)。國(guó)家政權(quán)從農(nóng)村基層的撤離，使自己管理村務(wù)的農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和前所未有的自由，但他們又陷入了迷茫之中，不知道運(yùn)用法規(guī)管理村中的事務(wù)，致使村民自治在混亂狀態(tài)下運(yùn)作。

2．村民無(wú)法行使直接選舉權(quán)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革，以及相伴而行的農(nóng)村管理模式的變化，使農(nóng)民強(qiáng)烈要求政治民主、農(nóng)民開(kāi)始從一個(gè)更廣闊的視角來(lái)重新審視自己的位置。他們注重自己的權(quán)利，關(guān)注與自身利益相關(guān)的各種村級(jí)事務(wù)，提出對(duì)公共事務(wù)參與和知情的權(quán)利。也許有人片面地認(rèn)為，農(nóng)民的政治民主要求不高或貧困農(nóng)民根本就沒(méi)有參與政治和表達(dá)愿望的熱情。但在筆者實(shí)地調(diào)查中，經(jīng)?？梢愿惺艿睫r(nóng)民渴望政治參與的愿望。調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的選舉持積極態(tài)度的占39．4％。他們希望通過(guò)自己的主動(dòng)參與，選舉出對(duì)村民利益、村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)任的村委會(huì)。

另?yè)?jù)調(diào)查表明，不少村民對(duì)村委會(huì)選舉持“無(wú)所謂”態(tài)度。被調(diào)查的村中，大多鎮(zhèn)政府要求村民履行的義務(wù)過(guò)多而賦予其權(quán)利過(guò)少，造成了權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。當(dāng)問(wèn)及選舉權(quán)與被選舉權(quán)時(shí)，不少村民表示通過(guò)看電視新聞或書刊知道這是憲法賦予每個(gè)公民的最基本的民主權(quán)利。他們都想行使這項(xiàng)權(quán)利，但由于村委會(huì)選舉的形式化，鎮(zhèn)政府的行政指定，使村民對(duì)選舉失去了熱情和信心。有的村委會(huì)從第一屆由鎮(zhèn)政府指定后，再也沒(méi)有進(jìn)行過(guò)換屆選舉。

政治學(xué)理論認(rèn)為，村民自治最重要的標(biāo)志就是村民直接選舉村委會(huì)。如果這個(gè)理論成立，那么我所調(diào)查的村實(shí)行的都不是真正意義上的村民自治，只是改頭換面的人民公社而已。鎮(zhèn)政府把村委會(huì)只是當(dāng)作自己的下屬行政單位，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行管理，沒(méi)有對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行必要的指導(dǎo)和幫助，甚至對(duì)村委會(huì)成員指手畫腳，隨意任免。這種做法嚴(yán)重地打擊了農(nóng)民參與選舉的積極性，致使出現(xiàn)了調(diào)查結(jié)果中問(wèn)及對(duì)村委會(huì)選舉態(tài)度時(shí)有12．7％的不積極和33．1％的無(wú)所謂。據(jù)了解，還有很多村的村委會(huì)成員都由鎮(zhèn)政府指定，村民即使通過(guò)傳媒等方式知道自己擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但面對(duì)的還是鎮(zhèn)政府說(shuō)了算，根本不組織選舉的現(xiàn)實(shí)。

3．村干部當(dāng)家人身份難以實(shí)現(xiàn)

國(guó)家權(quán)力從村中撤出，致使行政權(quán)在村中出現(xiàn)了空當(dāng)，必須要有一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)代替國(guó)家行使其在農(nóng)村的行政職能，村委會(huì)自然地承擔(dān)了這一角色。它作為政府的代理人，管理村中的一切政務(wù)，其權(quán)力來(lái)自兩個(gè)方面：一是經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實(shí)施的某項(xiàng)行政管理；二是接受鄉(xiāng)級(jí)人民政府委托而辦理行政事宜。

