如果北京希望減少來(lái)自內(nèi)蒙古的沙塵暴，何不將以前用來(lái)清理沙塵的資金向內(nèi)蒙古購(gòu)買(mǎi)其揚(yáng)沙權(quán)配額？?jī)?nèi)蒙古也可以利用該筆資金來(lái)治理風(fēng)沙了

2006年，北京的春天再次挾著風(fēng)沙而來(lái)。

4月16日晚，北京刮起了2006年的第七次沙塵暴，平均每平方米降塵20克，全北京市大約有30多萬(wàn)噸。第二天北京成為土黃色的城市，地面、房屋、汽車(chē)，甚至是每一片樹(shù)葉都被黃色浮塵厚厚地覆蓋。氣象專(zhuān)家稱這些沙土來(lái)自內(nèi)蒙古中部。

4月17日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上痛陳：“‘十五’期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒(méi)有完成……”

風(fēng)沙遲早會(huì)停，而環(huán)保25年來(lái)從未完全達(dá)到過(guò)預(yù)定指標(biāo)，卻是永遠(yuǎn)也不會(huì)改變的事實(shí)。在中國(guó)，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)為什么遲遲不能夠得到有效遏制？遏制環(huán)境污染在技術(shù)并不困難。對(duì)環(huán)境保護(hù)重視不夠，能源資源消耗比較高，高投入、高消耗、高排放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以及環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力，有法不依、違法不究被認(rèn)為是我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重的主要原因。這些僅僅是直接的原因。更進(jìn)一步地，我們還需要尋找一種更深層更優(yōu)化的機(jī)制，使得各級(jí)政府能真正重視起環(huán)境保護(hù)，有能力來(lái)改變其粗放、消耗式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有動(dòng)力來(lái)嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)管。

地方政府能成為合格的責(zé)任主體嗎

在中國(guó)，環(huán)境問(wèn)題已越來(lái)越顯得突出了，污染問(wèn)題甚至已影響到了社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年全國(guó)發(fā)生環(huán)境污染糾紛5.1萬(wàn)起。自2005年松花江水污染事件以來(lái)，全國(guó)各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件有76起，平均每?jī)商炀桶l(fā)生一起。我國(guó)單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是發(fā)達(dá)國(guó)家的8—9倍。目前，在中國(guó)，有近3億農(nóng)村人口飲用不合格的水。全國(guó)流經(jīng)城市的河段普遍受污染，2005年發(fā)生的環(huán)境事故中，97.1%屬于污染事故，其中水污染事故占到了50.6%?！鞍l(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)已經(jīng)集中出現(xiàn)?！?/p>

為遏制生態(tài)環(huán)境的惡化，“十一五”規(guī)劃中要求到2010年主要污染物排放總量要減少10%。基于這一目標(biāo)，地方政府被要求對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。環(huán)保目標(biāo)被納入到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)范圍和干部政績(jī)考核當(dāng)中。各地區(qū)也被要求制定污染物排放總量控制計(jì)劃，并層層分解。

國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)周生賢在接受采訪時(shí)就明確提出，二氧化硫和化學(xué)需氧量這兩項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)要在2006年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)削減2%，并要將這個(gè)任務(wù)要分解到各省、自治區(qū)、直轄市，一直到市、縣。落實(shí)削減指標(biāo)任務(wù)的主要責(zé)任在各級(jí)人民政府。并表示正在和中組部協(xié)調(diào)，把這兩項(xiàng)削減指標(biāo)作為考核干部的一項(xiàng)指標(biāo)，讓那些不重視污染防治工作，沒(méi)有完成年度任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，得不到提拔重用。

中國(guó)政府解決環(huán)境問(wèn)題決心之大，可見(jiàn)一斑。然而，采取總量控制，將環(huán)保指標(biāo)分解至各地方政府由其負(fù)責(zé)，這一措施首先面臨的一個(gè)問(wèn)題就是，污染物排放指標(biāo)如何分配？排放指標(biāo)的分配會(huì)不會(huì)帶來(lái)另一種扭曲，比如影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展？此外，在指標(biāo)分配的模式下，地方政府能成為合格的責(zé)任主體嗎？

