一、內(nèi)蒙古總?cè)丝谂c牧區(qū)人口的遷移變化

（一）內(nèi)蒙古總?cè)丝诘倪w移變化

建國以來，內(nèi)蒙古是人口遷移流動比較頻繁的地區(qū)之一。建國后出現(xiàn)過幾次大的遷移流動，時而遷入人口急劇增加，時而又大量遷出。根本原因是圍繞內(nèi)蒙古的資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展等進(jìn)行的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，內(nèi)蒙古總?cè)丝趶?949年到現(xiàn)在基本經(jīng)過了5個人口發(fā)展變化階段，可以看出自然因素和社會經(jīng)濟(jì)因素變動對人口總量變化的影響。上世紀(jì)60年代初期，遷移變動增加的人口占增加總?cè)丝诘慕?0%，總體上遷入人口大于遷出。70年代之前，是內(nèi)蒙古總?cè)丝诩眲≡鲩L時期，這一時期主要是經(jīng)濟(jì)因素的影響。70年代至80年代末，由于大力推行計(jì)劃生育，人口自然增長率由高向低急劇轉(zhuǎn)變，人口的快速增長得到了控制，人口自然增長率1990年降到13.98‰。同時，人口遷移變動的速度也明顯變緩。這一時期主要是社會因素的影響。90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口增長速度減緩，人口快速增長勢頭得到有效控制，并且進(jìn)入低生育水平的發(fā)展階段。但遷出人口大量增加，主要是經(jīng)濟(jì)因素的影響。

(二)牧區(qū)人口的遷移變化

內(nèi)蒙古牧區(qū)人口的發(fā)展變動趨勢，與自治區(qū)人口的趨勢基本一致。解放前，內(nèi)蒙古人口處于高出生、高死亡、低自然增長階段。新中國成立后，實(shí)現(xiàn)了各民族一律平等，社會安定、生產(chǎn)發(fā)展，人們的生活條件得到了改善，使人口急劇增加。因此牧區(qū)人口由1947年自治區(qū)成立時的22.8萬增加到1949年的26.3萬。建國后內(nèi)蒙古牧區(qū)人口的變動大致為以下幾個階段： 1949—1957年是牧區(qū)人口緩慢增長時期。這個時期人口凈增加7.2萬，增長率為27.4%，平均每年增9000人。這時正值我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和第一個五年計(jì)劃時期，當(dāng)時國家支援重點(diǎn)是大興安嶺森林工業(yè)及包頭重工業(yè)兩大工業(yè)基地，因此牧區(qū)人口增長遠(yuǎn)落后于自治區(qū)人口增長；1958—1960年的三年時間增加了19.2萬人，平均每年增加6.4萬人，形成了建國后牧區(qū)人口增長的第一個高峰期。這一時期，牧區(qū)在“以糧為綱”的大背景下，在牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)開墾草原，大辦農(nóng)業(yè)和副食基地，從外地引進(jìn)農(nóng)民耕種。此外，還有一部分流動人口，由鄰近省區(qū)進(jìn)入牧區(qū)自謀職業(yè)，造成了牧區(qū)遷入人口的急劇增長；1961—1964年牧區(qū)人口沒有顯現(xiàn)出大的起伏，平均每年增加6000多人。主要原因有1962年政府有組織地遣返部分人口； 1965—1979年是人口變動比較頻繁的時期，也是人口增加的第二個高峰期。牧區(qū)人口增加了71.6萬，平均每年增加50000多人。主要原因：一是盲目開墾草原進(jìn)入的農(nóng)耕人口；二是60年代末中央在內(nèi)蒙古建的內(nèi)蒙古生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。據(jù)有關(guān)資料顯示1969—1975年共安置近80000人；三是全國知識青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動，內(nèi)蒙古有30多萬城鎮(zhèn)知識青年到農(nóng)村牧區(qū)插隊(duì)落戶，其中有部分知青下到了牧區(qū)； 1980—1986年牧區(qū)人口增加較大，主要原因有內(nèi)蒙古東四盟劃回內(nèi)蒙古的因素。但80年代末開始并持續(xù)近10年的草原開墾，又一次使牧區(qū)人口大增。這6年間，牧區(qū)人口實(shí)際增加了17.2萬。一項(xiàng)研究成果指出：80年代初，僅部隊(duì)系統(tǒng)就有2大軍區(qū)、6個省軍區(qū)、4個兵種的229個單位在11個盟63個旗縣建了446個生產(chǎn)單位，占草原面積890萬畝，其中開墾135萬畝（《草原荒漠化的歷史反思：發(fā)展的文化維度》恩和 內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2002年）； 1987—2000年從數(shù)字上看這13年間牧區(qū)人口保持著比較平緩的增長速度，沒有大的起伏變化，但這并不能說明這一期間牧區(qū)沒有人口遷入。相反，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，以新建電廠、煤礦、林場、造紙廠或資源開發(fā)等為名義進(jìn)入草原的人很多。而同時牧區(qū)人口中，因讀書、升學(xué)、外出打工等原因流出的人口也很多。那么，二者相抵，使人口變動表現(xiàn)的起伏不大。

