一、審計對象的確定

自中辦發(fā)【1999】20號關(guān)于縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定出臺后，審計界在思想認(rèn)識上，對縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的對象確定，一直存在著爭議。有的認(rèn)為應(yīng)該審計縣（區(qū)）委書記，有的認(rèn)為應(yīng)該審計縣（區(qū)）長，有的認(rèn)為誰離任審計誰。當(dāng)然，審計實踐中，各地做法也不一。到底怎樣做才比較合適呢？

縣（區(qū)）黨委、政府是我國承上啟下的政權(quán)機構(gòu)，黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的職責(zé)和權(quán)力確實不好劃分，現(xiàn)實中，縣（區(qū)）書記是真正的一把手，對縣（區(qū)）的各項工作負(fù)全面責(zé)任，縣（區(qū)）的重要工作一般也是書記直接拍板?？h（區(qū)）長更多的是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子制定的行政決策，配合縣（區(qū)）委書記工作，抓好縣（區(qū)）委或縣（區(qū)）委書記決策事項的落實工作，行使的決策權(quán)限較小。因此，本人認(rèn)為，在目前政治體制下，對縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，一般應(yīng)以縣（區(qū)）委書記為審計對象比較合適，容易被大多數(shù)人接受，也便于實踐操作。當(dāng)然，縣（區(qū)）長與黨委書記權(quán)責(zé)劃分很明確的，也可以單獨把縣（區(qū)）長作為經(jīng)濟責(zé)任審計的對象，由其獨立對所行使的職責(zé)承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任。在正常情況下，一般不需要都作為審計對象。但在縣（區(qū)）黨委、政府換屆時，縣（區(qū)）長和黨委書記都要變動的，也可同時安排經(jīng)濟責(zé)任審計，但一定要弄清被審領(lǐng)導(dǎo)干部各自的職責(zé)范圍或所拍板的事項，以便確定縣（區(qū)）委書記和縣（區(qū)）長各自應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任。在發(fā)放審計通知書時，抬頭可寫縣（區(qū)）委、政府。

二、審計范圍和內(nèi)容

近幾年來，組織部門委托的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，有的時間較長，投入審計力量多，審計成本大，由于時間較長許多問題難以查清。對這種情況，如有可能的話，審計部門應(yīng)要求組織部門在下達審計委托書時，須明確審計范圍，一般以被審計的領(lǐng)導(dǎo)干部在任或離任時最近3年為限，如有重大問題則向以前年度延伸。審計中關(guān)注群眾反映強烈的問題和紀(jì)委、組織部門要求審查的問題。這樣做重點突出，目標(biāo)明確，會收到事半功倍的效果。一般來講，審計內(nèi)容包括縣（區(qū)）財政、財務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，并根據(jù)審計需要延伸審計縣（區(qū)）所屬單位和其他相關(guān)經(jīng)濟事項。

縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計總的目標(biāo)是促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政，加快依法治國進程，為建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，推進政府決策的民主化和科學(xué)化方面發(fā)揮積極的作用。但最直接、具體的目的是為上級黨委、政府和組織部門管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要參考依據(jù)。從被審單位范圍來講，對一個地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計不同于對一個單位的財務(wù)收支審計。按照縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自履行的職責(zé)與應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任的相關(guān)程度將被審單位或項目劃分為必審、抽審和延伸審計調(diào)查三個層次?？h（區(qū)）財政局、縣（區(qū)）黨政辦或黨政領(lǐng)導(dǎo)直接拍板的項目為必審單位（項目），縣（區(qū)）下屬行政事業(yè)單位、企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則根據(jù)實際情況和審計需要進行抽審或延伸審計調(diào)查。由于審計對象不同，對縣（區(qū)）長和黨委書記的審計內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別。對縣（區(qū)）黨委書記的經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)側(cè)重于重大經(jīng)濟決策事項和宏觀經(jīng)濟管理活動的審計，重點是任職期間重大經(jīng)濟決策是否科學(xué)、民主及其產(chǎn)生的效果如何?貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟政策情況、財政收支、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及招商引資、城市建設(shè)狀況等重要經(jīng)濟指標(biāo)的真實性和變化情況。政府是行政執(zhí)行機關(guān)，對縣（區(qū)）長的審計應(yīng)當(dāng)側(cè)重于經(jīng)濟決策的執(zhí)行和財政財務(wù)收支活動情況，側(cè)重于審計本縣（區(qū)）的財政財務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性。

