【摘 要】我國《政府采購法》頒布實施以來，高等學校的基建工程和教學儀器設(shè)備等物資采購逐步納入了政府采購的范圍，而傳統(tǒng)采購模式下物權(quán)管理混亂、資金使用率和采購?fù)该鞫炔桓?、采購預(yù)算盲目等問題得到了初步解決。但由于政府采購在高校推行的時間較短、缺乏經(jīng)驗，存在亟待解決的問題。因此，應(yīng)結(jié)合高校當前采購工作的特點，規(guī)范政府采購行為，建立配套的資金管理模式，做好年度預(yù)算編制，提高資金使用效率，使政府采購工作更好地為教學科研服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】高等學校；政府采購；采購隊伍；管理機制

【中圖分類號】F812．45 【文獻標識碼】A 【文章編號】1673—291X(2006)06—0095—03

在我國的《政府采購法》中明確規(guī)定，政府采購當事人中的采購人包括事業(yè)單位。我國高等學校自2003年起全面實行政府采購制度以來，雖然取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益，但應(yīng)該看到目前高等學校實行的政府采購制度尚屬起步階段，缺乏科學管理的經(jīng)驗，在具體運行上尚存許多問題。因此，這里僅就我國高等學校實施政府采購的特點、存在的問題及其對策進行探討，以期對國家有關(guān)決策部門提供有益的參考。

一、我國高等學校實施政府采購制度的特點

高等學校與政府采購的政府機關(guān)、社會團體等其他主體不同，因此，高等學校的政府采購有其獨特之處。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，資金來源的多元化。隨著高校辦學層次的多元化以及拓寬籌資渠道和籌資能力的提高，資金來源已由政府財政撥款的單一模式被政府投資、企事業(yè)單位投資、海外捐資、科研經(jīng)費和高校自籌等投資模式所取代。同時，伴隨高校辦學規(guī)模的擴大及自身經(jīng)濟實力的增強，高校用于基建工程、教學儀器設(shè)備等各類物資采購資金逐年增長，少則幾百萬元，多則上億元或數(shù)十億元。

第二，物資需求的多樣化。隨著高等教育的迅速發(fā)展，各高校學科門類的設(shè)置有多樣、齊全的趨勢，教學、科研、科技開發(fā)項目的多樣化帶來了物資需求的多樣化，所需技術(shù)設(shè)備和用品的種類越來越多、要求越來越高，即使就同一品種的物資來說，其規(guī)格、技術(shù)指標也會有很大差異。因此，高校采購的物資需求遠遠超過其他政府采購部門。

第三，采購設(shè)備的專業(yè)化。高校設(shè)備采購中專業(yè)設(shè)備采購比例高，一般占采購總額的60％以上，主要用于教學與科研使用。研究型高校專業(yè)設(shè)備的采購比例將會更高。科學技術(shù)的創(chuàng)新，對高校教學與科研的儀器設(shè)備功能不斷提出新要求和改進意見，因此，許多儀器設(shè)備的技術(shù)和性能具有高、精、專的特點。這些專業(yè)設(shè)備需求數(shù)量少、單價高、設(shè)備標準參數(shù)及技術(shù)性能非常專業(yè)化，對政府采購機構(gòu)和人員的技術(shù)要求也非常高。

第四，采購計劃的預(yù)算性。國家財政性資金實行部門預(yù)算和資金直接支付計劃，要求高校財政性資金支出有嚴格的預(yù)算和計劃，專項建設(shè)的儀器設(shè)備采購作為財政性資金支出的重要組成部分，更具預(yù)算性和計劃性。從高校發(fā)展規(guī)劃看，高校學科建設(shè)和儀器設(shè)備的裝備應(yīng)突出重點，嚴格在經(jīng)費預(yù)算內(nèi)完成采購計劃。

二、我國高等學校在實施政府采購過程中出現(xiàn)的問題

第一，對政府采購還存在認識上的誤區(qū)。實施政府采購制度在國外已有二百多年的歷史，但在我國卻是個新事物。從1986年試點和2003年《政府采購法》實施以來，雖然各級政府領(lǐng)導、財政部門非常重視，但是，個別高校受部門和個人利益的影響，對政府采購的宣傳不到位，使得院系等基層部門對政府采購不關(guān)心、不支持或持無所謂的態(tài)度，甚至有人認為政府采購是“集中腐敗”、“走形式”；認為只有用財政資金購買，才需要實行政府集中采購，若是用自籌資金購買，政府管不著；或者認為只有數(shù)量多、金額大的貨物，才需要實行政府采購，小件物品和零星物品用不著。凡此種種想法，加大了政府采購工作的推行難度。

