近年來(lái)，審計(jì)署不斷掀起了被媒體所稱的審計(jì)“風(fēng)暴”，一些吞噬國(guó)家財(cái)產(chǎn)的巨型“黑洞”紛紛曝光。２００４年１２月２９日，李金華審計(jì)長(zhǎng)以２４３萬(wàn)張選票，在央視經(jīng)濟(jì)人物各個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)選中，捧走份量最重的“２００４年經(jīng)濟(jì)年度人物”大獎(jiǎng)。由此審計(jì)“風(fēng)暴”、“審計(jì)清單”和“李金華現(xiàn)象”成為近年來(lái)媒體出現(xiàn)頻率最高的詞語(yǔ)之一?？梢哉f(shuō)，審計(jì)署的不凡作為樹(shù)立了審計(jì)權(quán)威，振奮了審計(jì)精神。但是，審計(jì)“風(fēng)暴”并未從上到下一路刮來(lái)，并未形成上下聯(lián)動(dòng)的“氣候”。這是因?yàn)槿珖?guó)審計(jì)機(jī)關(guān)未做到協(xié)調(diào)發(fā)展，整體效能也未能得到充分體現(xiàn)。造成這種現(xiàn)象的原因就在于審計(jì)工作地區(qū)發(fā)展不平衡。

· １ ·

在我省一些市、縣（區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是縣（市、區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)工作開(kāi)展越來(lái)越難，具體體現(xiàn)在：

１、審計(jì)執(zhí)法難。根據(jù)《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)享有要求報(bào)送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、處理處罰權(quán)、通報(bào)或者公布審計(jì)結(jié)果權(quán)和建議權(quán)。但是這些權(quán)限由于沒(méi)有被細(xì)化，或沒(méi)有相應(yīng)措施保障，一旦遇到被審計(jì)單位不予配合等情況而難以得到充分運(yùn)用。如要求報(bào)送資料權(quán)，檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，如果被審計(jì)單位拒絕執(zhí)行，審計(jì)機(jī)關(guān)則由于沒(méi)有以前凍結(jié)賬戶等強(qiáng)硬措施作保障而顯得束手無(wú)策；行政強(qiáng)制措施權(quán)、處理處罰權(quán)由于自身沒(méi)有相應(yīng)的手段，需要借助法院等相關(guān)部門，如果有關(guān)部門不予配合，則顯得軟弱無(wú)力。尤其是現(xiàn)行的審計(jì)體制決定了一旦當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)出面說(shuō)情或干預(yù)，審計(jì)權(quán)則更是難以得到落實(shí)。因?yàn)榈胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任免在地方，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政撥給，審計(jì)機(jī)關(guān)難以做到客觀公正。

２、計(jì)劃落實(shí)難。在我省，一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)由于忙于當(dāng)?shù)攸h政安排的中心工作而無(wú)法安排自身的工作。這些中心工作，如招商引資、包村扶貧、計(jì)劃生育、路橋建設(shè)等不但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還費(fèi)錢。同時(shí)，當(dāng)?shù)攸h政均嚴(yán)詞要求抓好中心工作，否則對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行一票否決。在這種情況下，當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)只能把正常的審計(jì)工作停下來(lái)，而全力以赴完成中心工作，以至于犁了別人的田荒了自己的地。在一些地方，黨政領(lǐng)導(dǎo)、組織部門交辦的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)由于時(shí)間緊，任務(wù)重，一些年初安排的其他審計(jì)項(xiàng)目不得不壓了下來(lái)，以至于完不成全年審計(jì)任務(wù)，影響了審計(jì)計(jì)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

３、項(xiàng)目安排難。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以及我國(guó)加入ＷＴＯ，國(guó)有企業(yè)改制、重組、分立造成國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和比重發(fā)生深刻變化，國(guó)家審計(jì)對(duì)象的范圍將逐漸縮小。在一些縣（市、區(qū)），國(guó)有企業(yè)幾乎改制、重組、分立完畢，國(guó)有企業(yè)審計(jì)已無(wú)法進(jìn)行；由于實(shí)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算，行政事業(yè)單位審計(jì)項(xiàng)目也大幅度縮減。在此情況下，一些縣級(jí)單位就年年被安排審計(jì)，甚至重復(fù)審計(jì)。與此同時(shí)，在縣（市、區(qū)）的一些中央單位，如銀行、國(guó)稅、電力、煙草、石化、電信、移動(dòng)等部門和單位，卻由于審計(jì)署無(wú)暇顧及而形成多年未審計(jì)的“盲區(qū)”。而恰恰是這些部門和單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、資金流量大，違規(guī)問(wèn)題多。這從審計(jì)署對(duì)這些部門和單位查出的問(wèn)題中可以得到反映。于是形成了一邊審無(wú)可審，一邊是可審該審而未審。

