世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府》中，正式提出有效政府的概念，并指出“發(fā)展是人類所面臨的最重大的挑戰(zhàn)”。而只有有效的政府———而不是小政府才有可能實現(xiàn)經(jīng)濟的﹑社會的﹑可持續(xù)的發(fā)展。事實也證明，無論是發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，關(guān)于提高政府有效性的呼聲都愈加強烈。當(dāng)今，西方各國政府為了擺脫其面臨的合法性危機紛紛進(jìn)行的行政改革，其目標(biāo)就是建立一個有效政府。特別像我國這樣一個傳統(tǒng)型的國家，正處于政府職能轉(zhuǎn)變時期，那么如何提高政府能力、效率和效益，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的有效政府，就顯得尤為突出。

一﹑有效政府的內(nèi)涵及特點

任何一個實際運行中的政府，都是一種體制﹑一個體系，同時又是一個過程。因此，我們可以這樣來理解有效政府的內(nèi)涵:它以科學(xué)管理﹑行為科學(xué)﹑行政生態(tài)學(xué)與系統(tǒng)權(quán)變管理理論﹑新公共行政學(xué)以及新公共管理與治理為理論基礎(chǔ)，依據(jù)一定的價值觀來構(gòu)建政府的基本結(jié)構(gòu)和運行機制，注重政府治理的工具理性與價值理性，要求在政府運行的一切主要和次要環(huán)節(jié)都必須遵循有效性的要求，形成以效率為主導(dǎo)并積極融入政府與市場和公民社會的合作與協(xié)同之中的一種政府理念﹑政府形態(tài)和政府過程。有效政府有以下三個特點:

(一)靜態(tài)價值取向的有效政府

有效政府的“有效性”首先表現(xiàn)在它的靜態(tài)的價值取向和組織設(shè)計之上，尤指政府存在的價值理性。具體可從三個方面來分析:第一，從政府理念的演變來看，政府理念經(jīng)歷了由“公共行政———追求公平﹑公正和忠誠”﹑“公共管理———追求效率和效益”到“治道———主張政府只‘掌舵’而不‘劃漿’”，政府行為應(yīng)以市場為導(dǎo)向，并把以市場為導(dǎo)向的思想應(yīng)用到管理中，使管理工作規(guī)范﹑有序和有效。歸根結(jié)底，就是要使政府不斷地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益。這也正是古利克所宣稱的“行政科學(xué)中最基本的‘善’———效率”。第二，有效政府以實現(xiàn)人性完善與可持續(xù)發(fā)展為目的性價值，反映著有效政府所追求的希望和理想，處于價值體系的主導(dǎo)地位，是人們關(guān)于公共行政的絕對超越指向。有效政府作為工具理性與價值理性的和諧統(tǒng)一體，其價值體系是一個多元共生﹑有機分層的價值金字塔。目的性價值屬于金字塔的頂層，而工具性價值構(gòu)筑價值金字塔的基座，是有效政府為實現(xiàn)目的性價值應(yīng)具備的基本屬性。兩者和諧統(tǒng)一于這個有機價值系統(tǒng)之中。第三，具有很高技術(shù)效率的有效政府。它應(yīng)該盡可能采用最先進(jìn)的組織技術(shù)，并吸收相當(dāng)?shù)母呒壢瞬藕图橙「嗟呢斄?，同時，能夠充分利用組織技術(shù)人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。