環(huán)保不僅是一省一地的事

環(huán)境大體上是一種公共品。藍(lán)天白云不可能被限制在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，也沒(méi)有辦法被排他性地占有。我們也很難對(duì)環(huán)境界定出一個(gè)清晰的產(chǎn)權(quán)，這就使得環(huán)境天然就有被濫用的傾向。

首先，由于水和空氣的流動(dòng)性，使得環(huán)境破壞所帶來(lái)的成本，無(wú)需由污染環(huán)境的當(dāng)?shù)厝砍袚?dān)。被污染了的水和空氣，以及裸露的沙土地，隨著生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)，可以被轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)。就像北京春天的沙塵暴，沙塵多來(lái)自西北省區(qū)，因這些地區(qū)植被破壞、土壤侵蝕、森林過(guò)度砍伐而起，但這種環(huán)境破壞所帶來(lái)的成本，北京也要分擔(dān)。2005年11月發(fā)生在中國(guó)石油吉林石化公司雙苯廠的爆炸，苯類(lèi)污染物流入松花江，造成松花江水系重大污染，哈爾濱城市用水告急，同樣也體現(xiàn)了環(huán)境污染跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的特征。

環(huán)境污染所帶來(lái)的代價(jià)可以被轉(zhuǎn)移至另一地區(qū)，這被稱為環(huán)境污染的地區(qū)間外部性。這種外部性的存在，使得環(huán)境污染地區(qū)所承受的環(huán)境破壞成本要小于其社會(huì)成本。這樣，對(duì)某些地區(qū)而言，無(wú)需承擔(dān)全部成本，卻可以享有全部的好處，很自然地也就帶來(lái)了環(huán)境保護(hù)的不足，這些意味著，地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)時(shí)會(huì)較少地考慮環(huán)境污染所帶來(lái)的成本。一些地區(qū)，比如河流的上游地區(qū)，地方政府過(guò)度使用環(huán)境資源的傾向便會(huì)因此而得以強(qiáng)化。

其次，靠山吃山，靠水吃水，環(huán)境資源的利用往往關(guān)系到一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，環(huán)境自然資源往往是該地區(qū)賴于生存的手段，也該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依托。對(duì)于相對(duì)發(fā)達(dá)和富裕地區(qū)的人們而言，綠水青山是莫大的享受，但在相對(duì)貧窮和落后的地區(qū)，由于物質(zhì)的缺乏，金錢(qián)往往比保護(hù)良好的環(huán)境來(lái)得更為重要。再加上環(huán)境資源也往往是這些地區(qū)相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)所在。因此，環(huán)境保護(hù)，對(duì)某些地區(qū)而言是一種利益，但對(duì)另外一些地區(qū)的來(lái)講，卻可能是一種損害，至少短期內(nèi)如此。

正是因?yàn)榄h(huán)境污染存在區(qū)域間外部性，以及環(huán)境資源往往構(gòu)成一個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，使得過(guò)去20多年來(lái)，中國(guó)的一些環(huán)境保護(hù)政策和措施不能得切實(shí)的落實(shí)。對(duì)地方政府而言，如果能以環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮本地的經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又無(wú)需承擔(dān)環(huán)境破壞帶來(lái)的全部成本，其最優(yōu)選擇自然是不重視環(huán)保，放松環(huán)保執(zhí)法、監(jiān)管了。這也就使得很多環(huán)保法律，比如《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等等，顯得軟弱而缺乏操作性，出現(xiàn)“違法成本低，守法成本高”的問(wèn)題。