從上世紀(jì)80年代初開始在牧區(qū)實(shí)行計(jì)劃生育到目前為止，牧區(qū)人口的自然增長率已明顯降低，再加上外出打工的牧民及在外求學(xué)的青年也在不斷增加，牧區(qū)出現(xiàn)的人口增加應(yīng)該是人口機(jī)械增長所致。如果說80年代以前牧區(qū)人口的增加是以增加糧食為背景使人口增加的話，那么，80年代之后牧區(qū)人口的增加可以認(rèn)為是改革開放后，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的人口增加。

總體來說，內(nèi)蒙古牧區(qū)人口總量的變動，主要是受人口自然變動和國內(nèi)遷移變動兩個因素的影響。1957年以前人口增長主要以自然增長為主；1958-1986年的特殊歷史時期、特殊原因?qū)е碌娜丝谶w移造成的人口機(jī)械變動為主；而1987年以后至今，從為數(shù)不多的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的計(jì)算中得出的結(jié)果是，牧區(qū)人口增長以人口的自然變動為主。但要說明的是以各種名義進(jìn)入牧區(qū)的大量流動人口，由于他們所從事的工礦企業(yè)、森林工業(yè)人口在統(tǒng)計(jì)上不被計(jì)入鄉(xiāng)村人口之列，特別是以挖蓯蓉、麻黃等藥用植物及摟發(fā)菜等為目的進(jìn)入牧區(qū)的人在統(tǒng)計(jì)上不被計(jì)入鄉(xiāng)村人口之列。因此，1987年后至今的人口增長表現(xiàn)為以人口的自然增長為主。其實(shí)質(zhì)正如內(nèi)蒙古大學(xué)沈斌華教授所認(rèn)為的“如果不包括遷移人口的生育增長，機(jī)械增長部分約占整個人口增長的三分之一”。

