政府投資工程項(xiàng)目，一般都是地方重點(diǎn)工程項(xiàng)目，投入資金大，建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及面廣。如何從各個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)管理和監(jiān)督，盡可能使工程支出科學(xué)合理，潛力很大。管理和監(jiān)督的嚴(yán)緊寬松，結(jié)果差別往往在幾十萬元甚至幾百萬元。從臨川區(qū)近幾年來對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目工程審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)政府投資工程在建設(shè)過程的諸多環(huán)節(jié)上存在一些問題，有的問題甚至比較嚴(yán)重：

（一）未嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目程序辦理有關(guān)手續(xù)。主要表現(xiàn)為：少數(shù)項(xiàng)目超規(guī)模、超計(jì)劃投資部分及發(fā)生重大變更設(shè)計(jì)時(shí)未報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟块T批準(zhǔn)；有關(guān)部門在項(xiàng)目審批時(shí)未嚴(yán)格把關(guān)，以致一些建設(shè)單位在報(bào)批時(shí)手續(xù)不全，漏交有關(guān)建筑規(guī)費(fèi)比較嚴(yán)重，特別是部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌建設(shè)資金的項(xiàng)目尤為突出。

（二）招投標(biāo)不夠規(guī)范。一是不按招投標(biāo)規(guī)范程序進(jìn)行操作。少數(shù)建設(shè)項(xiàng)目因各種原因要求盡快開工，出現(xiàn)招標(biāo)標(biāo)底編制比較粗糙，標(biāo)底中的一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)含糊、暫定估價(jià)項(xiàng)目較多及工程量出現(xiàn)少算或漏項(xiàng)，導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)價(jià)與工程決算價(jià)產(chǎn)生較大的差異。二是不按國(guó)家《招投標(biāo)法》等法律法規(guī)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)。有的建設(shè)工程應(yīng)采取公開招標(biāo)的，變成邀請(qǐng)招標(biāo)；應(yīng)采取邀請(qǐng)招標(biāo)的，又變成了議標(biāo)方式；有的建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)工程在進(jìn)行議標(biāo)時(shí)，實(shí)際上是指定原有施工單位繼續(xù)承包。三是有的建設(shè)單位招標(biāo)工程項(xiàng)目不完整，甚至不招標(biāo)。目前有相當(dāng)一部分建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)范圍僅限于建筑安裝主體工程，對(duì)符合招標(biāo)要求的單項(xiàng)工程如給排水、電氣等工程直接發(fā)包，少數(shù)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)還出現(xiàn)除主體的土建部分作為招標(biāo)工程項(xiàng)目外，主體大樓的門窗、高級(jí)裝飾工程等單獨(dú)分離出去直接發(fā)包；還有極少數(shù)符合招標(biāo)要求的建設(shè)工程項(xiàng)目，未進(jìn)行招標(biāo)。

（三）合同管理及簽訂不規(guī)范。一是有的建設(shè)單位在合同簽訂前不認(rèn)真研究合同條款，對(duì)合同中必須簽訂的條款，如材料價(jià)格、人工單價(jià)調(diào)整等問題出現(xiàn)不簽或少簽，給今后辦理竣工決算和結(jié)算留下隱患。二是少數(shù)建設(shè)單位甚至與承包商簽訂背離招標(biāo)文件的合同，即所謂“陰陽合同”，嚴(yán)重地侵害了國(guó)家利益。三是少數(shù)工程不及時(shí)簽定施工合同，而是在施工開始甚至結(jié)束時(shí)簽定。

