農(nóng)地征收是國家運用公權(quán)力取得農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為。目前在我國法律中，不動產(chǎn)征收程序規(guī)定的不夠完善，公示性和公正性不夠細化，在一定程度上給征收活動留下了法律漏洞。如政府在決定土地規(guī)劃時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構(gòu)；在協(xié)議發(fā)生糾紛時，則缺乏相應(yīng)的司法救濟。鑒于此，我國農(nóng)地征收的程序制約亟需強化。

一、公民基本權(quán)利保障與正當法律程序

我國憲法雖無“正當法律程序”的明文規(guī)定，但也應(yīng)肯定實體基本權(quán)利須伴隨著程序保障才算是完整的權(quán)利，“基本權(quán)利既內(nèi)含著程序保障，則使得正當法律程序之要求，內(nèi)化在每一個基本權(quán)利中”。因而，我國修正后的憲法第十三條關(guān)于“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的規(guī)定，也應(yīng)推定為內(nèi)含著程序保障。由此，就農(nóng)地征收而言，對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護，同樣內(nèi)含著對土地征收的目的、補償標準和征收程序等方面的正當性進行檢查，應(yīng)及時通知被征收入程序進行的狀態(tài)，聽取被征收人的意見，舉行聽證會，確保當事人的主張在征收決定中獲得適當?shù)目剂俊＾r(nóng)地征收須經(jīng)一定審慎、嚴謹程序而實行，才符合憲法保障人民財產(chǎn)權(quán)及其他基本權(quán)利的意旨。

二、農(nóng)地征收權(quán)選擇法律程序化的依據(jù)

國家在構(gòu)建土地征收法律框架時要注重程序化之路，究其緣由，主要基于以下幾個考慮：

一是界定“公共利益”的要求

根據(jù)我國憲法第10條和《土地管理法》第2條的明確規(guī)定，國家基于公共利益的需要，才可依法對農(nóng)地進行征收。但是，公共利益是一個不確定法律概念，若不加以具體化、法定化，有可能成為某些地方政府侵犯部分農(nóng)民土地權(quán)益的“護身符”。例如，建設(shè)開發(fā)區(qū)、興建“大學城”算不算公共利益?不顧地方財力物力的實際，建大廣場、大公園、大商場算不算公共利益?故而，公益在很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權(quán)衡，甚至需要預(yù)測未來，只有在謹慎、全面考慮和權(quán)衡各種觀點的情況下才能作出正確的結(jié)論。鑒于從理論上界定公共利益的內(nèi)涵和外延極其困難，有學者提出，將注意力從“公共利益”的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)，讓全國和地方人大及其常委會在征收和補償方案的決定中發(fā)揮更大的作用。這實質(zhì)上是通過民主程序形成公益，經(jīng)由充分的公共意見的溝通決定是否征收，從而使之更具說服力。

二是“公平補償”得以實現(xiàn)的保障

公平補償與公共利益構(gòu)成對征收權(quán)憲限制的唇齒條款，“無補償即無征收”。在我國，土地征收和補償基本上是由行政部門決定，行政部門基于地方財政利益的考慮，傾向于多征少補，因此，為了保障被征地農(nóng)民能順利獲得公平補償，必須啟動司法程序，使憲法修正案所要求的補償落到實處。

三是增進征地行為可接受度的重要途徑

征收行為在行政法上稱為具體行政行為，其運用必須符合相應(yīng)的行政程序。征收前應(yīng)公告并有合適的通知條文，于征收計劃確定前，應(yīng)聽取被征地人及利害關(guān)系人的意見，給被征地人對征地決定提出質(zhì)疑和參與的機會，以促進征地決策的透明化，使公益考量和私益維護得以兼顧。四是法院合法性審查的依據(jù)。

違反法定程序構(gòu)成行政行為違法，若征收過程中的公告、通知、審查、裁決、補償?shù)瘸绦虻靡苑ǘɑ?，那么征收機關(guān)違反程序要件，被征收人可據(jù)此向法院起訴，法院通過司法審查，亦可以程序違法為由，撤銷此類征收行為。

三、農(nóng)地征收制度“法律程序化”的對策

如何建構(gòu)我國農(nóng)地征收制度的“正當法律程序”，使其兼顧人權(quán)保障和行政效能，將是今后農(nóng)地征收制度改革的方向。農(nóng)地征收制度的“正當法律程序化”應(yīng)從公共利益的確定程序，征收程序和補償程序三個方面予以構(gòu)筑。

