摘要：16—17世紀(jì)的移民問(wèn)題，特別是移民貧困與流浪問(wèn)題，一直是困擾倫敦發(fā)展的重大問(wèn)題。文章考察倫敦濟(jì)貧主體與政府治貧方式的轉(zhuǎn)變?？疾毂砻?，倫敦政府開(kāi)始從社會(huì)和諧與人的發(fā)展來(lái)思考問(wèn)題，從教會(huì)手中接過(guò)濟(jì)貧大權(quán)，對(duì)貧困移民進(jìn)行集中慈善救濟(jì)和職業(yè)培訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：城市社會(huì)；移民問(wèn)題；政府治貧；社會(huì)保障

中圖分類(lèi)號(hào)：C09 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2006)04-0161-03

自都鐸王朝建立以來(lái)，英國(guó)是世界上最早完成近代轉(zhuǎn)型的國(guó)家之一，也是五百余年來(lái)世界上最為穩(wěn)定的國(guó)家之一。社會(huì)變化不可謂不劇烈，但社會(huì)的穩(wěn)定性亦不可謂不強(qiáng)大。這一點(diǎn)在英國(guó)的首都倫敦表現(xiàn)得尤為突出。倫敦僅僅花了100年的時(shí)間，其人口就膨脹4倍多，從1550年的7．5萬(wàn)增長(zhǎng)到1650年的40萬(wàn)，人口增長(zhǎng)之迅猛是前所未有的。并且，倫敦人口的增長(zhǎng)完全依賴(lài)于外來(lái)人口的遷入。外來(lái)移民將倫敦政府的財(cái)政、行政等管治能力壓到極限。早在20世紀(jì)之初，就有學(xué)者指出了“極端無(wú)序性”和“內(nèi)在有序性”在倫敦并行這一悖論。日從此以后，這種表面無(wú)序性與內(nèi)在有序性之間的關(guān)系就成為倫敦史研究的中心課題之一。為了解釋倫敦內(nèi)在有序性的源泉，本文將初步探究倫敦的政府治理方式。

一、倫敦外來(lái)移民的增長(zhǎng)

倫敦外來(lái)移民的增長(zhǎng)與英國(guó)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)變革密切相關(guān)。在16世紀(jì)以前的一百余年里，英格蘭人口一直在200萬(wàn)左右徘徊。1525年達(dá)到230萬(wàn)。真正可觀的人口增長(zhǎng)是在1525年之后。1656年達(dá)到539萬(wàn)的高峰，從此直到1716年再也沒(méi)有被超過(guò)。1525—1656年，英格蘭人口增長(zhǎng)134．3％，這是英格蘭人口史上少見(jiàn)的高增長(zhǎng)期。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，這無(wú)異于一場(chǎng)“人口爆炸”，必然對(duì)土地資源造成巨大壓力。人多地少，其直接結(jié)果是邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率下降和大量剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)。與此同時(shí)，英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮，并引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理的革命，這也從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)釋放出大量剩余勞動(dòng)力。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要出路是到城鎮(zhèn)去務(wù)工。

倫敦是英國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心，擁有英國(guó)最發(fā)達(dá)的制造業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、家內(nèi)服務(wù)業(yè)等眾多行業(yè)，自然是農(nóng)村人口最向往的地方。根據(jù)教會(huì)登記冊(cè)對(duì)出生、結(jié)婚與死亡的記錄等資料統(tǒng)計(jì)，1550—1599年倫敦的凈移民數(shù)為18．7萬(wàn)人，年均3740人；1600—1649年凈移民數(shù)為30．3萬(wàn)人。年均6060人。具體統(tǒng)計(jì)情況詳見(jiàn)下表：

事實(shí)上，上述統(tǒng)計(jì)沒(méi)有把短期移民計(jì)算在內(nèi)，這些短期移民既不出生在倫敦，未在倫敦結(jié)婚，也未死在倫敦，因此教會(huì)登記冊(cè)中沒(méi)有關(guān)于他們的任何記載。他們有的甚至在倫敦居住幾年或十幾年。這些流動(dòng)人口應(yīng)歸入外來(lái)移民。如果把這些人計(jì)算在內(nèi)，1550--1649年外來(lái)移民人口會(huì)增加50％左右。目下列數(shù)據(jù)更直接地反映了外來(lái)移民在倫敦人口中的高比例。根據(jù)1580—1640年?yáng)|恩德茲的一個(gè)樣本統(tǒng)計(jì)，非倫敦出生者占87％；同期一個(gè)更大的樣本是78％。保守估計(jì)，外來(lái)移民在倫敦人口中的比例應(yīng)該不低于70％。就倫敦的人口構(gòu)成模式來(lái)說(shuō)，稱(chēng)它為“移民城市”是恰如其分的。

