審慎監(jiān)管與存款保險都是金融安全網(wǎng)的有機組成部分，在維護(hù)金融穩(wěn)定方面都發(fā)揮著重要作用。然而，如果將它們分開，無論是審慎監(jiān)管還是存款保險都不能獨自應(yīng)付銀行倒閉事件，并且，對于市場經(jīng)濟國家來講存款保險所引發(fā)的道德風(fēng)險更是很難避免。因此，巴塞爾新資本協(xié)議在通過對銀行內(nèi)部風(fēng)險資本進(jìn)行詳細(xì)要求，強化銀行自身對風(fēng)險覆蓋和控制的同時，又通過監(jiān)管檢查和市場紀(jì)律以及在《有效銀行監(jiān)管核心原則》里對存款保險制度的建議從銀行外部對銀行風(fēng)險進(jìn)行有效的控制，從而達(dá)到減少道德風(fēng)險，降低銀行倒閉的可能性，維護(hù)金融穩(wěn)定的目的。眾所周知，存款保險對于保護(hù)存款人利益，提高公眾對銀行體系的信心，維護(hù)金融穩(wěn)定有著十分重要的作用。七十多年來，存款保險制度歷經(jīng)多次金融危機的考驗，已經(jīng)證明是一個行之有效的危機處理辦法?，F(xiàn)在已有越來越多的國家和地區(qū)開始重視并建立存款保險制度。

作為轉(zhuǎn)軌制國家，中國致力于存款保險制度研究工作已有十余年，中國為什么要建立顯性存款保險制度？觸發(fā)這一問題的主要原因是，長期以來中國政府對存款實行隱性全額擔(dān)保，雖然對保護(hù)存款者利益、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但是，銀行在經(jīng)營中把盈利留給自己，把風(fēng)險交給政府承擔(dān)，增加了國家巨額經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，已經(jīng)引發(fā)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險。自1997年關(guān)閉中國農(nóng)村信托投資公司以來，中國已經(jīng)關(guān)閉了近700多家金融機構(gòu)，國家為處理經(jīng)營失敗金融機構(gòu)的債務(wù)已經(jīng)支付了數(shù)萬億元人民幣。同時，這種政府擔(dān)保也弱化了投資者風(fēng)險意識和對金融機構(gòu)應(yīng)有的市場監(jiān)督，金融機構(gòu)在市場競爭中因缺少優(yōu)勝劣汰的商業(yè)法則，在沒有一個規(guī)范的、市場化的退出機制情況下，嚴(yán)重影響了金融市場的穩(wěn)定運行，不利于市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展。因此，中國在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中已經(jīng)越來越意識到要建立顯性存款保險制度的迫切性和重要性。建立一個對經(jīng)營失敗金融機構(gòu)進(jìn)行市場補償?shù)拈L效機制是中國“十一五”規(guī)劃金融體制改革的重點。

作為從經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，中國建立存款保險制度的風(fēng)險要比市場經(jīng)濟國家大得多，因為我們是從全額擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)橄揞~擔(dān)保，可能會出現(xiàn)存款轉(zhuǎn)移或因公眾對銀行信任度下降而引發(fā)的擠兌風(fēng)波，這將加大個別銀行的風(fēng)險，甚至?xí)φ麄€銀行體系造成沖擊。另外，由于中國公眾的投資渠道相對較少，建立存款保險制度還需要提高存款人的風(fēng)險承受能力和對風(fēng)險的識別能力。而市場經(jīng)濟國家是從沒有擔(dān)保轉(zhuǎn)為限額擔(dān)保，其道德風(fēng)險要大一些。因此，在存款保險制度設(shè)計上，在如何防范道德風(fēng)險、逆向選擇、提高存款人風(fēng)險識別能力和保護(hù)存款人利益方面應(yīng)有中國自身的特點。到目前為止我們已經(jīng)明確了建立存款保險制度的基本框架。