（三）牧區(qū)人口密度

從人口密度也可以看出內(nèi)蒙古牧區(qū)人口的發(fā)展變化。內(nèi)蒙古從東到西自然環(huán)境差異較大，人口分布密度亦懸殊，呈東多西少的過度性特點(diǎn)，同時也反映了內(nèi)蒙古各地區(qū)之間自然條件的巨大差異，因此不能以農(nóng)區(qū)或其他地區(qū)的人口承載力標(biāo)準(zhǔn)去衡量牧區(qū)人口密度。從人口密度來看，1950年前，沒有一個牧區(qū)旗的人口密度超過人口承載力標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時每平方公里人口密度最高的是巴林左旗21.33人/㎞2，每平方公里超過10人的只有4個旗。而1950-2002年的半個世紀(jì)，牧業(yè)區(qū)人口密度最小增幅接近3倍，最大增幅達(dá)到137倍。從牧區(qū)旗人口密度增長最快的5個旗市（錫林浩特市、鄂溫克自治旗、東烏珠穆沁旗、蘇尼特右旗、新巴爾虎左旗）也能夠反映出牧區(qū)人口密度變化的特點(diǎn)。錫林浩特市人口密度的增加主要是行政建制和城市化發(fā)展的結(jié)果；鄂溫克旗主要是煤炭資源開發(fā)大量人口遷入及城鎮(zhèn)建設(shè)的結(jié)果；東烏旗、蘇尼特右旗、新巴爾虎左旗很大程度是建制變更。幾個旗共同的特點(diǎn)是人口機(jī)械增長的結(jié)果。從增長速度看也很顯然是大量移民的結(jié)果。再如50年代末期，渾善達(dá)克沙地人口密度0.5人/平方公里，共有牲畜60萬頭只。目前周邊5個旗縣人口是1959年的10倍多，牲畜是當(dāng)時的3.5倍，草場超載率達(dá)100%，畜群點(diǎn)附近、公共夏營盤的嚴(yán)重沙化都與超載過牧有直接的關(guān)系?？茽柷卟莸氐貐^(qū)，也已超標(biāo)1.1倍多。如果以聯(lián)合國制定的標(biāo)準(zhǔn)，即森林草原區(qū)人口承載力限度為10—13人/㎞2、典型草原區(qū)5—7人/ ㎞2、荒漠草原區(qū)2—2.5人/ ㎞2的標(biāo)準(zhǔn)衡量，近半個世紀(jì)中，至少一半以上牧區(qū)旗（市）的人口都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了草原對人口承載力限度（達(dá)林太等《對內(nèi)蒙古草原荒漠化相關(guān)問題的幾點(diǎn)思考》 內(nèi)蒙古大學(xué)出版社 2002年）。有研究表明，人口密度與草地退化密切相關(guān)，寧、陜、晉3省由于人口密度較高，草地退化比例高達(dá)90-97%；新、蒙、青3省區(qū)密度中等，草地退化比例為80%-87%；而人口密度最低的西藏，退化比例僅為23%。草地退化比例與人口密度的這一關(guān)系，演繹成草地退化率與牲畜頭數(shù)的關(guān)系。內(nèi)蒙古社會科學(xué)院牧區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所特約研究員達(dá)林太經(jīng)多年監(jiān)察認(rèn)為，由于人口迅速增加，所引起的牧區(qū)耕地?cái)U(kuò)大，濫采濫伐的加劇，超載過牧現(xiàn)象這三個因素，分別占草原荒漠化成因的25.4%、31.8%和28.3%。可見，草原荒漠化的具體因素固然很多，但決定性的因素之一是人口增加帶來的人類活動所導(dǎo)致。

二、牧區(qū)遷移流動人口對當(dāng)?shù)丨h(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會的影響

前蘇聯(lián)時期的人口學(xué)家雷巴科夫斯基曾指出：“從經(jīng)濟(jì)角度來看，遷移是生產(chǎn)和人口之間的聯(lián)系環(huán)節(jié)，從社會發(fā)展的立場看，它是調(diào)整勞動力平衡的最重要手段，是社會整體化、族際接近和城鄉(xiāng)差別消滅的必要條件，最后從個人角度看，遷移也是改善生活條件，達(dá)到預(yù)定目的和表現(xiàn)社會積極性的道路之一”（郭麗群譯《蘇聯(lián)人口70年》）。中國改革開放以來大規(guī)模的人口遷移和流動充分體現(xiàn)了這種看法。然而，我們也應(yīng)看到，人口遷移流動最重要的特征是文化素質(zhì)流出地低于流入地。遷移流動人口對城市來說，盡管降低了城市從業(yè)人員的整體受教育程度，但是能夠?yàn)槌鞘谢M(jìn)程中提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的勞動力，而且直接擴(kuò)大了該地區(qū)的市場需求，提高了流入人口的受教育程度。