二、倫敦移民問(wèn)題的出現(xiàn)

按遷移的動(dòng)機(jī)，可以將倫敦外來(lái)移民劃分為生計(jì)型移民和改善型移民兩個(gè)類(lèi)型。改善型移民是指對(duì)倫敦優(yōu)越的物質(zhì)和文化生活條件等拉力因素作出反應(yīng)的移民，其基本目的是求得社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的改善。他們一般做學(xué)徒和仆役。1540—1600年，學(xué)徒和仆役占倫敦總?cè)丝诘?3．2％；1601—1640年這一比例下降到39．1％，但絕對(duì)數(shù)量一直保持上升勢(shì)頭。外來(lái)移民無(wú)疑是學(xué)徒和仆役群體的主體。生計(jì)型移民是指對(duì)農(nóng)村的人地矛盾和自然災(zāi)害等推力因素作出反應(yīng)的移民，其基本目的是求得生存，在倫敦獲得就業(yè)。他們一般充作雇工，以建筑工與搬運(yùn)工為主。1602年，時(shí)人聽(tīng)說(shuō)倫敦大約有3萬(wàn)“無(wú)主人的”雇工，占到倫敦人口的15％。日倫敦本地居民是不屑于做雇工的，雇工幾乎都屬外來(lái)移民。

當(dāng)時(shí)，倫敦手工業(yè)還屬于家內(nèi)制，對(duì)農(nóng)村移民特別是生計(jì)型移民的吸納能力相當(dāng)有限。一旦農(nóng)業(yè)歉收或瘟疫爆發(fā)，倫敦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)就會(huì)惡化。先是手工業(yè)衰退，接著就是建筑業(yè)和運(yùn)輸業(yè)，這些行業(yè)是男性移民的主要就業(yè)渠道，男性移民成為經(jīng)濟(jì)衰退的直接受害者。持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退往往會(huì)波及到家內(nèi)服務(wù)業(yè)，這是女性移民的主要就業(yè)渠道，女性失業(yè)者也會(huì)成倍增長(zhǎng)。這樣，大量外來(lái)移民特別是生計(jì)型移民就被拋向街頭，成為失業(yè)者，加劇了倫敦業(yè)已存在的貧困問(wèn)題。起初，倫敦貧民階層主要由老弱病殘等無(wú)勞動(dòng)能力的人組成，外加一些懶惰成性的乞丐。移民的大量移入及隨之出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)，使有勞動(dòng)能力的失業(yè)者迅速增加，并逐漸成為倫敦貧民階層的主體。16世紀(jì)50年代的一份官方調(diào)查資料顯示，倫敦城內(nèi)需要救濟(jì)的家庭為650戶(hù)；1598年，這一數(shù)據(jù)上升到2196戶(hù)，增長(zhǎng)2倍多，而城內(nèi)總?cè)丝趦H增長(zhǎng)1／4。當(dāng)農(nóng)業(yè)歉收時(shí)，情況更為嚴(yán)重，1596年是五年農(nóng)業(yè)歉收最嚴(yán)重的一年，需要救濟(jì)的家庭達(dá)到4132戶(hù)，比50年代增長(zhǎng)5倍多。需要指出的是，這些數(shù)據(jù)來(lái)源于富裕的城內(nèi)堂區(qū)，如能將郊區(qū)貧民統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，貧困數(shù)字將更加令人沮喪。貧困問(wèn)題在移民中更為突出，有學(xué)者研究指出，當(dāng)時(shí)“倫敦的外來(lái)移民中，至少有1／3僅能勉強(qiáng)維持生存”。