第二，采購預(yù)算與采購計劃的準確性差。由于高校規(guī)模大，組織結(jié)構(gòu)層次多，管理權(quán)限分散，采購的設(shè)備物資技術(shù)含量高、品種多，因此，高校需要通過政府采購的物資，就必須提前半年甚至一年制定準確而詳盡的采購預(yù)算，并根據(jù)預(yù)算編制完整、詳細的年度采購計劃。這對于高校來說操作難度相當大，因為要確定當年的收入才能以收定支、安排采購計劃，而收入來源則取決于國家政治經(jīng)濟和政策的變化情況以及企事業(yè)單位投資、捐資等能否及時到位。另外，高校采購預(yù)算編制時間早、跨度大，在實際工作中難以準確預(yù)見未來市場價格和需求等方面的變動情況，使得高校政府采購預(yù)算和實際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大的差距。

第三，政府采購工作周期長、靈活性差。按照政府采購程序，高等學校在實行政府采購招投標時，學校首先向財政部門提出采購項目計劃申請，財政部門批準采購項目預(yù)算后，交政府采購中心具體實施，政府采購中心根據(jù)批準的采購項目計劃申請要求學校交足款項，然后才擬寫招標公告，并組成評標委員會，招投標結(jié)束后簽訂合同。這需要一個較長的過程(一般為3～8個月)。而高校采購時效性強、品種多，如此長的采購周期顯然不利于高校教學和科研的發(fā)展要求。此外，學校由于教學科研的突發(fā)事件和天災(zāi)人禍等不可預(yù)測的原因，急需購置未列入計劃的物資，政府采購招投標方式就無法滿足。是采取部分放權(quán)、自主采購與政府采購相結(jié)合，還是開設(shè)一條“綠色通道”等問題，亟待解決。

第四，政府采購的管理機制不夠健全。各高校在推行政府采購制度進程中，積極引入競爭機制，盡量通過招標方式來規(guī)范政府采購行為，但由于缺乏嚴格的操作規(guī)程和必要的監(jiān)督機制，采購活動受領(lǐng)導意志影響和行政干擾的現(xiàn)象時有發(fā)生。采購物資的質(zhì)量、價格、售后服務(wù)不能得以保障，影響了政府采購的健康運行。由于政府管理體制的不統(tǒng)一，政府采購市場地區(qū)封鎖明顯，客觀上形成了新的壟斷，使得各項招投標活動運作效益低、監(jiān)督乏力，與統(tǒng)一、嚴謹、細致、規(guī)范、高效的招投標要求相差甚遠，沒有形成統(tǒng)一的招投標管理模式。另外，由于缺乏一套行之有效的采購考核監(jiān)督制度，高校在基建工程和設(shè)備、教材、圖書等大宗物資的采購中仍然存在回扣的問題，參與采購人員收取回扣成了一個“公開的秘密”。高校大宗物資采購權(quán)的過度集中，也為高校采購腐敗問題的形成與發(fā)展留出了空間。高校采購人員的相對固定性，也是導致某些人收受回扣“輕車熟路”的原因。

第五，政府采購人員隊伍的整體素質(zhì)不高。政府采購是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求極高的工作，高校在成立采購機構(gòu)時，受人員編制等因素的制約，采購人員組成一般都是內(nèi)部調(diào)整，對采購人員的專業(yè)素質(zhì)考慮過少。一般的政府采購管理人員對繁雜的儀器設(shè)備的性能、技術(shù)指標、功能和用途等不熟悉，對招投標、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及物資、工程和服務(wù)等方面的有關(guān)知識、技能掌握甚少，而真正的使用者卻沒有權(quán)利參與采購，使學校采購的設(shè)備質(zhì)量難以保證。一旦質(zhì)量出現(xiàn)問題，政府采購部門和使用單位的責任劃分不清，這在很大程度上影響了政府采購的效益和運作質(zhì)量。

三、完善我國高校政府采購制度的對策分析

針對高校政府采購工作過程中出現(xiàn)的諸多問題，可以從以下幾個方面尋求突破，促使高等學校政府采購工作創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟效益和社會效益。

(一)加大宣傳力度，提高單位采購人員素質(zhì)

高等院校在做好政府采購工作的同時，可以采取多種形式，有計劃地進行宣傳政府采購的活動，從而使更多的部門主動參與政府采購。同時，各有關(guān)職能部門與基層使用單位對政府采購的法律法規(guī)要加強學習，使政府采購制度盡快走上軌道。

建立政府采購執(zhí)行人員資格管理制度，即制定政府采購執(zhí)行人員從業(yè)準則和崗位標準，建立培訓和考核制度，提高思想水平和專業(yè)技能，逐步做到政府采購執(zhí)行人員持證上崗，造就一支高素質(zhì)的政府采購管理隊伍。同時，注重吸納政治素質(zhì)高，具有招投標專業(yè)知識，準確了解市場狀況和發(fā)展趨勢，熟悉掌握經(jīng)濟合同及法律相關(guān)知識的各類專業(yè)人員加入到高校采購隊伍中。