４、人才培養(yǎng)難。目前，縣審計(jì)局普遍僅有在１５個(gè)左右，一般都已滿編，有的甚至超編，并存在著不適應(yīng)或即將不適應(yīng)工作發(fā)展的趨勢(shì)。從年齡結(jié)構(gòu)看，３０歲以下的幾乎沒(méi)有，４０歲以上的偏多，審計(jì)機(jī)關(guān)需要的年輕、懂專業(yè)的各類人才引進(jìn)太少。從專業(yè)結(jié)構(gòu)看，業(yè)務(wù)人員偏少，非業(yè)務(wù)人員偏多，有的縣審計(jì)局全局人員１５名，只有４至５名業(yè)務(wù)人員，并存在學(xué)歷不高，專業(yè)單一的現(xiàn)象，同時(shí)后續(xù)教育也得不到保障。從職數(shù)結(jié)構(gòu)看，僅有十幾人的縣審計(jì)局，正副局長(zhǎng)就有４至５人。領(lǐng)導(dǎo)層中從內(nèi)部產(chǎn)生的懂專業(yè)的也很少。此外，從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)退下的正副主任科員還占有一定比例，存在兵少將多的現(xiàn)象。引進(jìn)人才難，培養(yǎng)人才難，提拔人才難，成了影響審計(jì)事業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題。

５、經(jīng)費(fèi)保障難。在我省，一些縣審計(jì)局預(yù)算安排留有較大缺口，需靠預(yù)算追加來(lái)解決。但由于財(cái)力限制，這部分追加難以得到滿足。因此，許多縣審計(jì)局經(jīng)費(fèi)普遍不足。審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足，給審計(jì)事業(yè)帶來(lái)了一系列不良影響。一是審計(jì)收繳與按比例返還掛鉤，導(dǎo)致審計(jì)目標(biāo)發(fā)生偏移，審計(jì)質(zhì)量和水平難以保證。二是在新形勢(shì)、新任務(wù)的要求下，審計(jì)人員通過(guò)培訓(xùn)更新觀念、更新知識(shí)，掌握新技術(shù)、新方法的愿望得不到滿足。三是信息化建設(shè)所需的軟硬件設(shè)施無(wú)法購(gòu)進(jìn)。四是審計(jì)廉政建設(shè)受到影響，審計(jì)“八不準(zhǔn)”規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)。

· ２ ·

基層審計(jì)機(jī)關(guān)陷入困境的原因既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的，既有體制的，也有機(jī)制的。綜合起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

１、審計(jì)體制不順。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制屬雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。但是由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的職能部門，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等都決定于本級(jí)人民政府，審計(jì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方財(cái)政，這樣一邊倒的狀況導(dǎo)致上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)難以真正進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上走了樣。在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，一些地方較少考慮審計(jì)工作的特殊性，經(jīng)常未經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，就將一些不懂審計(jì)業(yè)務(wù)的干部安置到審計(jì)機(jī)關(guān)任職，從而造成審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部外行多、超職數(shù)的不正常現(xiàn)象。當(dāng)審計(jì)查出問(wèn)題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問(wèn)題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描淡寫(xiě)。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越突出。當(dāng)?shù)胤截?cái)力緊張時(shí)，對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算安排也難以保證其履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)。

２、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)不力。一方面由于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既不能給錢，也不能給物，對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)人也無(wú)任免權(quán)，僅是協(xié)管而已，因此，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)更多地傾向于僅接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)因?yàn)闃I(yè)務(wù)量大，人手少，忙于審計(jì)業(yè)務(wù)工作，而疏于對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。一是項(xiàng)目授權(quán)少。由于審計(jì)力量有限，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)覆蓋面總是有限，以致形成許多審計(jì)″盲區(qū)″。由于擔(dān)心審計(jì)質(zhì)量問(wèn)題，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)大多不愿意將項(xiàng)目授權(quán)給下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)少。一些上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門多年未召開(kāi)專業(yè)會(huì)議，也未進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查評(píng)比。三是專業(yè)培訓(xùn)少。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)未把培訓(xùn)作為一種制度堅(jiān)持下來(lái)，基層審計(jì)人員后續(xù)教育難以得到保證，業(yè)務(wù)素質(zhì)也就難以得到提高。四是交流協(xié)調(diào)少。對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在的困難與問(wèn)題，與地方政府交流協(xié)調(diào)少，未能爭(zhēng)取地方政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的支持。