貧困移民中的大多數(shù)在倫敦?zé)o依無(wú)靠，一旦失去收入來(lái)源，他們只得遷徙流浪，從而加劇了倫敦的流民流浪問(wèn)題。就成因與來(lái)源來(lái)看，倫敦流浪移民大致有五種。第一種是喪失勞動(dòng)能力的人，包括老人、病人、殘疾人。第二種是少年流浪兒，主要是遭未婚媽媽遺棄的私生子，也有因父母死于瘟疫而無(wú)人收養(yǎng)的孩童。第三種是從外地流入的流民，為倫敦相對(duì)優(yōu)越的救濟(jì)條件所吸引，大多是懶惰成性的健壯乞丐。第四種是新近移入都市的無(wú)業(yè)農(nóng)民，在倫敦一時(shí)找不到工作，被迫遷徙流浪。第五種是已在倫敦工作過(guò)一段時(shí)間的獨(dú)立工匠或雇工，由于偶然事件而失去工作，也可能淪為流民。最初主要是前三種，他們無(wú)勞動(dòng)能力，或者不愿勞動(dòng)。隨著貧困問(wèn)題在移民中的普遍化，后兩種流民迅速增加。1517—1594年，倫敦流民從1000人增長(zhǎng)到1-2萬(wàn)人，增長(zhǎng)11倍。另一種說(shuō)法是，1560—1625年倫敦流民增長(zhǎng)12倍。同期，首都總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)不到4倍。流浪移民不僅討吃討喝，增加了濟(jì)貧工作的壓力；而且經(jīng)常從事偷竊和搶劫，成為違法犯罪的主要參與者，對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定構(gòu)成巨大威脅。

三、知識(shí)階層的反響及其治貧方案

外來(lái)移民的混亂無(wú)序，引起了知識(shí)階層的廣泛關(guān)注。他們的第一反應(yīng)就是厭惡與恐懼。在都鐸早期，就有書(shū)面怨言稱(chēng)：“倔強(qiáng)的乞丐、妓女、懶漢和揮霍浪費(fèi)的人，居住在一些小房屋、茅舍和臨時(shí)住所，因此使乞討、流浪、奢侈、盜竊、梅毒、鼠疫、傳染病、普通疾病和殘廢相繼發(fā)生，一天天損害著城市的美觀?！庇腥诉€指稱(chēng)流浪移民是不愿干活的偽裝的騙子，甚至稱(chēng)之為吸血蟲(chóng)。他們紛紛要求世俗政府采取嚴(yán)厲措施，拘捕流民并將之驅(qū)逐。有基于此，倫敦市政當(dāng)局加強(qiáng)了對(duì)流浪移民的控制，推行以刑罰和驅(qū)逐為主、社會(huì)救濟(jì)為輔的移民政策。1517年，倫敦市政府指派專(zhuān)門(mén)官員管理流民事務(wù)，向老弱病殘的流民發(fā)放乞食徽章，允許佩戴者乞討，而那些健壯流民，則嚴(yán)禁乞討，從而建立起乞食許可證制度。1524年，倫敦又加強(qiáng)對(duì)健壯流民的打擊力度，采取搜捕流民并將之遣回原籍的措施。這兩項(xiàng)措施在執(zhí)行之初取得一定的成效，并經(jīng)王室政府得以在全國(guó)推廣。

但是，都鐸早期倫敦的移民政策主要是從統(tǒng)治階層的利益出發(fā)，針對(duì)的是社會(huì)危害性較大的流浪移民，特別是第三種流浪移民，政治穩(wěn)定是他們的落腳點(diǎn)。雖含有濟(jì)貧的思想，但濟(jì)貧力度十分有限。因此，盡管能一時(shí)堵移民于倫敦之外，但由于忽視了市內(nèi)移民中貧困人口的增長(zhǎng)，因而不可能從根本上解決貧困與流浪問(wèn)題。而且，流浪移民，特別是后兩種因失業(yè)引起的流浪移民，大多只是間或流浪、乞食，或偷盜、搶劫。很多人作案的最初動(dòng)機(jī)都很單純，只是為生活的艱辛與不幸所迫。這一點(diǎn)逐漸為知識(shí)階層中關(guān)心民間疾苦的那部分人所覺(jué)察。這部分人以“政治共同體”(Commonwelth)思想家和基督教人文主義者為代表。前者認(rèn)為，社會(huì)是由各個(gè)部分組成的相互依賴(lài)的有機(jī)體，每個(gè)部分都有自己的功能，都應(yīng)盡自己的本分。社會(huì)對(duì)于貧民中的游手好閑者要加以限制，富人應(yīng)該承擔(dān)起救助貧民并為他們提供工作機(jī)會(huì)的責(zé)任。這是“限制”加“救助”的治貧方案。后者認(rèn)為，物質(zhì)上的貧困是犯罪的根源，而貧困通常是由懶惰引起的。社會(huì)可以制定法律，嚴(yán)厲打擊貧民的無(wú)所事事和游手好閑；同時(shí)，也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)貧民的教育，改變貧民普遍存在的懶惰習(xí)性，使他們安分地工作。這是“法治”加“教育”的治貧方案。

