編輯的話:

近年來，在一些地方和部門，“集體決定”變異成集體犯罪的案例不斷增多，“集體決定”的內(nèi)核被偷換，形式被利用，集體腐敗之風(fēng)屢禁不止。

前不久，國家林業(yè)局某中心主任宋士奎因貪污、私分國有資產(chǎn)兩罪并罰，被法院判處有期徒刑10年。而私分國家資財(cái)?shù)臎Q定，就是由宋士奎本人提出，并經(jīng)集體研究決定的。

這種“形式合法”的腐敗其實(shí)是腐敗毒瘤的變異，它嚴(yán)重阻礙我國民主法治建設(shè)進(jìn)程，對構(gòu)建服務(wù)型政府、法治型社會(huì)具有極大的危害性。

于是，公眾目光集聚：到底什么是集體犯罪、集體腐敗?“集體決定”變異集體腐敗的原因是什么?如何規(guī)范一把手權(quán)力?如何借鑒國外有效模式?如何從體制、機(jī)制等方面規(guī)范集體決定，破解集體腐敗難題？

針對以上問題，我們組織了由政府官員、專家學(xué)者、社會(huì)工作者和企事業(yè)管理者共同參與的一場筆談，探討集體腐敗的前因、后果。

“集體決定”能成為集體腐敗的障眼法嗎？

人民論壇：前不久，國家林業(yè)局某中心主任宋士奎因貪污、私分國有資產(chǎn)兩罪并罰，被法院判處有期徒刑10年。而私分國家資財(cái)?shù)臎Q定，就是由宋士奎本人提出，并經(jīng)集體研究決定的。近來，此事一出，社會(huì)輿論反響強(qiáng)烈。在此，請您談?wù)勈裁词羌w犯罪、集體腐?。?/p>

孫笑俠：集體腐敗是對時(shí)下一種特殊腐敗現(xiàn)象的概括。是社會(huì)的大眾用語。集體犯罪在我國刑法上大致可以對應(yīng)的概念是共同犯罪。不同的是，集體犯罪是發(fā)生在同一個(gè)工作單位中的從領(lǐng)導(dǎo)到成員的全體人員身上。

俞榮根：集體腐敗是指單位公職人員集體利用公共權(quán)力為小集體成員或個(gè)人、他人謀取私利的行為。這種行為已構(gòu)成犯罪，俗稱集體犯罪。現(xiàn)行刑法有單位犯罪罪名及懲罰規(guī)定，相似于現(xiàn)在討論的集體犯罪。

人民論壇：集體犯罪、集體腐敗的常見形式有哪些？

俞榮根：集體犯罪的常見表現(xiàn)形式有兩種：其一，以法人代表為首的領(lǐng)導(dǎo)集體通過某種形式作出非公共利用公權(quán)力的“決定”。宋士奎案就屬于此類；其二，通過一種單位領(lǐng)導(dǎo)暗示、默認(rèn)或認(rèn)可的潛規(guī)則非公共利用公權(quán)力攫取私利。比如，發(fā)紅包、公款吃喝、公費(fèi)旅游、各種名義集資建房等等。

魯建民：“集體決定”變?yōu)榧w腐敗的一種情況是一個(gè)小集體內(nèi)的“本單位職工”都是直接受益人；另一種情況是，單位一把手為謀取私利，利用手中權(quán)力，本單位副手不敢頂撞和得罪一把手，即便是單位一把手的個(gè)人利益，班子領(lǐng)導(dǎo)成員也舉手通過。犯案方式往往表現(xiàn)為共同貪污、受賄、挪用公款、侵占國有資產(chǎn)等，這種集體決定形式往往構(gòu)成共同犯罪。

人民論壇：集體犯罪、集體腐敗的特征有哪些？

俞榮根：集體腐敗是我國腐敗現(xiàn)象的變種，近年來似有嚴(yán)重化趨勢。集體腐敗的特征在于：行為主體不明確，涉案人數(shù)多，但往往需要單位一把手、法人認(rèn)可或決定；行為的完成往往需要集體內(nèi)部成員之間相互配合、協(xié)作；對社會(huì)的危害更大，對執(zhí)政黨和政府威信損害更重；案件更復(fù)雜，更難于查處。