但是，對牧區(qū)來說，低素質(zhì)人口的流入對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展卻是個限制因素。因?yàn)檫w入人口的一個重要因素是追求經(jīng)濟(jì)利益，而忽視該地區(qū)世居民族人口分布狀況、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)（主要是生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展）。據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古牧區(qū)旗遷入人口占自治區(qū)遷入人口的15.82%，其中牧區(qū)遷入文盲人口占自治區(qū)遷入文盲人口的23.32%，小學(xué)文化程度的占18.6%，可見牧區(qū)的遷入人口受教育程度較低。一方面受教育程度低，另一方面人口規(guī)模增長過快，必然加劇對自然資源的索取，使有限的資源負(fù)荷越來越重。

（一）對草原生態(tài)的影響

對于內(nèi)蒙古牧區(qū)而言，人們賴以生存的基礎(chǔ)是草原，草原是游牧文明形成、發(fā)展、延續(xù)、傳承的根基。草原的退化會削弱草原文明的根基，同時將直接威脅草原人們的生存和發(fā)展。而牧區(qū)人口的劇增及其不合理的經(jīng)濟(jì)行為已造成了草原生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重退化，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。內(nèi)蒙古草地退化面積已由60年代的18%，發(fā)展到80年代的39%，現(xiàn)已達(dá)至73.5%，幾乎是每20年草地退化面積要翻一番（邢旗等《內(nèi)蒙古草地資源及其利用現(xiàn)狀評價》內(nèi)蒙古大學(xué)出版社 2002年）。21世紀(jì)初，雖缺乏準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但人們的直覺可以看到草原退化在擴(kuò)大，再加上水土流失、風(fēng)蝕和沙塵暴，使內(nèi)蒙古荒漠化的趨勢加重，面積達(dá)65.9萬km2，占全國荒漠化面積的25.1%。草原的退化、沙化加劇，有氣候變化和自然災(zāi)害等自然原因，更重要是人口的增加和人為活動引起的。據(jù)有關(guān)資料顯示，有些草場超載率高達(dá)50%—120%，有些地方甚至高達(dá)300%。再加上濫采濫伐，加劇了對沙生植被的破壞。如對內(nèi)蒙古中西部區(qū)甘草、麻黃和蓯蓉等藥用植物的無序采挖，尤其是80年代初至90年代末期間，周邊省區(qū)200余萬農(nóng)民進(jìn)入錫林郭勒、烏蘭察布、鄂爾多斯、阿拉善等草地挖摟發(fā)菜，致使700萬公頃的草原受到嚴(yán)重破壞，其中400萬公頃已經(jīng)荒漠化（恩和轉(zhuǎn)載《北京日報》2000年4月22日第3版）。據(jù)自治區(qū)國土規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，在1988—1995年間，呼倫貝爾市累計(jì)新增耕地33萬余公頃，絕大多數(shù)是擠占草場和林業(yè)用地。額爾古納市、陳巴爾虎旗、鄂溫克自治旗，開荒種糧面積分別占可利用草場的20%、5%和 2.5%，其中陳、鄂兩旗開荒面積占林業(yè)用地的10%以上。阿拉善盟橫貫東西800公里的113.3萬公頃梭梭林現(xiàn)已淪為70萬公頃殘林，胡楊林由40年代的5萬公頃減少到目前的 2.2萬公頃，并仍以每年0.13萬公頃的速度銳減。近年來，毀草種田有所遏制，生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但從整體上看，超載放牧和破壞植被現(xiàn)象仍然突出，局部有所好轉(zhuǎn)，整體仍在惡化，土地沙化仍呈發(fā)展趨勢。內(nèi)蒙古社科院副研究員額爾敦布和在《草原利用不當(dāng)與草原荒漠化》一文中指出：“無論是資源開發(fā)者，還是流動人口，初來時與當(dāng)?shù)夭菰坪鯖]有多大關(guān)系。時間久了，情況就發(fā)生變化：資源開發(fā)者以發(fā)展副食品為由對外擴(kuò)展，占用草地，翻耕種菜；有的以改善生活、補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)為名養(yǎng)牛，養(yǎng)了牛就需要打草，需要放牧，進(jìn)一步擴(kuò)展、占用草地；若干年后，企業(yè)作調(diào)整，又一批下崗人員從企業(yè)退下來，要安置這些人員無非又是種地養(yǎng)牛，又要占用一批草地；流動人口對草地的侵害更是五花八門，有時以采蘑菇為由掠奪草地資源，又有時挖草藥，來草地到處挖坑破壞植被。更有甚者以耕地開發(fā)者名義，長期無償占用草原辟為耕地，搞糧食生產(chǎn)賺錢，導(dǎo)致草地荒漠化加劇?！敝袊茖W(xué)院蘭州沙漠所朱震達(dá)研究員認(rèn)為沙漠化既是自然現(xiàn)象，又是社會現(xiàn)象，是人類活動作用于自然的結(jié)果，并認(rèn)為人為因素占了94.5%。內(nèi)蒙古大學(xué)劉鐘齡教授的研究表明，氣候變化并不是造成目前草原退化的主要原因，草原超載是草原退化的直接和主要原因。