知識(shí)階層的兩種治貧方案，在認(rèn)可“限制”或“法治”的硬方法的同時(shí)，力主采用“救助”或“教育”的軟方法，讓貧民獲得工作機(jī)會(huì)并能安分地工作。這是懲戒與救助并重以至救助為主的治貧設(shè)想，表明知識(shí)階層和社會(huì)精英已經(jīng)開(kāi)始從社會(huì)和諧發(fā)展和移民個(gè)人發(fā)展來(lái)思考移民問(wèn)題?！罢喂餐w”思想是都鐸王權(quán)的重要基礎(chǔ)，基督教人文主義也在都鐸時(shí)期大行其道，其主張很快成為統(tǒng)治階層解決移民貧困與流浪問(wèn)題的主要觀點(diǎn)。

四、倫敦政府的治貧措施及其成效

倫敦歷來(lái)是英國(guó)新制度的試驗(yàn)地。知識(shí)階層的治貧方案很快為倫敦所實(shí)踐。16世紀(jì)40年代以后，倫敦市政當(dāng)局就濟(jì)貧資金的募集方式和濟(jì)貧工作的管理方法進(jìn)行了重大調(diào)整。

按照中世紀(jì)傳統(tǒng)，貧民救濟(jì)工作主要由教會(huì)主持。16世紀(jì)30、40年代，亨利八世推行了著名的英國(guó)宗教改革，天主教教產(chǎn)轉(zhuǎn)歸世俗政府和英國(guó)國(guó)教，國(guó)教受制于王權(quán)，其勢(shì)力遠(yuǎn)不如以前的天主教會(huì)。加上倫敦移民問(wèn)題日益惡化，教會(huì)主導(dǎo)下的濟(jì)貧體制已不足以救助越來(lái)越多的無(wú)助貧民。

倫敦市政當(dāng)局接過(guò)濟(jì)貧大業(yè)的重任。為了解決資金問(wèn)題，1547年，市政議會(huì)通過(guò)決議，通過(guò)財(cái)產(chǎn)評(píng)估向市民征收救濟(jì)金，建立強(qiáng)制性濟(jì)貧稅稅率，相當(dāng)于市民個(gè)人收入的1／30。稍后，倫敦郊區(qū)一百多個(gè)堂區(qū)也根據(jù)各自的情況建立強(qiáng)制性濟(jì)貧稅稅率。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1570—1573年，倫敦城每年募集的濟(jì)貧資金為6956英鎊，其中市政府征收濟(jì)貧稅金2205英鎊，王室和市政府撥款2084英鎊，堂區(qū)和行會(huì)募集資金2667英鎊。濟(jì)貧稅金占倫敦城所有濟(jì)貧資金的1／3上下。同期，郊區(qū)征收的濟(jì)貧稅金估計(jì)每年為2500英鎊，占郊區(qū)所有濟(jì)貧資金的1／2上下。不難看出，濟(jì)貧稅金在濟(jì)貧資金中擁有極其重要的地位，這為政府移民政策從以懲戒為主向以救助為主的轉(zhuǎn)變奠定了資金基礎(chǔ)。

倫敦市政府對(duì)濟(jì)貧工作的管理主要是通過(guò)五家慈善救濟(jì)院(hospital)實(shí)現(xiàn)的。這五家慈善機(jī)構(gòu)是：圣巴多羅繆救濟(jì)院、圣托馬斯救濟(jì)院、伯利恒救濟(jì)院、克利斯特救濟(jì)院、布賴(lài)德威爾感化院。它們大多原是天主教修道院的一部分，這些修道院在宗教改革被解散。不過(guò)，作為修道院一部分的慈善救濟(jì)院，在倫敦市長(zhǎng)、高級(jí)市政官和倫敦市民聯(lián)名爭(zhēng)取下保留了下來(lái)。五家慈善救濟(jì)院利用倫敦城所有濟(jì)貧資金的一半還多，很快發(fā)展為倫敦慈善體系的中堅(jiān)。