實(shí)際上，村委會(huì)具有國(guó)家利益和村民利益“雙重代理人”身份，它既可減少國(guó)家政權(quán)深入到農(nóng)村所付出的成本，又可確立村民自治地位，維護(hù)村民利益。作為“雙重代理人”的村委會(huì)，承擔(dān)著延伸國(guó)家行政權(quán)力和行使村民自治權(quán)力的雙重功能，但國(guó)家的行政管理與村民自治之間不可能總是和諧共處的。盡管從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鎮(zhèn)政府和村民在根本利益上是一致的，但就某些具體利益而言還是存在諸多矛盾。具體的就是政務(wù)和村務(wù)的相互博弈，在這種博弈中，村委會(huì)雙重角色存在內(nèi)在的緊張，更多的時(shí)候，行政干預(yù)占上風(fēng)。鎮(zhèn)政府在分散的農(nóng)民面前顯然居于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，為了維護(hù)自身的權(quán)益，行政管理的權(quán)力往往凌駕于村民自治權(quán)之上。致使村委會(huì)的角色和功能陷于兩難境地，若多顧及上級(jí)安排的政務(wù)，就勢(shì)必少顧及村務(wù)，其自治功能勢(shì)必被抑制和削弱，村民自治組織實(shí)質(zhì)上變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的延伸和附屬物。在筆者所調(diào)查的個(gè)案地區(qū)，由于村民自治的行政化，村委會(huì)傾向于鎮(zhèn)政府，更多顧及的是鎮(zhèn)政府安排的政務(wù)，而對(duì)一些費(fèi)時(shí)耗力且有可能得罪鎮(zhèn)政府的村務(wù)棄之不顧。在這里，村委會(huì)作為國(guó)家政權(quán)代理人角色幾乎吞噬了作為村民利益代理人的角色。

二、完善西部村民自治的對(duì)策

1．提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，改變農(nóng)民在自治體中的被動(dòng)地位

西部的絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，加之地域偏遠(yuǎn)，信息閉塞；交通不便，運(yùn)輸困難；資源匱乏，生產(chǎn)無(wú)門等造成人們眼界狹窄，思想囿于居住的村甚至其家族內(nèi)部，只求溫飽，不求發(fā)展，商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的綜合素質(zhì)低，是制約村民自治發(fā)展的重要因素。要促進(jìn)村民自治深入發(fā)展，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)是當(dāng)務(wù)之急。

首先，加強(qiáng)文化教育。文化素質(zhì)是農(nóng)民綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)。在筆者所調(diào)查的251名村民中，32．3％是小學(xué)文化程度，39％是初中文化程度，8．8％是文盲。正如列寧所指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！睆默F(xiàn)實(shí)中不難看出，凡是文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹(shù)立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國(guó)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)偏低。目前，占全國(guó)人口1／4的文盲、半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，這種狀況必然對(duì)農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)產(chǎn)生影響，所以，要使村民自治活動(dòng)和村民自治制度真正深入人心，并持久、健康地向前發(fā)展，必須在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步培育和發(fā)展自治、民主的文化，逐步形成有利于村民自治和基層民主發(fā)展的文化條件。

其次，充分利用媒體進(jìn)行宣傳教育。隨著科技進(jìn)步，宣傳工具日益先進(jìn)，且覆蓋面廣，成本低。利用傳媒對(duì)農(nóng)民進(jìn)行村民自治、科技知識(shí)、法律常識(shí)等各方面的宣傳非常有積極意義。鎮(zhèn)政府或村委會(huì)應(yīng)該組織農(nóng)民多看電視、聽(tīng)廣播、讀報(bào)刊文章等，使村民多了解其他地方村民自治的發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)也學(xué)習(xí)到法律方面的知識(shí)，從而依法行事、依法維權(quán)。

最后，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高村民自治能力。村民自治的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高，是鄉(xiāng)村社會(huì)全面發(fā)展的重要保證、村民自治的重要內(nèi)容和治理成功的重要標(biāo)志。村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展是以政府推進(jìn)為主要?jiǎng)恿Φ?，由此造成群眾認(rèn)同感不足，甚至一些受教育程度相對(duì)較高的農(nóng)民對(duì)村民自治也比較陌生，如前所述，知道《村民委員會(huì)組織法》的只有17．1％。因此，政府出面對(duì)村民和鄉(xiāng)村干部進(jìn)行村民自治培訓(xùn)就顯得尤為必要。鎮(zhèn)政府要組織各種培訓(xùn)班，培訓(xùn)村干部如何做好村務(wù)和政務(wù)，如何帶領(lǐng)村民發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)，從而明確自己的職責(zé)所在，擺脫“雙方代理人”的尷尬境地。培訓(xùn)村民如何參與村民自治活動(dòng)，如何維護(hù)自身利益及如何監(jiān)督村委會(huì)的工作。使村民的權(quán)利觀念和自治觀念有所提高，掌握了自治權(quán)的內(nèi)容和行使的程序，為村民自治制度的實(shí)施打下思想基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的村民自治。