（四）工程現(xiàn)場(chǎng)施工管理不到位。（1）工程現(xiàn)場(chǎng)簽證缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。一是簽證內(nèi)容不符合規(guī)定，如少數(shù)項(xiàng)目簽證內(nèi)容與原工程標(biāo)底預(yù)算重復(fù)列項(xiàng)。二是簽證手續(xù)不符合規(guī)定，現(xiàn)場(chǎng)簽證應(yīng)有建設(shè)、監(jiān)理、施工三方單位的蓋章及現(xiàn)場(chǎng)人員的簽字，實(shí)際工作中有三方蓋章簽字的數(shù)量不多。三是簽證內(nèi)容不清楚，如現(xiàn)場(chǎng)簽證資料不齊全，內(nèi)容表達(dá)不清楚，沒有具體的變更部位、變更原因、變更項(xiàng)目、變更數(shù)量、技術(shù)處理意見只對(duì)工程量進(jìn)行簽證，未對(duì)價(jià)格進(jìn)行確認(rèn)等。四是簽證內(nèi)容不準(zhǔn)確，少數(shù)簽證把不屬于簽證范疇的內(nèi)容列入簽證參與工程結(jié)算，如施工單位自身原因造成的返工，施工單位臨時(shí)用水、電等工程。五是盲目簽證，事后補(bǔ)簽，簽證表述不清、準(zhǔn)確度不夠、時(shí)間性不強(qiáng)，造成結(jié)算失真。（2）相當(dāng)部分工程未實(shí)行監(jiān)理制。目前縣級(jí)除國(guó)家（含本級(jí)政府）財(cái)政性資金投資的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了監(jiān)理制外，其余由部門或單位自籌資金投資的建設(shè)項(xiàng)目絕大部分未實(shí)行監(jiān)理制，缺乏監(jiān)督機(jī)制。

（五）工程造價(jià)不實(shí)。一是建設(shè)單位未嚴(yán)格把好工程決算關(guān)，對(duì)施工單位報(bào)送的決算書未進(jìn)行認(rèn)真審核。二是施工單位大多采用多計(jì)工程量、高套定額、重復(fù)編列子目、高算材料價(jià)格、中標(biāo)后再設(shè)法通過變更增加工程量及簽證索賠等手段來增加工程造價(jià)，甚至與建設(shè)單位聯(lián)手弄虛作假搞假工程，套取非法所得。三是一些建設(shè)單位在資金嚴(yán)重不足的情況下，就開工建設(shè)，所需資金由施工單位部分或全部墊資，因在項(xiàng)目招投標(biāo)及合同簽訂時(shí)，又承諾資金已到位、工程款嚴(yán)格按工程進(jìn)度付款，為了避免施工單位借口拖延工程進(jìn)度或打官司，私下承諾在工程結(jié)算時(shí)虛增工程量、提高一些主材單價(jià)或者按高于銀行同期利息幾個(gè)點(diǎn)支付墊資利息，以彌補(bǔ)施工單位的“損失”。

（六）工程決算未經(jīng)審計(jì)。一是少數(shù)建設(shè)項(xiàng)目存在項(xiàng)目人主持招投標(biāo)、編制預(yù)算、設(shè)計(jì)、施工、審核工程量、辦理工程決算等全在本系統(tǒng)的有關(guān)部門之間辦理，工程結(jié)算未報(bào)送審計(jì)部門審計(jì)。二是大部分行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目工程決算未報(bào)送審計(jì)部門審計(jì)，而是自行辦理結(jié)算或由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核。

上述問題的產(chǎn)生主要原因，一是有關(guān)部門和建設(shè)單位的法制觀念淡薄，不能嚴(yán)格執(zhí)行《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》等法規(guī)制度，一些建設(shè)項(xiàng)目的法人機(jī)制名存實(shí)無，有項(xiàng)目法人也只是代言人，具體還是由上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)說了算。二是有關(guān)執(zhí)法部門對(duì)工程建設(shè)中的違法違規(guī)行為監(jiān)管不力，只是一種事前監(jiān)管，未能全過程監(jiān)管，加上執(zhí)法人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)也嚴(yán)重地影響了監(jiān)管力度。三是建設(shè)單位與施工單位可能出于考慮各自的利益或者之間存在一種默契的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。一些建設(shè)單位在資金緊張的情況下，為了省錢，該辦的手續(xù)未辦、該請(qǐng)監(jiān)理的未請(qǐng)、該繳的稅費(fèi)未繳。加上所謂的領(lǐng)導(dǎo)“政績(jī)工程”，往往不注重建設(shè)程序，致使有的工程建設(shè)管理上出現(xiàn)諸多問題。特別值得一提的是，建設(shè)單位的工程管理人員與施工單位之間，存在著兩者對(duì)建筑行業(yè)信息的掌握極不對(duì)稱。甚至個(gè)別建設(shè)單位或極個(gè)別工程管理人員與施工單位串通一氣，袒護(hù)造假行為，慷國(guó)家之慨，謀取單位或個(gè)人的私利。