（二）動態(tài)的有效政府運作過程

有效政府的有效性不僅僅停留在靜態(tài)的價值取向和組織設(shè)計之上，還體現(xiàn)在動態(tài)的政府運作過程之中。第一，明確政府角色。政府只有知道自己該做和不該做什么，才能確保政府權(quán)力運作的有效性。從政府理念和角色演變中，我們可以看出，在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)宏觀調(diào)控器、裁判員、服務(wù)員和救生員的角色。而且，在不同的國家、生態(tài)環(huán)境和民族文化條件下，對這些角色的要求程度是不同的，這些角色的合理搭配和組合是政府有效性的基石。第二，增強政府能力。政府能力取決于所使用的組織技術(shù)狀況、政府官員素質(zhì)的高低、政府能夠得到的社會支持度和政府的財政等諸方面的能力。從某種意義上講，政府能力決定著一個國家和民族經(jīng)濟發(fā)展的動力和水平，在經(jīng)濟增長中，政府能力已成為一個重要的內(nèi)生變量?？梢姴粩嗵岣哒暧^調(diào)控能力，增強政府經(jīng)濟功能的有效性，才能不斷促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。世界銀行副行長施蒂格茨在演講中突出強調(diào)了中國政府在財政和稅收方面的收入太低，是影響到政府效能發(fā)揮的根本基礎(chǔ)。第三，加強對政府權(quán)力的監(jiān)督機制。公共選擇理論認(rèn)為政府本身也是經(jīng)濟人，因此，政治權(quán)力必須置于社會監(jiān)督之下，建立在民主意志之下，才能使之保持公正有效。防范由于監(jiān)督失效導(dǎo)致的尋租行為所帶來的腐敗現(xiàn)象、資源浪費和管理低效的狀況。為此要加強政府權(quán)力監(jiān)督機制（包括自律機制和他律機制），并使監(jiān)督法制化，以促使政府行為更規(guī)范更有效。

（三）有效政府運作結(jié)果的“三化”

第一，行政文化要科學(xué)化。行政文化是行政主體在推行公共事務(wù)管理過程中形成的行政觀念、行政意識、行政思想、行政道德、行政原則等所形成的復(fù)合體。在行政管理過程中，要不斷調(diào)整行政文化，使之適應(yīng)社會生態(tài)環(huán)境的變化，因為行政文化是一個行政機構(gòu)的靈魂，直接影響到行政管理的效率和行政管理的成敗。堅持科學(xué)的行政文化，奉行有效的價值取向，是我們組織強大的內(nèi)在動力，它能使效益觀念內(nèi)化為行政人員的價值追求，從而為行政職能的有效實現(xiàn)提供根本的和首要的保證。要實現(xiàn)行政的有效性，就必須具有與之相應(yīng)的行政心理模式和行政文化。只要對傳統(tǒng)的行政文化進(jìn)行揚棄，吐故納新，及時納入新的行政文化體系，才能實現(xiàn)有效的行政和建構(gòu)一個有效政府。第二，行政組織要法定化和適度化。行政組織法定化不僅是行政組織誕生和發(fā)展的前提，而是行政組織有效性發(fā)揮的堅實基礎(chǔ)，離開法定化的行政組織，政府功能的有效性實現(xiàn)是不可能的。它的適度化則要求組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置須符合社會生態(tài)環(huán)境的要求，數(shù)量上要符合要求，質(zhì)量上要能適應(yīng)，這是政府功能有效發(fā)揮的重要保證。因此，要實現(xiàn)政府行政的有效性，必須實現(xiàn)行政組織的法定化和適度化。

二、構(gòu)建我國有效政府模式的幾點思考

首先，要轉(zhuǎn)變政府行政的理念，建立公共服務(wù)型的有效政府。在計劃經(jīng)濟時代，我國是典型的管制型政府。而在目前市場經(jīng)濟迅速發(fā)展和民主政治穩(wěn)步推進(jìn)的形勢下，公民、企事業(yè)和社會團體成為社會相關(guān)領(lǐng)域的主體，政府為他們追求價值，實現(xiàn)價值提供條件。因此，政府的主要職能便是管理社會公共事務(wù)，生產(chǎn)公共物品，提供公共服務(wù)。各級政府只有樹立民本意識和顧客導(dǎo)向理念，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，才能滿足社會的公共需求，創(chuàng)造經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的良好環(huán)境，最終成為社會公共利益的代表。