2．理順關(guān)系，為村民自治創(chuàng)造良好的環(huán)境

中國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0％，其中絕大多數(shù)在西部。中國(guó)要想走上法治之路，必須使中國(guó)農(nóng)村走上法治之路。第一，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，村里具體事務(wù)由村委會(huì)組織實(shí)施，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與服從。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，行政管理不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的唯一指導(dǎo)方式，更多的應(yīng)是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等手段，在尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。第二，正確處理“兩委”關(guān)系。村支部要積極支持和保障村民自治活動(dòng)和按其章程充分行使職權(quán)，村委會(huì)要自覺(jué)接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持執(zhí)行支部的決定并向支部請(qǐng)求匯報(bào)工作。第三，明確村委會(huì)的訴訟主體地位。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村委會(huì)承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)力也越來(lái)越大，一些村委會(huì)日益偏離代表農(nóng)民利益的軌道，從而發(fā)生損害農(nóng)民利益、侵害村集體財(cái)產(chǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)他們?cè)鯓硬拍苡懟毓?村委會(huì)能否成為被告?根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《土地法》的相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)作為集體土地的管理者，在行使部分公共職能的過(guò)程中也可能會(huì)侵犯村民的合法權(quán)益。但依照法律規(guī)定，村委會(huì)是群眾性自治組織?，F(xiàn)有法律在規(guī)定村委會(huì)是否是訴訟主體上存在不確定性，導(dǎo)致村民在訴訟道路上困難重重。法院對(duì)村民狀告村委會(huì)的案子，以不屬于民事管轄范圍為由不予受理；而當(dāng)村民以行政訴訟起訴時(shí)，法院又以村委會(huì)不是行政主體為由不予受理。村委會(huì)就這樣成為一個(gè)誰(shuí)也不管的特殊組織機(jī)構(gòu)。法律要從根本上保護(hù)農(nóng)民利益就必須對(duì)村委會(huì)進(jìn)行有效制約和監(jiān)管，明確其在行使哪些職權(quán)時(shí)可以作為訴訟主體。這一點(diǎn)具有非同尋常的意義，它不僅關(guān)系9億農(nóng)民的生活保障、社會(huì)穩(wěn)定和廣大農(nóng)村今后的發(fā)展方向，也是我國(guó)法制建設(shè)的一項(xiàng)重大突破。

3．建立健全村民自治保障機(jī)制

村民自治的難點(diǎn)就在于村民享有的權(quán)利少，而履行的義務(wù)多。要改變這種局面，就必須建立完善的保障機(jī)制。第一，司法保障。由于受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，農(nóng)民的法律意識(shí)普遍比較淡薄，其權(quán)利也經(jīng)常被侵犯。在實(shí)行村民自治的過(guò)程中，要加強(qiáng)村民自治的司法保障，對(duì)侵犯村民自治權(quán)利、民主權(quán)利和集體權(quán)利的行為，必須予以法律追究，并應(yīng)形成長(zhǎng)效機(jī)制。第二，權(quán)力保障。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)它所產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)侵犯村民自治權(quán)的行為有權(quán)、也有責(zé)任糾正。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)侵犯村民自治權(quán)和其他權(quán)利的違法行為應(yīng)予以糾正并追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)采取指派、委派或其他形式干涉村委會(huì)選舉和干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)的要嚴(yán)厲查處。第三，經(jīng)濟(jì)保障。實(shí)行村民自治，特別是搞直接選舉需要一定的經(jīng)費(fèi)。西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，村民自治的經(jīng)費(fèi)需要國(guó)家財(cái)政支持。農(nóng)民對(duì)中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之時(shí)，給農(nóng)民相應(yīng)的回報(bào)是理所當(dāng)然的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，實(shí)行村民自治，農(nóng)民是直接受益者，同時(shí)這又是一次從農(nóng)村開(kāi)始的推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的改革嘗試，巨大的改革成本和風(fēng)險(xiǎn)又將主要由積弱已久的中國(guó)農(nóng)民來(lái)承擔(dān)。因此，在推進(jìn)村民自治建設(shè)時(shí)切不可再增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

【責(zé)任編輯張凌】