為了加強(qiáng)政府投資工程建設(shè)的管理和監(jiān)督，提高政府投資的有效性、合理性，防范政府投資損失，我們建議：

（一）要切實(shí)提高對(duì)有關(guān)政策法規(guī)的“理解力”。即提高有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、有關(guān)人員對(duì)工程建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)的掌握和理解水平，理解水平?jīng)Q定執(zhí)行水平，也就決定管理水平和管理效益。對(duì)于政府行業(yè)主管部門來說，應(yīng)加大有關(guān)政策法規(guī)的宣傳力度，不定期舉辦專題講座或培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高有關(guān)人員掌握和理解政策法規(guī)的水平；建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和具體承辦人員提出明確要求，并且把掌握和執(zhí)行政策法規(guī)水平作為個(gè)人能力和目標(biāo)管理考核的內(nèi)容。同時(shí)在項(xiàng)目立項(xiàng)前，建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和工程管理人員，應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)工程建設(shè)管理和招投標(biāo)等方面的法律法規(guī)，了解一些必要的工程建設(shè)知識(shí)和基本程序。

（二）切實(shí)增強(qiáng)按有關(guān)政策法規(guī)和程序進(jìn)行操作的“執(zhí)行力”。對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理，國(guó)家、省、市都有一系列的政策法規(guī)和操作程序，之所以在實(shí)踐中仍然存在許多問題，關(guān)鍵就在“執(zhí)行力”，有的是不善于執(zhí)行，有的是不愿意執(zhí)行，有的甚至是故意不執(zhí)行。因此在實(shí)際工作中，著重要抓好程序、管理和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)行力。為此：

1、要嚴(yán)格加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。建設(shè)單位要根據(jù)外部控制法律法規(guī)，建立健全明確的、可操作性的內(nèi)控制度。如在工程變更簽證上可從這幾方面來控制：一是及時(shí)做好簽證，督促施工單位對(duì)變更事項(xiàng)做到日清月結(jié)，并對(duì)價(jià)款合理性進(jìn)行確認(rèn)。二是引入監(jiān)理機(jī)制，由監(jiān)理單位對(duì)變更的工程量、價(jià)款進(jìn)行確認(rèn)，防止偷工減料，保證工程質(zhì)量。三是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項(xiàng)目變更審批額度，經(jīng)集體討論審查確認(rèn)，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生。

2、要堅(jiān)持先審計(jì)后結(jié)算程序。根據(jù)《審計(jì)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社團(tuán)組織及使用國(guó)家投入資金的企業(yè)，工程建設(shè)項(xiàng)目必須報(bào)送審計(jì)部門審計(jì)。未經(jīng)決算審計(jì)，建設(shè)單位不得辦理工程價(jià)款的結(jié)算，相關(guān)部門不得辦理竣工決算手續(xù)。

3、要加大處理處罰力度。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建議政府出臺(tái)相關(guān)的處理處罰規(guī)定，加大對(duì)建設(shè)工程中各種違紀(jì)違規(guī)的處罰力度。特別是加大對(duì)責(zé)任人的處理處罰力度，實(shí)行問責(zé)制，依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（作者單位：臨川區(qū)審計(jì)局）