三、審計評價的基本內(nèi)容

本人認(rèn)為，經(jīng)濟責(zé)任審計評價不能大包大攬，把組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門的評價內(nèi)容納入在內(nèi)，應(yīng)堅持“審什么，評什么”的原則，不能無限評價。即對財政財務(wù)收支真實合規(guī)性評價后，在此基礎(chǔ)上根據(jù)審計延伸和調(diào)查的結(jié)果，再評價其他相關(guān)的經(jīng)濟活動及其效果、評價與經(jīng)濟活動相關(guān)的內(nèi)控制度、采取的措施、作出的決策的規(guī)范性和有效性。一般從以下幾個方面進行：

（一）財政財務(wù)收支的真實、合法、效益以及資產(chǎn)負(fù)債的增減情況。主要評價縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)財政預(yù)算執(zhí)行和決算情況；預(yù)算外資金的收入、支出和管理情況；專項資金的管理和使用情況；國有資產(chǎn)的管理、使用及保值增值情況；財政收入增長、財政支出增長和政府負(fù)債情況等。對財政財務(wù)收支情況的評價一般從真實性、合法性和效益性三個方面作出。（1）真實性：提供的會計資料真實、完整，審計調(diào)整幅度很小，評價為“真實”；提供的會計資料基本真實、完整，審計調(diào)整幅度較小，評價為“基本真實”；提供的會計資料不真實、不完整，審計調(diào)整幅度很大，且存在著嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)問題的，評價為“不真實”。（2）合法性：未發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為或違規(guī)行為顯著輕微不需處理的，評價為“合法”；違規(guī)金額占審計金額比例很小的，評價為“基本合法”；違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重或違規(guī)數(shù)額較大的，評價為“不合法”。（3）效益性：審計結(jié)果達到科學(xué)擬定的綜合效益評價標(biāo)準(zhǔn)80％以上的，評價為“好”；在80％至50％之間的，評價為“一般”；50％以下的，評價為“較差”。

（二）內(nèi)部控制制度情況。主要評價縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行情況。一般從健全性和有效性兩個方面作出評價。（1）健全性：所有控制點齊全，達到控制目標(biāo)的，為“健全”；控制點基本齊全，基本達到控制目標(biāo)的，為“基本健全”；關(guān)鍵控制點有疏漏，導(dǎo)致出現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題的，為“不健全”。（2）有效性：內(nèi)控制度健全，有關(guān)人員的資格和能力能夠勝任控制的職能，實現(xiàn)了控制目標(biāo)，沒有出現(xiàn)內(nèi)部管理控制方面問題的，評價為“有效”；內(nèi)控制度健全，但有關(guān)人員的控制能力有一定的差距或不能全面執(zhí)行內(nèi)控制度，但沒有出現(xiàn)重大控制漏洞，基本實現(xiàn)控制目標(biāo)的，評價為“基本有效”；雖制定了內(nèi)控制度，但沒有配備具有相應(yīng)資格的控制人員，出現(xiàn)了重大違紀(jì)違規(guī)問題，沒有實現(xiàn)控制目標(biāo)的，評價為“無效”。