人民論壇：宋士奎事件突出特點(diǎn)就是以“集體決定”作為障眼法。在此，請您談?wù)劶w犯罪、集體腐敗的危害性。

孫笑俠：任何犯罪都具有危害性，集體犯罪危害性更大。共同犯罪之所以會(huì)被規(guī)定在刑法總則中，其中原因之一是共同犯罪較個(gè)人實(shí)施同樣的犯罪的社會(huì)危害性要嚴(yán)重得多。

俞榮根：宋士奎這一個(gè)案極具代表性。實(shí)際上，宋士奎們?nèi)绻麤]有個(gè)人腐敗，或個(gè)人腐敗問題尚未浮出水面，他們的集體腐敗不但不會(huì)暴露，甚至還有可能被本單位、本集體的成員譽(yù)為關(guān)心群眾的“好領(lǐng)導(dǎo)”，被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門視為深得人心的“好干部”。

其實(shí)，集體腐敗與個(gè)人腐敗往往是交織在一起的?？秶抑慵w腐敗，為本單位成員謀私利，既可博得好名聲，又可在干部測評(píng)之類的考核、推薦中獲得高票，為獲取更多的權(quán)力鋪平道路。這相當(dāng)于一種比較高妙的期權(quán)式的賄選。搞集體腐敗者大多是陰售其私，居心不良。是以集體腐敗作為障眼法以達(dá)到個(gè)人腐敗的目的。宋士奎案的典型意義正在于此。

戴玉春：所謂集體犯罪，就是多人合起來的有組織的總體共同犯法。應(yīng)該說，這種犯罪參與的人數(shù)多，數(shù)量大，涉及面廣，因此，比單個(gè)人的犯罪危害性更大，影響更壞，后果往往也更為嚴(yán)重。

是什么為集體腐敗營造了“良機(jī)”？

人民論壇：按理說“集體決定”體現(xiàn)民主集中制原則，是杜絕腐敗發(fā)生的有效途徑，但為何“集體決定”會(huì)變異為集體腐敗呢？

孫笑俠：我們應(yīng)該通過這個(gè)案件來反思“集體決定”這個(gè)原則。這項(xiàng)體現(xiàn)民主集中制的黨紀(jì)要求在今天卻恰恰成了一些為政者集體違法亂紀(jì)的借口。

“集體決定”是作為反對“個(gè)人決定”而提出的決策原則。雖然“集體決定”比個(gè)人獨(dú)斷專行要合理，但這并不是說集體決定就是最合理最可靠的！我們知道集體決策也會(huì)犯錯(cuò)誤，甚至多數(shù)人參與的決策可能是錯(cuò)誤的決定。雖然是集體決策，但民主在沒有制度規(guī)則、正當(dāng)程序保障的情況下，也會(huì)是很危險(xiǎn)的。

俞榮根：集體腐敗的原因是多方面的。有社會(huì)原因：我國尚無形成相對成熟的道德規(guī)范體系和健全的法治秩序。有經(jīng)濟(jì)原因：國家工作人員同樣存在著追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。一旦這種欲望得不到抑制，他們就會(huì)利用手中的權(quán)力進(jìn)行政治尋租，最終形成以公共權(quán)力謀取私利的“分利聯(lián)盟”。有心理原因：由于集體腐敗行為的責(zé)任主體分散，從而形成責(zé)任分散心理、法不責(zé)眾的預(yù)期心理。