（二）對經(jīng)濟(jì)社會的影響

內(nèi)蒙古牧區(qū)人口的不斷增加勢必導(dǎo)致人均資源水平迅速降低，不僅對環(huán)境和資源的壓力日益嚴(yán)重，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也造成了阻礙。人口多了就要求牲畜也多，而同時人均占有的草地資源量就會減少。畜多草少的供需矛盾不僅使草地資源超負(fù)荷利用，導(dǎo)致草場的退化，還會影響畜產(chǎn)品的質(zhì)量，從而制約牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致牧民生活水平的下降。目前，內(nèi)蒙古33個牧業(yè)旗市中，國貧旗10個、區(qū)貧旗9個，占自治區(qū)貧困旗縣的37%，基本是生態(tài)環(huán)境極其脆弱的地區(qū)。所以說目前總體情況來看內(nèi)蒙古牧民人均收入水平雖然有所提高，人均收入仍大于農(nóng)民人均收入，但是實(shí)際上牧民增收緩慢，甚至負(fù)增長，牧民生活水平整體下降。從2000———2003年，內(nèi)蒙古農(nóng)民人均收入增長3.03%，而牧民人均收入增長為-2.7%。據(jù)2002年4月內(nèi)蒙古社科院牧經(jīng)所副研究員圖雅等對內(nèi)蒙古8個牧區(qū)旗的25戶牧民家庭收支情況進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查，結(jié)果是富裕戶占24%，中等戶占52%，貧困戶占24%?？梢娔羺^(qū)的富裕戶并不多，并與低收入戶和貧困戶收入差距也懸殊，潘建偉在《內(nèi)蒙古牧區(qū)建設(shè)小康社會的初步思考》一文中計(jì)算牧戶收入的基尼系數(shù)由1986年的0.31增加到2001年的0.43（《領(lǐng)導(dǎo)參閱》2003年第30期）。在人們難以生存的惡劣環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)活動必然要受到極大的制約。當(dāng)然，剩余勞動力轉(zhuǎn)移受阻；牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，抗御自然災(zāi)害能力差；連續(xù)大旱，生產(chǎn)成本（特別是飼草料）費(fèi)用上升；畜產(chǎn)品價格低而不穩(wěn)。此外，牧區(qū)市場體系發(fā)育緩慢，牧民利益流失，草原生態(tài)惡化，草地資源約束加劇也是影響牧民增收的重要原因。