（三）重大經(jīng)濟決策情況。對重大經(jīng)濟決策一般從決策程序的規(guī)范性及決策執(zhí)行的有效性兩個方面作出評價。（1）決策程序的規(guī)范性：制定了重大經(jīng)濟決策制度，有可行性研究報告和專家論證意見，提供了多個備選方案，決策的內(nèi)容沒有違反國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)，決策時主要負(fù)責(zé)人能做到集體研究決定的，評價為“有效”；建立了重大經(jīng)濟決策議事規(guī)程，決策的內(nèi)容沒有違反國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)，但個別環(huán)節(jié)沒有得到很好執(zhí)行的，評價為“基本規(guī)范”；缺少重大經(jīng)濟決策議事規(guī)程，或決策前可行性研究和專家論證不充分，或決策的內(nèi)容違反國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)的，評價為“不規(guī)范”。（2）決策執(zhí)行的有效性：決策被全面執(zhí)行，能夠有效監(jiān)管人、財、物的使用，實現(xiàn)了決策目標(biāo)的，評價為“有效”；決策被執(zhí)行，能夠基本有效監(jiān)管人、財、物的使用，基本實現(xiàn)了決策目標(biāo)，但有輕微損失浪費的，評價為“基本有效”；決策沒有被執(zhí)行，不能有效監(jiān)管人、財、物，造成明顯損失浪費，不能實現(xiàn)決策目標(biāo)的，評價為“無效”。

（四）遵守國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)紀(jì)律情況。主要評價縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟行為是否遵守國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)。領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟有關(guān)的行政行為符合國家經(jīng)濟政策、財經(jīng)法規(guī)的，定為“合法”；領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟有關(guān)的行政行為有輕微違反國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)的現(xiàn)象，但不涉及重大原則問題的，可定為“基本合法”；領(lǐng)導(dǎo)干部作出的決策和與經(jīng)濟有關(guān)的行政行為違反國家的經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)，或違反了重大原則問題的，為“不合法”。

（五）個人廉政情況。經(jīng)濟責(zé)任審計也是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的管理和監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政，從源頭上預(yù)防和防止腐敗的一項重要舉措。對領(lǐng)導(dǎo)干部個人來講，主要評價在審計中有無發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部本人侵占國有資產(chǎn)的行為。對個人廉政情況的評價應(yīng)客觀表述在審計范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部有侵占國有資產(chǎn)的情況（沒有發(fā)現(xiàn)問題的可不予評價）。

四、經(jīng)濟責(zé)任的界定

經(jīng)濟事項可劃分為決策、主管和經(jīng)辦等環(huán)節(jié)。有的是三者合一，即決策、主管和經(jīng)辦由一人負(fù)責(zé)到底，如出現(xiàn)差錯，則負(fù)直接責(zé)任。一般來說，問題出在哪個環(huán)節(jié)，就明確哪個環(huán)節(jié)的責(zé)任人負(fù)直接責(zé)任。但現(xiàn)實問題是比較復(fù)雜的，如縣（區(qū)）委書記和縣（區(qū)）長職責(zé)不分的情況就非常普遍。因此，本人認(rèn)為，在實踐中對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的界定可以把握以下原則：對未經(jīng)集體研究的事情，出現(xiàn)決策失誤，誰最終決策誰負(fù)直接責(zé)任，這就要求把問題產(chǎn)生的前因后果搞清楚，實事求是劃分責(zé)任，而不是誰分管就是誰的責(zé)任；對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的事情，出現(xiàn)決策失誤的問題追究領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任，其中由黨委書記負(fù)主管責(zé)任；對上級部門決策的事情，出現(xiàn)決策失誤的問題，責(zé)任在上級部門，但具體執(zhí)行中出現(xiàn)的問題責(zé)任則由主管或經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)；過去的遺留問題，主要責(zé)任在前任，但后任采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，致使問題更加嚴(yán)重的，應(yīng)負(fù)主管責(zé)任或直接責(zé)任；有些問題過于復(fù)雜，確實難以劃分責(zé)任的，可采取寫實方式，敘述決策過程和執(zhí)行過程中有關(guān)人員的具體行為。（作者單位：上饒市審計局）