潘紅旗：“集體決定”變成“集體腐敗”的原因是多方面的，個(gè)體的貪婪和制度的缺失是其中的重要原因。

從個(gè)體層面來看，首先，集體腐敗中的當(dāng)事人，普遍存在法不責(zé)眾的心理，于是就知法犯法，大膽進(jìn)行集體腐敗。其次，集體腐敗的當(dāng)事人往往有失衡心理。他們的世界觀、人生觀、價(jià)值觀漸漸發(fā)生變化，滋生追求金錢、追求物質(zhì)享受，甚至貪婪心理，于是就利用權(quán)力，以集體決定名義，進(jìn)行集體腐敗。

從制度層面來看，首先，國有資產(chǎn)保障機(jī)制不健全。特別是在結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制轉(zhuǎn)軌過程中，國有資產(chǎn)的主體缺位和監(jiān)管不力。其次，監(jiān)督制約機(jī)制不健全，使集體腐敗成為可能。對國有資產(chǎn)管理者的監(jiān)督不到位，特別是對一把手的監(jiān)督不到位，造成同級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)很難監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)又無法監(jiān)督，使一把手的監(jiān)督基本處于失控狀態(tài)。因此，很多集體腐敗犯罪案件都涉及案發(fā)單位一把手。另外，干部人事制度缺乏公開、民主、競爭機(jī)制。很多單位在干部任命上一把手說了算，其他領(lǐng)導(dǎo)往往也都是一把手的親信，這樣就易于造成在集體腐敗過程中互相庇護(hù)，形成利益共同體。

周松濤：集體決定變異為集體犯罪的原因主要有以下六個(gè)方面：小集體利益驅(qū)動(dòng)。監(jiān)督缺位或者監(jiān)督不力?！凹w決定”的決策成員道德素質(zhì)低下、法制意識(shí)淡薄、參政議政能力不強(qiáng)、黨員意識(shí)差。制度不健全，監(jiān)督機(jī)制不合理，決策程序不科學(xué)、不民主、不規(guī)范。領(lǐng)導(dǎo)干部任用、考核的有關(guān)評(píng)價(jià)體系存在缺陷。

戴玉春：我認(rèn)為，發(fā)生宋士奎這樣的集體犯罪，其根本原因還是在于一把手的導(dǎo)向出了問題。在個(gè)人利欲熏心的情況下，一把手利用集體決定來壯膽，班子成員抱著一把手提出來的，“一把手不怕我怕啥”的思想，再加上僥幸心理作怪，“集體決定”很容易就變成集體犯罪。其次，一把手出問題的失足點(diǎn)在于沒有法制觀念，企圖把受法律保護(hù)的國家利益、單位利益化為少數(shù)人的利益，加以侵吞。

難道“一把手”就真的能一手遮天嗎？

人民論壇：“集體決定”淪落為集體腐敗是民主的內(nèi)核被偷換，形式被利用，你認(rèn)為這種變異的腐敗形式根本原因是什么我們應(yīng)如何規(guī)制好一把手的權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制？

孫笑俠：正當(dāng)程序觀念告訴我們，程序必須是有對立面設(shè)置的，并且是在橫向的關(guān)系之間進(jìn)行對抗的。決策應(yīng)該是在交涉過程中進(jìn)行的，而不是在權(quán)力位階的高低比較中進(jìn)行的。只有在這樣的情況下才會(huì)使程序正當(dāng)。而在傳統(tǒng)的中國法里面，雖然有許多類似“程序”的設(shè)計(jì)，但其實(shí)都只是縱向的手續(xù)而不是橫向的程序。手續(xù)是在權(quán)力位階的高低比較中產(chǎn)出決策的。人們總以為權(quán)力最高者決策是最可靠的，實(shí)際生活告訴我們并不是這樣的。

所以，對一把手決策權(quán)予以限制并不是說取消其決策權(quán)，而是通過程序設(shè)定來進(jìn)行限制——讓對立利益或意見的雙方共同交涉，最后由一個(gè)中立的主體作出最后的裁決。