慈善救濟(jì)院救助的對(duì)象主要是前三種流浪移民，是流民中救助成本最大的那部分。在具體管理上，五家慈善救濟(jì)院各有分工。圣巴多羅繆救濟(jì)院、圣托馬斯救濟(jì)院與伯利恒救濟(jì)院用于救治病人和殘疾人。克利斯特救濟(jì)院是一座孤兒院，兼有學(xué)校的性質(zhì)，用于收養(yǎng)流浪兒，并進(jìn)行職業(yè)教育和培訓(xùn)。布賴(lài)德威爾感化院是一座勞教工場(chǎng)，用于救濟(jì)和改造健壯流民。除了分工，五家慈善救濟(jì)院還相互合作。感化院收留的流浪移民如有病，則被移交到救濟(jì)院治??；救濟(jì)院對(duì)治愈者進(jìn)行監(jiān)督，如仍在城里乞討，則將其送進(jìn)感化院。相較于教會(huì)的濟(jì)貧體制，新體制有兩個(gè)積極的變化：一是教堂和街頭分散救濟(jì)到院內(nèi)集中救助的變化，有專(zhuān)門(mén)官員和專(zhuān)職人員統(tǒng)一管理；二是單一布施救濟(jì)到復(fù)合救助的變化，救濟(jì)資金是通過(guò)傷病救治、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)改造等更為積極的方式加以利用。這大大提高了救助效率，甚至有市民吹噓說(shuō)：“建立慈善救濟(jì)院的政策取得很大成功，沒(méi)有一個(gè)貧民為面包乞食?！?/p>

先前就存在于堂區(qū)和行會(huì)內(nèi)部的濟(jì)貧制度，雖然地位已不像宗教改革前那樣重要，但其作用仍不可忽視。特別是在郊區(qū)那些市政府不直接管轄的堂區(qū)，堂區(qū)會(huì)發(fā)揮著關(guān)鍵作用，需要指出的是，此時(shí)的堂區(qū)會(huì)更多的是從屬于世俗政府而不是教會(huì)。堂區(qū)會(huì)和行會(huì)主要救助和安置本轄區(qū)或本系統(tǒng)內(nèi)的失業(yè)者，建立具有私人捐贈(zèng)性質(zhì)的獨(dú)立慈善機(jī)構(gòu)特別是集體工場(chǎng)，為有勞動(dòng)能力的失業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。這對(duì)于解決失業(yè)問(wèn)題、防止貧困移民淪為流民是大有裨益的。

當(dāng)然，制約治貧大業(yè)的基本因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；但倫敦各社會(huì)政治主體，特別是倫敦政府的作用是十分突出的。隨著人口壓力的減輕和經(jīng)濟(jì)水平的提升，生計(jì)型移民的比例穩(wěn)步下降；隨著政府治理力度的加大，倫敦移民的貧困化得到有效抑制。17世紀(jì)中葉以后，倫敦移民貧困與流浪問(wèn)題逐步得以緩解。

綜上所述，16—17世紀(jì)的移民問(wèn)題，特別是移民貧困與流浪問(wèn)題，一直是困擾倫敦發(fā)展的重大問(wèn)題。倫敦政府的職能正是在解決此問(wèn)題的過(guò)程中不斷發(fā)展和完善的。對(duì)流浪移民采取懲戒與驅(qū)逐之策，這只是從統(tǒng)治階層的利益和政治穩(wěn)定著眼。隨著“政治共同體”思想和基督教人文主義的傳播，倫敦政府開(kāi)始從社會(huì)和諧與人的發(fā)展來(lái)思考問(wèn)題，它們從教會(huì)手中接過(guò)濟(jì)貧大權(quán)，對(duì)貧困移民進(jìn)行集中慈善救濟(jì)和職業(yè)培訓(xùn)。政府保障國(guó)民福利的職能開(kāi)始形成，這是政府現(xiàn)代性的重要標(biāo)志。

責(zé)任編輯 楊小民

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