中國存款保險制度的基本框架

目前，中國存款保險制度處于最后設(shè)計和論證過程中，還沒有形成最終定論，但從目前達(dá)成的初步共識看，基本的制度框架應(yīng)包括：

強制型存款保險

中國存款類金融機構(gòu)的管理水平、資產(chǎn)規(guī)模、資本充足率相差很大。為了實行公平競爭，防止“逆向選擇”問題出現(xiàn)，所有存款類金融機構(gòu)都必須參加存款保險計劃。由于大的國有控股銀行倒閉的概率相對較小，鼓勵其一開始就加入存款保險體系。對于強制型存款保險所可能產(chǎn)生的“劫富濟貧”現(xiàn)象，即風(fēng)險規(guī)避型銀行所繳納的保費用于彌補風(fēng)險偏好型銀行，將通過對各投保金融機構(gòu)采用風(fēng)險差別費率征收保費的辦法來加以規(guī)避。存款保險的覆蓋范圍包括境內(nèi)國有控股商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社等。因涉及母國與東道國制度安排協(xié)調(diào)，暫不包括上述機構(gòu)境外設(shè)立的分支機構(gòu)及外國銀行在境內(nèi)設(shè)立的分支機構(gòu)。

存款保險基金來源和運用

存款保險基金主要來源于投保金融機構(gòu)繳納的存款保險費。從投保金融機構(gòu)清算財產(chǎn)中的受償所得也歸于存款保險基金。國家財政部投入部分初始資金。保險基金除依法用于保險賠付外，限于購買政府債券、中央銀行票據(jù)、中央級金融機構(gòu)發(fā)行的金融債券等。

最高賠付限額

根據(jù)中國人民銀行的調(diào)查統(tǒng)計，存款在10萬元以下賬戶戶數(shù)占全部存款賬戶的98.3%，存款金額占全部調(diào)查存款賬戶金額的29.4%。如果將最高賠付限額定為10萬元，這一數(shù)值超過國際平均水平標(biāo)準(zhǔn)的3～4倍，為中國2005年人均GDP的8.7倍。由于中國的特殊情況，我們不可能按照IMF推薦的標(biāo)準(zhǔn)即按照GDP的2～3倍來確定，這不符合我國國情。但我們將會使90%以上的存款人得到全額賠付，使機構(gòu)投資者和個人投資者都得到公平對待。因此，有可能將最高賠付限額定為10萬元。

差別費率

各國在實行存款保險制度之初都基本上實行的是單一費率，它比較簡單易行，容易計算，對各個機構(gòu)也比較公平。但從實施情況來看，其道德風(fēng)險比較嚴(yán)重，主要是風(fēng)險管理較好的金融機構(gòu)與風(fēng)險管理較差的或風(fēng)險偏好型金融機構(gòu)都實行一個費率，這導(dǎo)致“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”現(xiàn)象發(fā)生，即好的銀行不愿意參加保險而風(fēng)險較大的銀行卻熱衷于參加保險，因此，各國最終都轉(zhuǎn)向選擇實行差別費率。因此，根據(jù)我國的實際情況，我們在實施存款保險制度之初將實行簡單的差別費率即根據(jù)商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率情況確定費率等級。對高風(fēng)險機構(gòu)實行高費率，低風(fēng)險機構(gòu)實行低費率，以利于形成正向激勵機制，起到輔助監(jiān)管作用。等將來條件成熟后，我們將根據(jù)投保金融機構(gòu)監(jiān)管評級和資本充足率，并綜合考慮存款保險基金可能損失的數(shù)量、投保金融機構(gòu)承受能力等因素，科學(xué)制定適合于不同投保金融機構(gòu)的差別存款保險費率。

存款保險機構(gòu)的職能

根據(jù)目前金融改革和金融監(jiān)管情況，作為穩(wěn)定金融的重要工具之一，中國不希望建立一個僅僅是“pay－box”（付款箱）的存款保險機構(gòu)，它應(yīng)是一個在具備基本“付款箱”功能的基礎(chǔ)上，考慮“成本最小原則”和“風(fēng)險最小化”的風(fēng)險管理機制。也就是說存款保險機構(gòu)從維護(hù)基金安全的角度出發(fā)應(yīng)有一定的監(jiān)管職權(quán)，這將對我國目前金融監(jiān)管不足形成必要的補充。我們知道，各國都對存款保險機構(gòu)是否具有監(jiān)管職權(quán)諱莫如深，根據(jù)世界銀行2005年的一份工作報告，已有36%的國家在其存款保險制度中引入監(jiān)管職權(quán)。眾所周知的具有監(jiān)管職權(quán)的存款保險機構(gòu)是美國的FDIC，其他國家的機構(gòu)雖有這方面的職權(quán)，但他們不愿意在這方面強調(diào)的主要原因是要同監(jiān)管部門保持一致和協(xié)調(diào)，防止重復(fù)監(jiān)管和管理侵權(quán)。