俞榮根：集體腐敗的最根本原因在于體制。首先是一把手權(quán)力不能得到有效監(jiān)督。集體腐敗的根子是“一把手”。其次是對行政權(quán)力的行使缺乏完備的法律和輿論監(jiān)督體系。目前，國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，致使一些機(jī)關(guān)工作人員利用公共權(quán)力謀取私利。第三是三個(gè)文明建設(shè)不協(xié)調(diào)，社會(huì)規(guī)范嚴(yán)重滯后。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的建設(shè)和發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，包括法律規(guī)范在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范明顯落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的步伐。體制上的某些僵化、政府信用的不足、規(guī)制的缺位、執(zhí)法和司法不夠公正，客觀上為集體腐敗提供了更多尋租的機(jī)會(huì)。

周松濤：規(guī)制一把手權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，主要有八大措施。加強(qiáng)對一把手的思想道德教育。創(chuàng)新對權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制。理順監(jiān)督體制，增強(qiáng)對一把手權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性。建議中紀(jì)委、監(jiān)察部以下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可由同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為輔，改為以上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)為輔，將紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的編制、工資福利關(guān)系納入上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管理，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對一把手的監(jiān)督有較大的獨(dú)立性。對一把手進(jìn)行監(jiān)督不僅要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的作用，而且還要發(fā)揮人大、政協(xié)、審計(jì)、司法、輿論等機(jī)關(guān)的整體作用，以形成對一把手監(jiān)督合力。建立一把手黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究制度。延長監(jiān)督鏈條，進(jìn)一步建立和完善全程監(jiān)控機(jī)制，建立事前明責(zé)、事中督責(zé)、事后追責(zé)的監(jiān)督鏈條，形成切實(shí)可行的監(jiān)督制度。對一把手采用高薪養(yǎng)廉制度，實(shí)行崗位輪換制度。

戴玉春：在制度上規(guī)制一把手的權(quán)限，應(yīng)考慮：凡動(dòng)用屬于涉及集體利益的款項(xiàng)，在制度規(guī)定上應(yīng)明確交職工代表大會(huì)討論通過，方可實(shí)施分配方案；凡動(dòng)用屬于國家利益的款項(xiàng)，應(yīng)報(bào)黨的上級(jí)組織或機(jī)關(guān)審批同意后方可實(shí)施分配方案。

國外經(jīng)驗(yàn)帶給我們什么啟示？

人民論壇：站在國際化的視角，國外有什么值得我們借鑒的東西？

孫笑俠：我覺得國外值得借鑒的東西是正當(dāng)程序問題。宋士奎案說明，我們的行政決策程序歷來不被國人重視。洋人雖也有“搞腐敗”之心，但人家的法律是“有程序的法律”，而我們有些法律是“沒有程序的法律”。所謂“正當(dāng)程序”，最關(guān)鍵的有兩層：任何人不能自己裁決自己或與自己有利害關(guān)系的案件；任何一方的訴詞都要被聽取?？伤问靠坏换乇?，還與同僚集體決定把單位資金以獎(jiǎng)金、津貼、節(jié)假日補(bǔ)助等名義發(fā)放給包括他自己在內(nèi)的同事。

俞榮根：外國刑法、刑事程序法對單位犯罪的規(guī)定比較縝密，有值得借鑒之處。一是他們制定的關(guān)于單位犯罪刑罰的種類比較豐富。如1994年法國刑法典關(guān)于“法人犯罪”的處罰方式達(dá)10種之多。二是刑事訴訟程序制度明確地把法人或單位作為訴訟主體之一，而我國現(xiàn)行刑事訴訟法對犯罪嫌疑單位和被告單位如何參與刑事訴訟，如何行使權(quán)利、履行義務(wù)等，沒有明確規(guī)定。三是我國刑法對單位犯罪的處罰遠(yuǎn)輕于自然人犯同種罪的處罰，量刑明顯失衡。

周松濤：國外反腐倡廉的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒主要有：建立健全的廉政法律體系。開展聲勢浩大的反腐敗運(yùn)動(dòng)和國際間反腐敗協(xié)作。采取了一些反腐硬措施和鐵腕手段。公開各種制度，嚴(yán)格對官員的選任和管理。充分發(fā)揮新聞監(jiān)督“第四種權(quán)力”的作用等。