其次，提高政府效率效益和行政能力，實施科學(xué)行政管理，建立效能型的政府。計劃經(jīng)濟下形成的傳統(tǒng)行政管理體制存在大量的弊端，使得政府成本不斷攀升，工作效能日趨低下。建立效能型政府，它要求政府機構(gòu)精簡，人員精干；結(jié)構(gòu)合理，職責(zé)明晰；公正透明，依法行政；運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范；求真務(wù)實，廉潔自律；誠實守信，改革創(chuàng)新；降低行政成本，提高工作效率?，F(xiàn)代行政管理是一種以理性為基礎(chǔ)的科學(xué)理念和模式，它要求適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，積極應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，樹立有效政府的模式和價值取向，有效地進(jìn)行管理，創(chuàng)造最佳效益，達(dá)到國際先進(jìn)水平。

第三，有效政府應(yīng)該是民主法治型的有效政府。市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)該集中精力，管理社會公共事務(wù)，維護(hù)公民的合法權(quán)益，加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，完善社會管理和公共服務(wù)，滿足社會的公共需求。

伴隨著我國的政府職能轉(zhuǎn)型，民主法治行政的價值觀正逐漸被政府和公眾所認(rèn)可。政府代表社會公共利益，執(zhí)行社會公共意志，而且要由選民選舉產(chǎn)生，對選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督。管理社會公共事務(wù)還必須做到有法可依，依法辦事。政府機關(guān)在執(zhí)行法律過程中可以制定和執(zhí)行有關(guān)的行政法規(guī)和政策，但不得逾越法律為其劃定界限，更不得與法律相抵觸。政府權(quán)利依法所授，政府行為于法有據(jù)，并受法律的約束和監(jiān)督。其權(quán)力的大小、規(guī)模和職能等都由法律和制度予以嚴(yán)格明確的規(guī)定。

第四，為了適應(yīng)現(xiàn)代化的高效、快捷、透明的政府管理，有效的政府還應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)化政府。它通過應(yīng)用信息技術(shù)重組政府部門，改善公共服務(wù)，實行政務(wù)公開，提高民主程度，增強公共參與，加速政府辦公自動化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化和信息資源的全面共享，最終建成一個面向自我、面向民眾、面向世界的電子化政府。它以信息安全為支撐，以公共服務(wù)為導(dǎo)向，目的在于將現(xiàn)在的政府改造成一個精簡、扁平、彈性、創(chuàng)新和高效透明的組織，從而形成了一種完全開放的彈性化的扁平組織結(jié)構(gòu)，以提高政府的效率和透明度。

第五，樹立現(xiàn)代化學(xué)習(xí)理念，完善學(xué)習(xí)機制，建立學(xué)習(xí)型政府。理念指導(dǎo)行動，樹立終身學(xué)習(xí)理念，變被動學(xué)習(xí)為主動學(xué)習(xí)；樹立創(chuàng)新學(xué)習(xí)理念，在投入體力、智力的同時，還要注意學(xué)習(xí)活動的創(chuàng)新性、思維性，要善于創(chuàng)新。著力研究新情況、解決新問題，開創(chuàng)新局面，從而達(dá)到預(yù)期的學(xué)習(xí)目標(biāo)。最后，樹立團隊學(xué)習(xí)的理念。團隊的精誠合作有利于組織愿景的共享、組織能力的整合進(jìn)而激發(fā)整體的智慧。

第六，明確各級政府權(quán)責(zé)，建立責(zé)任制政府。行政學(xué)者庫珀曾提出，行政責(zé)任實際上由客觀上的責(zé)任行為和公務(wù)員個人倫理自主性兩方面構(gòu)成，并據(jù)此設(shè)計“負(fù)責(zé)任的管理模式”。它包括兩方面的意義：1.積極意義的政府責(zé)任，即政府及行政人員在社會治理中應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù)，它要求政府不僅要正確地做事，而且要做正確的事。2.消極意義的政府職責(zé)，即政府及行政人員在不履行其職權(quán)，違法行使職權(quán)或雖不違法卻給公民權(quán)利，公共利益或社會發(fā)展帶來危害時所必須承擔(dān)的否定性后果。即當(dāng)政府積極實施了一種行為，侵犯了公民、企事業(yè)或社會團體的合法權(quán)益，政府要對自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)由政府做的事，政府沒有做或沒有做好，政府也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和道義責(zé)任。

(作者單位：青海民族學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)系)