(二)改變預(yù)算模式，做好年度預(yù)算編制工作

對于高校來說，部門預(yù)算是否科學、準確直接關(guān)系到政府采購工作能否順利進行。這就要求高校必須對項目進行充分論證，分清輕重緩急，合理確定開支順序，將有限的資金安排到急需的項目，以確保重點支出的需要。因此，高校應(yīng)結(jié)合學校下一年的總體發(fā)展規(guī)劃，從預(yù)算的預(yù)見性、計劃性和細化性著手，在收入基本確定的情況下，將預(yù)算支出分塊加以預(yù)測：一是常規(guī)支出，包括維持學校正常運行的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，主要采用增量預(yù)算法進行預(yù)測；二是專項預(yù)算，包括行動計劃、211工程、重大科研以及世行貸款等專項項目，主要采取零基預(yù)算法編制預(yù)算；三是其他支出，即指那些不屬于校級的縱向、橫向科研資金，對外教學、科研服務(wù)創(chuàng)收和代替項目資金，這部分資金量大繁雜又難以準確預(yù)測，因此，直接影響到預(yù)算和采購計劃編制的準確性，可以采用由下而上、由上而下的方式，充分調(diào)查研究，使其盡可能準確。

另外，由于學校年度預(yù)算經(jīng)財政部門批復(fù)和政府采購計劃報出以后，其數(shù)量、規(guī)格、技術(shù)指標和參數(shù)就很難更改。所以，為保證預(yù)算的細化和硬化，在預(yù)算編制過程中，必須制定完整的收支范圍和細化收支項目的分類，這樣才能有利于集中支付制度的實行；在預(yù)算執(zhí)行過程中，為保證預(yù)算的剛性，必須建立高效、嚴格的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，科學、嚴密的預(yù)算控制系統(tǒng)，完善的監(jiān)督檢查機制，這樣才能強化預(yù)算的約束，確保政府采購計劃的準確性。

(三)強化部門協(xié)調(diào)，靈活多樣運用采購方式

高校自身的特殊性和采購物資的急需性，決定了高校單位應(yīng)從實際出發(fā)，具體情況具體分析，加強與政府主管部門的協(xié)調(diào)，實行集中采購與分散采購相結(jié)合、招投標與非招投標方式相結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進高校的政府采購工作。這樣既可發(fā)揮集中采購單位和各高校的積極性，又可發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

在高校政府采購實際操作中，按照不同的情況采取以下采購方式：一是對通用性強，技術(shù)指標相對簡單的儀器設(shè)備，如辦公用品、計算機、打印機、復(fù)印機、傳真機、汽車、空調(diào)等，有一定采購量但不是急需的科研儀器應(yīng)直接交由政府采購單位，以便充分發(fā)揮政府集中采購的優(yōu)勢，為學校節(jié)約資金；二是對教學科研急需，但數(shù)量、價格較大的儀器設(shè)備，可采取先與政府主管部門協(xié)商，取得主管部門同意后，由學校按照政府部門的要求組織招標采購的方式，以便贏得寶貴的時間，使投資盡快產(chǎn)生效益；三是對數(shù)量很小、來源單一的儀器設(shè)備，可由學校自行分散采購，采用非招投標方式，報政府部門備案。

(四)健全管理機制，規(guī)范高校政府采購行為

科學合理的管理機制是政府采購工作順利進行的前提和保障。各高校應(yīng)根據(jù)國家推行政府采購制度的整體目標和原則，結(jié)合本校實際情況構(gòu)建符合高等教育發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)高等教育發(fā)展需求的政府采購管理模式。當務(wù)之急是需要從兩方面抓起：(1)合理設(shè)置機構(gòu)。要按照管理與監(jiān)督相分離的原則，采用“三權(quán)分立”的組織結(jié)構(gòu)，分別設(shè)立主管機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)來執(zhí)行和監(jiān)督管理高校政府采購工作，科學界定管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的職責，建立起分工合理、彼此制約和相互協(xié)調(diào)配合的政府采購管理運行體制，以形成高校內(nèi)部各個行為主體之間責權(quán)明晰、相互制衡的約束機制，真正實現(xiàn)公開、公平、公正的目標。(2)完善監(jiān)督機制。為了保證政府采購工作的健康發(fā)展，必須對政府采購的立項、招投標、資金撥付等各個環(huán)節(jié)實施全過程、全方位的監(jiān)督。在集中采購監(jiān)管的同時，加大對分散采購的監(jiān)管。可以通過編制政府采購計劃和預(yù)算，建立分散采購項目申報制、公開發(fā)布信息、抽取專家、采購合同備案、信息報告、采購資金集中支付等制度和程序加以約束和牽制；制定和完善分散采購監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購行為的規(guī)范；堅決按照政府采購法規(guī)定的公開與透明原則，在信息公開、采購流程、采購公告、采購糾紛仲裁等方面實行全面徹底公開，這也有利于財政、稅務(wù)、紀檢、檢察、審計、主管部門、供應(yīng)商、使用單位以及新聞媒體共同關(guān)心政府采購行為，形成相互制約的監(jiān)督系統(tǒng)，以確保高校政府采購工作公開、公平、公正的進行。

【責任編輯 姜野】