如何破解集體腐敗難題？

人民論壇：國家應(yīng)該如何突破現(xiàn)有的觀念、機(jī)制、體制，從更深層、更宏觀的層面破解集體腐敗這個(gè)難題呢？

俞榮根：首先，在體制上建立和健全權(quán)力制約和監(jiān)督制度。當(dāng)前，可以著力完善或構(gòu)建下列制度和機(jī)制：嚴(yán)格的交流、回避、任期、考核制度；權(quán)力分解制度；財(cái)產(chǎn)申報(bào)和離任審計(jì)制度；部門預(yù)決算制度和部門財(cái)務(wù)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制度。部門預(yù)決算制度使政府各部門花納稅人的錢不但有計(jì)劃而且公開透明。要嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，預(yù)算外收入和規(guī)費(fèi)收入一律通過銀行進(jìn)入政府財(cái)政統(tǒng)一賬戶，堅(jiān)決取締“小金庫”。國家機(jī)關(guān)和財(cái)政全額撥款單位的財(cái)務(wù)人員實(shí)行本部門（單位）和省、縣級(jí)財(cái)政部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，防止部門“一把手”控制本單位財(cái)務(wù)。推進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)法制度。

其次，進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革。繼續(xù)推進(jìn)黨政分開、政企分開、政事分開的改革，并以立法形式使之制度化、規(guī)范化。合理設(shè)置權(quán)力機(jī)構(gòu)，使各權(quán)力主體內(nèi)部各層次、各要素之間和權(quán)力結(jié)構(gòu)既互相分工又互相監(jiān)督制約。盡早出臺(tái)《國家機(jī)構(gòu)編制法》、《行政程序法》等。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，加強(qiáng)對“一府兩院”及其所屬部門的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以探索將現(xiàn)在隸屬政府的審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)改為隸屬人大常委會(huì)。

第三，修改刑法和刑事訴訟法，運(yùn)用法律手段預(yù)防和打擊集體腐敗。我國現(xiàn)行《刑法》規(guī)定了單位犯罪。我國刑法目前對于單位犯罪的重點(diǎn)打擊領(lǐng)域還設(shè)定在經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域，對“集體決定”犯罪的打擊還缺乏有力的法律依據(jù)，存在著明顯的法律空白。

魯建民：為防止“集體決定”變集體腐敗，一是需要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，建章立制。拓寬政府向人大報(bào)告制度的范圍、政府和單位要公開辦事制度、文件公開制度、服務(wù)承諾制度等。嚴(yán)格對干部的選任和管理公開考試制度等；二是國家在這方面要加強(qiáng)調(diào)研，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系；三要對個(gè)案在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行通報(bào)教育。

周松濤：根據(jù)國外反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)，我們要從觀念上進(jìn)行突破，教育全體國民特別是各級(jí)各類官員要樹立反腐敗人人有責(zé)的觀念。加大監(jiān)督力度，形成監(jiān)督合力。大幅度減少領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部工資、福利待遇，實(shí)行高薪養(yǎng)廉。對集體決定要規(guī)定各自的權(quán)利和義務(wù)，對決策失誤，不僅要追查一把手的責(zé)任，也要追查其他班子成員的責(zé)任。

戴玉春：這是一個(gè)極為重要和值得我們深思的問題。要避免這個(gè)問題，我認(rèn)為要從源頭抓起。一是要選好一把手。在選一把手時(shí)不僅要注重能力，更要重視思想政治素質(zhì)和道德水平；二是要重視抓一把手的思想政治教育和法制教育。不斷提高他們的思想政策水平和遵紀(jì)守法的自覺性；三是要把預(yù)防集體違法亂紀(jì)、集體犯罪當(dāng)作反腐敗的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓，從紀(jì)檢監(jiān)察工作的角度加強(qiáng)檢查、監(jiān)督和防范。