３、法律支持不足。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，審計(jì)實(shí)踐的深入，審計(jì)工作開(kāi)展所依據(jù)的一些法律法規(guī)存在著滯后于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的問(wèn)題。以致于審計(jì)查出的問(wèn)題有的無(wú)評(píng)價(jià)依據(jù)，有的不是靠法律法規(guī)而要靠政策去評(píng)價(jià)，有的評(píng)價(jià)依據(jù)模糊不清，有的由于法律不統(tǒng)一、法規(guī)和規(guī)章級(jí)次多等原因，造成法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，使得評(píng)價(jià)依據(jù)多頭甚至相互矛盾。這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致審計(jì)定性和處理處罰彈性較大。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)等新的審計(jì)內(nèi)容和形式也存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題，需要加以明確。

· ３ ·

基層審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的困境，需要通過(guò)自身的努力去解決，也需要上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是審計(jì)署通過(guò)加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)去幫助解決。當(dāng)前需要從以下幾個(gè)方面去思考：

１、創(chuàng)新審計(jì)體制。隨著我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，建議省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣（區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行省以下的垂直管理體制，強(qiáng)化了審計(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部管理，便于協(xié)調(diào)，利于指揮，可形成一個(gè)上下互動(dòng)、安排合理，覆蓋全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，最大限度地避免出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)督或?qū)徲?jì)盲區(qū)的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，這樣的審計(jì)體制是審計(jì)資源最優(yōu)化的組合，可將專業(yè)人員更多地充實(shí)到審計(jì)一線，加快審計(jì)人員職業(yè)化進(jìn)程。

２、整合審計(jì)資源。在安排審計(jì)工作，組織審計(jì)力量時(shí)，要改變以前塊塊分割的做法，將全國(guó)八萬(wàn)審計(jì)隊(duì)伍當(dāng)做一個(gè)整體予以考慮。譬如，可以采取多種審計(jì)形式，整合審計(jì)資源，充分調(diào)動(dòng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的積極性。實(shí)踐證明，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展要求，專項(xiàng)資金審計(jì)等，可按照統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一處理等方式進(jìn)行，也可采取上審下、交叉審等方式進(jìn)行。審計(jì)信息資源的利用要打破條塊分割，各自為戰(zhàn)的局面，建立暢通的審計(jì)信息交流渠道，要從過(guò)去局部的、地域性的，轉(zhuǎn)變到能在全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)乃至與國(guó)家電子政務(wù)之間實(shí)現(xiàn)共享，以避免人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。

３、建立協(xié)調(diào)機(jī)制。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系溝通，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。要依據(jù)《審計(jì)法》，制定相關(guān)制度，將下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人任免、干部調(diào)入等加以明確，做到不符合條件的不能提拔，不能調(diào)入，確保審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化、年輕化。要幫助下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)建立與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察院、法院等聯(lián)系會(huì)議制度，并制定相應(yīng)的制度，在協(xié)助調(diào)查取證、移送案件等方面，爭(zhēng)取這些部門的理解與支持。此外，還要加大審計(jì)宣傳力度，通過(guò)宣傳讓審計(jì)意識(shí)深入人心，從而營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境。要充分發(fā)揮報(bào)紙、電視、電臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)的作用，積極推行審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，加大審計(jì)整改督促力度，把審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

４、完善法規(guī)體系。要進(jìn)一步完善審計(jì)法規(guī)體系，在修訂《審計(jì)法》時(shí)，要進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和處理、處罰，不受有關(guān)法律、法規(guī)等對(duì)執(zhí)法主體規(guī)定的限制。同時(shí)在明確審計(jì)權(quán)限時(shí)，確立保證審計(jì)權(quán)限運(yùn)行的具體措施。譬如，為保證審計(jì)取證權(quán)的有效實(shí)施，應(yīng)明確做出審計(jì)機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求人民法院或者公安機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行調(diào)查取證的規(guī)定。此外，還要隨著形勢(shì)的發(fā)展，及時(shí)制訂和修改法律法規(guī)。譬如為滿足計(jì)算機(jī)審計(jì)的需要，有必要將要求報(bào)送資料權(quán)在相關(guān)條文中增加報(bào)送財(cái)政財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)的內(nèi)容。同時(shí)，在制定規(guī)劃、制度、計(jì)劃和方案時(shí)，應(yīng)樹(shù)立“全國(guó)一盤棋”的思想，充分考慮基層審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，采取穩(wěn)步推進(jìn)，分類指導(dǎo)的方針，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)發(fā)展。