1．“公共利益”的確定程序

“公共利益”的界定需要在強化人大制度方面下功夫，通過立法詳細界定土地征收中的公共利益，嚴格限制允許征用土地的公共事業(yè)的范圍，那么目前困擾中國社會的農(nóng)地征收問題將迎刃而解，由此引發(fā)的耕地流失、農(nóng)民權(quán)益受損以及群體性上訪事件一定能得到根本的緩解。

2．征收程序

土地征收的行政程序大體分為申請、核準與執(zhí)行三階段，其合理設(shè)計關(guān)鍵在于尊重被征收人的程序主體性，滿足其知情權(quán)和對征收決定的參與權(quán)，進而增強征收行為的可接受度。

(1)協(xié)議價購

土地征收必須尊重“比例原則”，要求征收是公權(quán)力為實現(xiàn)公共福利的目的時，所不得已的最后手段，公權(quán)力的征收乃為輔助手段，應(yīng)盡量采取“協(xié)議價購”的方法征收農(nóng)民土地。

但采用這一程序，首先面臨的是法律障礙。1998年修改后的《土地管理法》將土地征收完全行政化，國家建設(shè)征收土地要支付的補償費，不再是由用地單位支付，而是由政府在征地時直接支付。更深層的障礙來自少數(shù)地方政府一定程度上存在的牟利動機，所以，我國東南沿海地區(qū)試點由農(nóng)民和用地單位進行市場化談判來實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，很難制度化為征收前的“協(xié)議價購”程序。

(2)公告、通知

土地征收的公告和通知是征收的執(zhí)行程序之一。而根據(jù)我國《征用土地公告辦法》第4條，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內(nèi)進行征用土地公告，但征用自征用土地方案批準文件送達征用執(zhí)行機關(guān)起生效，并不以公告為限。因此，我國的公告程序只作為附屬程序置于征收批準之后，目的僅用于權(quán)利人的權(quán)利登記，而不是土地征收的生效要件，并非一個獨立的監(jiān)督程序，這無疑為征收機關(guān)先征收后審批提供了可能。公告和通知程序是政府信息公開的必然要求，以此作為征收行為的生效要件，方符合行政民主化、公開化的潮流。

(3)被征收人陳述意見及聽證程序

土地征收是對被征收人財產(chǎn)權(quán)的重大限制，我國土地征收程序中政府強制性過濃，被征收人及利害關(guān)系人的意見沒有得到足夠的尊重，在將來制定《行政程序法》和修改《土地管理法》過程中，應(yīng)明確規(guī)定通知被征收人陳述意見，否則征收行為將有瑕疵。

3．補償程序

補償程序應(yīng)當保障實現(xiàn)公正補償。在我國，補償程序應(yīng)當遵循四個原則：一是公開原則，即補償?shù)臉藴省⒎秶蜋?quán)利人的基本情況等與補償有關(guān)的內(nèi)容必須公開，由補償主體履行公告義務(wù)；二是農(nóng)民自己參與原則，即由農(nóng)民自己參與或選舉代表人參與補償方案制定的程序，而不是由集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民參加；三是協(xié)商在先原則，即補償方案先由農(nóng)民與補償主體協(xié)商；四是司法最終原則，如果協(xié)商不成最終由司法機關(guān)裁決。筆者認為，應(yīng)該在上述四個原則指導(dǎo)下構(gòu)建我國的征收補償程序。

征收補償?shù)膶嵸|(zhì)性標準是“公正補償”，那么，經(jīng)由何種程序設(shè)計才有望實現(xiàn)公正補償，自然是補償程序的著力點。我國目前的征收補償程序存在兩大缺陷，其一是征地補償由政府單方面意志決定，農(nóng)戶與用地單位協(xié)商的空間不大，市場取向的補償金無法達成，所以，政府導(dǎo)向型補償成為實現(xiàn)“公平補償”的桎梏。與此相反，農(nóng)戶和用地單位直接協(xié)商形成的“公平市場價值”是域外補償制度的通例。其二是司法程序的缺位。在我國，由于大多數(shù)農(nóng)地征收的補償主體是行政機關(guān)，涉及公權(quán)力的行使，要采取行政訴訟程序，普遍存在“立案難、審理難、勝訴難”的問題。因此，建立中立的裁判機構(gòu)來解決征地補償糾紛實屬必要，公平補償也只能寄望于公正的司法程序的介入。