巴塞爾有效監(jiān)管核心原則第23條原則中關(guān)于“及時糾正措施”已經(jīng)廣泛運用于非“付款箱”類型的存款保險機構(gòu)中。但是，存款保險機構(gòu)運用及時糾正措施的內(nèi)容與銀行監(jiān)管機構(gòu)并不完全相同，更多的是在資本不足或就有關(guān)風(fēng)險多次警告無效時，終止對存款類金融機構(gòu)進(jìn)行存款擔(dān)保、限制其關(guān)聯(lián)交易、限制投資、擴張、減少或終止任何被認(rèn)為對該機構(gòu)造成過多風(fēng)險的業(yè)務(wù)活動、督促管理層改善管理、限制對高級管理人員的補償、支付超額薪酬或獎金等。

在存款保險機構(gòu)中引入監(jiān)管職權(quán)是存款保險制度歷經(jīng)70多年發(fā)展所逐漸總結(jié)出來的經(jīng)驗和發(fā)展的必然選擇，這已經(jīng)是一種全球存款保險業(yè)發(fā)展的趨勢。不必?fù)?dān)心存款保險機構(gòu)引入監(jiān)管職權(quán)會與銀行監(jiān)管機構(gòu)發(fā)生重復(fù)監(jiān)管或浪費監(jiān)管資源。事實證明，有很多措施可以避免這種情況的發(fā)生，比如建立協(xié)調(diào)機制、增加監(jiān)管的透明度等。存款保險機構(gòu)引入監(jiān)管職權(quán)是降低和減少銀行監(jiān)管部門監(jiān)管寬容和監(jiān)管疏漏的一項必要措施，它有助于加強和完善監(jiān)督管理，鞏固人們對金融市場的信心，維護(hù)金融穩(wěn)定。

中國在設(shè)計存款保險機構(gòu)的基本職能時考慮了中國的特殊情況，它包括收取保費、對存款人進(jìn)行賠付、對存款保險基金進(jìn)行管理和運用，有及時糾正職能，有從保護(hù)存款保險基金的角度進(jìn)行的監(jiān)督檢查，擔(dān)當(dāng)投保存款機構(gòu)市場退出的清算人等。它對會員銀行有最基本的監(jiān)管權(quán)力，一旦發(fā)現(xiàn)一些金融機構(gòu)在運行中的不真實性，包括對保費繳納的弄虛作假，過度從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)等，必須有權(quán)力去糾正和處罰。在這個方面，我們把存款保險機構(gòu)為了履行其任務(wù)、完成其目標(biāo)所必須擁有的監(jiān)管職權(quán)與監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管職能區(qū)分開來。我們將通過建立與銀行監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制等一系列措施來避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管資源的浪費。

過渡期

隨著以國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社為代表的金融體制改革的深化，目前中國金融體系尚不存在系統(tǒng)性風(fēng)險。但是，在部分城市商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等長期積累的風(fēng)險還需要得到有效處置。與此同時，由于中國大部分存款類金融機構(gòu)剛剛完成或正在進(jìn)行重組，整體盈利能力還比較弱，存款保險收費比例不可能很高，所收保費因消化歷史風(fēng)險還不能實現(xiàn)收支平衡。另外，為保證存款保險制度穩(wěn)健運行的法律環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境還需要不斷完善。因此，為確保我國從隱性全額存款擔(dān)保體制平穩(wěn)過渡到顯性有限賠付的存款保險制度，中國將設(shè)立五年左右的過渡期。

（作者單位：中國人民銀行金融穩(wěn)定局）

責(zé)任編輯：柯 丹