三、牧區(qū)人口、資源與可持續(xù)發(fā)展

導(dǎo)致草原牧區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)不可持續(xù)的根本原因是外部不合理系統(tǒng)的輸入。自然是人類生存最重要的基本條件，人口規(guī)模的快速增長和草原的開墾，打破了原有生態(tài)系統(tǒng)的平衡性。因此，要擺脫牧區(qū)人口與可持續(xù)發(fā)展的困境，協(xié)調(diào)人口與資源環(huán)境的關(guān)系，必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境的承載力方面深入探討牧區(qū)不同時期和區(qū)域的適度人口容量，從而更好地協(xié)調(diào)人口與資源環(huán)境的依存關(guān)系，在整體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上促進(jìn)牧區(qū)乃至內(nèi)蒙古及中國的可持續(xù)發(fā)展。要建立草原牧區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展模式，重要方面是必需建立新的系統(tǒng)平衡———輸出人口，轉(zhuǎn)移草原超載人口、退耕還牧、退牧還草、調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

自20世紀(jì)90年代中期以來，我國政府啟動了幾項(xiàng)大型或超大型生態(tài)保護(hù)工程，如天然林保護(hù)工程、環(huán)津京風(fēng)沙源治理工程、退耕還林工程等，其目的在于遏止水土流失和土地沙漠化加劇的趨勢。相應(yīng)地，內(nèi)蒙古自治區(qū)也制定和采取了“退耕還林、還草”等旨在保護(hù)森林、草原的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的政策、措施，做了大量的工作，并取得了一定成效。如自治區(qū)建了各級、各類自然保護(hù)區(qū)、城市的大氣污染治理、森林草原保護(hù)、關(guān)閉了部分地區(qū)的小煤窯、土煉焦、小造紙、土采金等突出的環(huán)境治理工作。1996年起自治區(qū)政府還把保護(hù)資源環(huán)境列入對各地區(qū)及有關(guān)部門黨政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制的考核范圍。近年，在牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移的政策設(shè)計(jì)上，采取了生態(tài)移民、無土移民、轉(zhuǎn)移勞動力等等，不同地區(qū)模式不同。盡管取得了一定的成效，但種種跡象表明，生態(tài)環(huán)境局部有所好轉(zhuǎn)，整體還在惡化的局面仍在繼續(xù)。盡管各項(xiàng)政策和草原保護(hù)、建設(shè)取得了一定的成效，但是還未尋找到一條合理的、普遍被接受的、可持續(xù)操作的政策制度模式。

草原減負(fù)，轉(zhuǎn)移草原超載人口。超載人口不僅是剩余人口，還包括一些不合理進(jìn)入草原的人口，這是治理草原荒漠化的前提，也是最具長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的措施。牧區(qū)人口問題是多年形成的，其成因是復(fù)雜的，因此解決的途徑不可簡單化，特別是不能通過自上而下的行政或經(jīng)濟(jì)指令來解決。具體說來，內(nèi)蒙古牧區(qū)33個牧區(qū)旗（市）的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，資源、環(huán)境基礎(chǔ)各異，因此，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所要求的適宜人口條件也不一樣。具體轉(zhuǎn)移和減負(fù)的實(shí)施，也不能僅僅以提出口號，或操之過急、一哄而起等等。需要實(shí)事求是地調(diào)查研究，請相關(guān)的專家科學(xué)論證，通過地方法規(guī)來確定，通過有效的、長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)制度、法律制度建設(shè)來調(diào)節(jié)和疏導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模、走向，逐步形成牧區(qū)人口規(guī)模、布局、流動的良性循環(huán)機(jī)制。也就是說，制定政策，明確規(guī)定什么樣的人轉(zhuǎn)移出去，轉(zhuǎn)到什么地方，國家和自治區(qū)政府提供什么樣的援助等等。以上只是解決業(yè)已超載人口的措施，在一定意義上來說，建立一套行之有效的防止和杜絕今后再發(fā)生草原人口超載的政策措施更為重要，這本身也是個比較復(fù)雜的課題，需要專門研究。一些西方國家為了減輕土地壓力，制定了多子女家庭只有指定的一位子女可以繼承土地經(jīng)營權(quán)的法律條款，這對我們也許有借鑒的意義。