在地方政府間引入市場(chǎng)機(jī)制

“如果有可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)施某項(xiàng)政策，那沒(méi)有哪位政策制定者能承受得起棄之不用的代價(jià)。”中國(guó)為實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，已制訂并準(zhǔn)備實(shí)施一系列措施，將排放指標(biāo)層層分解到各省各地區(qū)各污染源，并切實(shí)使地方政府成為環(huán)保的責(zé)任主體。然而，由于環(huán)境污染區(qū)域間外部性的存在，以及環(huán)境資源往往直接構(gòu)成一地區(qū)的區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，再加上可能無(wú)法獲得有效分配環(huán)保指標(biāo)的信息，故而僅僅使各級(jí)地方政府成為環(huán)保的責(zé)任主體可能還不夠。

我們很難判斷哪一個(gè)地區(qū)治污成本比較高，哪個(gè)地區(qū)治污成本低；也很難判斷在哪個(gè)地區(qū)環(huán)境資源構(gòu)成了其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，而哪個(gè)地區(qū)環(huán)境資源需要特別地加以保護(hù)；更為重要的是，不同地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)的不同，使得人們對(duì)環(huán)境的偏好也有差異，這種差異同樣是很難識(shí)別的。這些信息，即使是地方政府本身也可能并不清楚。信息的缺乏，便直接制約了環(huán)保指標(biāo)的分解和在各地方政府之間的合理分配，也給各地方政府爭(zhēng)取指標(biāo)留下了討價(jià)還價(jià)的余地。

如果給一個(gè)地區(qū)污染物排放權(quán)配額過(guò)少，而在該地區(qū)環(huán)境資源又直接構(gòu)成了其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，那么，就有可能使得該地區(qū)靠山不能吃山，靠水不能吃水，直接限制了其對(duì)環(huán)境資源的利用，進(jìn)而影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種情況下，無(wú)疑是將既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的責(zé)任主體，又是環(huán)保的責(zé)任主體的地方政府置于兩難之中。反之，如果一個(gè)地區(qū)污染物排放權(quán)配額給得過(guò)多，由于環(huán)境污染的區(qū)域外部性的存在，可能反而起到鼓勵(lì)其對(duì)環(huán)境濫用的作用。

指標(biāo)的分配受到信息缺乏的限制，我們不妨借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)揭示實(shí)際信息。一個(gè)可行的方法是，在地方政府間引入污染物排放權(quán)配額的交易制度。在地方政府間有了污染物排放權(quán)配額市場(chǎng)，那些容易減少環(huán)境污染的地區(qū)就可出賣(mài)一部分排放權(quán)，將這些收入用來(lái)治理污染。而那些更加依賴環(huán)境資源利用的地區(qū)則可以購(gòu)買(mǎi)額外的排放權(quán)。這一方面可以使得各地方政府按本地的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境，另一方面也可以建立起針對(duì)環(huán)境污染區(qū)域外部性的補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，還能夠使各地的治污成本有效地揭示出來(lái)。就全國(guó)來(lái)講，用最低的成本實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染的總量控制。

以北京的沙塵暴為例。如果北京希望減少來(lái)自內(nèi)蒙古的沙塵暴，就可以將以前用來(lái)清理沙塵的資金向內(nèi)蒙古購(gòu)買(mǎi)其揚(yáng)沙權(quán)配額，內(nèi)蒙古則可以利用該筆資金來(lái)治理風(fēng)沙了。反之，如果內(nèi)蒙古覺(jué)得其擁有的揚(yáng)沙權(quán)配額過(guò)少，制約了其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，那么它可以向北京來(lái)購(gòu)買(mǎi)揚(yáng)沙權(quán)配額，北京則可以利用該資金來(lái)應(yīng)對(duì)沙塵暴了。

當(dāng)然，在地方政府間引入配額交易的市場(chǎng)機(jī)制，并不意味著中央政府就可以放棄直接的行政干預(yù)。中央政府仍需要有力的措施，確保地方政府真成為環(huán)保的責(zé)任主體，中央政府還需要設(shè)定環(huán)境污染總量，監(jiān)督各地區(qū)實(shí)際執(zhí)行情況。唯其如此，才有可能在地方政府間引入市場(chǎng)交易機(jī)制。

作者單位：

高鶴 中國(guó)華融資產(chǎn)管理公司博士后科研工作站

楊波 中國(guó)礦業(yè)力學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院