位于太平洋西岸的日本，雖然國土面積只有37萬平方公里、占全球陸地的約1／400，但是從她的地理位置、地形、地質(zhì)、氣象等自然條件來看，是一個地震、臺風(fēng)、暴雨、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害容易發(fā)生的國家。日本列島的附近有太平洋板塊、菲律賓海板塊、北美板塊、歐亞大陸板塊。列島正好位于這世界4大板塊的活動地帶。太平洋板塊和菲律賓海板塊向北美板塊和歐亞大陸板塊的下面俯沖擠壓，形成由5大島弧 (弧形狀列島)和5大深深的海溝構(gòu)成的日本地形，并導(dǎo)致日本成為世界上地震和火山多發(fā)的國家。根據(jù)日本內(nèi)閣府的資料，在1994年至 2003年全世界發(fā)生的960個6級以上地震中，日本有220個，占22．9％。 2003年全年的有感地震有2179次。日本位于環(huán)太平洋火山地帶，全世界大約有活火山1511座， 日本有 108座，占全世界的7，1％。

地震災(zāi)害歷史和制度建設(shè)

歷史上自有記載至今，損失嚴(yán)重的6．8級以上的大地震有約20多次。其中，最大規(guī)模的地震是1707年發(fā)生的約8．4級的寶永地震，600公里的范圍內(nèi)都感到搖晃。死亡人數(shù)至少6萬以上，房屋倒塌6萬戶以上。地震帶來的海嘯襲擊日本太平洋沿岸，海浪吞噬了大約2萬戶人家。這次地震使地下有巖漿的地殼被壓縮和能量積蓄，導(dǎo)致一個月后富土山火山爆發(fā)。

在日本歷史上地震死亡人數(shù)最多的可以說是1923年9月1日發(fā)生的7．9級的關(guān)東大地震。該地震發(fā)生在日本首都所在地東京，由于人口密集和木結(jié)構(gòu)房屋集中以及地震引起的火災(zāi)等原因，死亡和去向不明人口達(dá)142807人，受災(zāi)人口340萬人，燒毀房屋44萬7千戶，經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于現(xiàn)在的55～100億日元，引起社會恐怖和不安。這次大地震給日本的教訓(xùn)是如何防止地震引起的火災(zāi)。

戰(zhàn)后至今，日本實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長，同時也建立包括地震在內(nèi)的現(xiàn)代化綜合防災(zāi)管理體系，特別是為了克服和吸取1959年發(fā)生了伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害(死亡5040人)顯示出的單項災(zāi)種管理的弊端和教訓(xùn)，在1961年制定了《災(zāi)害對策基本法》，使防災(zāi)體制發(fā)生了根本的變化，防災(zāi)管理體系轉(zhuǎn)向多項災(zāi)種的“綜合防災(zāi)管理體系”。通過這樣的體制建設(shè)和大量的政府對防災(zāi)的公共投資，自1959年以來的35年中，日本的災(zāi)害死亡人數(shù)沒有超過230人，取得了很大的成就。

阪神大地震的教訓(xùn)

日本自己認(rèn)為萬無一失的防災(zāi)體制，在1995年1月17日發(fā)生的阪神大地震中出現(xiàn)了缺陷。該地震死亡及去向不明者全部達(dá)6433名，倒塌房屋104900戶。根據(jù)神戶市的統(tǒng)計，該市死亡人數(shù)4571人，受傷人數(shù)達(dá)14678人。全部毀壞和半損壞的房屋分別為67421棟和55145棟，其中全部被地震引起的火災(zāi)化為灰燼的房屋有6965棟和使82000戶失去家園。市經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6兆 9000多億日元，當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟(jì)的制鞋業(yè)和清酒釀酒業(yè)分別減少85％和 50％，1／3的商業(yè)街道被摧毀。這是日本自1923年關(guān)東大地震和伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害以來，受損于自然災(zāi)害最多的一次，給整個社會和國民經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的打擊和損失。

阪神大地震的教訓(xùn)是，雖然防震抗災(zāi)的科學(xué)技術(shù)越來越發(fā)達(dá)，但是，地震使電話系統(tǒng)市政系統(tǒng)等癱瘓，表明了現(xiàn)代文明社會的脆弱性；嚴(yán)格的規(guī)章制度和規(guī)劃等也帶來管理上的僵化。由于信息不暢通，導(dǎo)致政府對地震的先期處置滯后，大城市地區(qū)地震的危機(jī)管理能力不夠。

新瀉中越地震與政府應(yīng)急處置

2004年10月23日17日寸56分開始發(fā)生了6．8級的新瀉中越地震，并在23日和27日兩天連續(xù)5．6級以上地震達(dá)5次。23～31日有感地震累積達(dá)600次，特別是23日17時 56分至24分有感地震達(dá)164次，24日總有154次，使得當(dāng)?shù)鼐用駸o法安心。據(jù)報告，地震帶來的損失是死亡人數(shù)40人，受傷人數(shù)2868人，全損房屋達(dá)2499棟，半損有4801棟，部分損壞有44217棟，被地震引起火災(zāi)而燒毀的房屋9棟。公共設(shè)施等3111棟，道路損壞3377處。河流堤壩損壞220處，滑坡等370處。避難人數(shù)最高峰達(dá)26日達(dá)103178人，涉及34個地方政府。308680戶被停止供電，129750戶被斷水， 56000戶的煤氣被停止供應(yīng)。

這次地震給日本在現(xiàn)代化社會中人口老齡化的農(nóng)村山區(qū)的防震抗災(zāi)工作帶來了新的挑戰(zhàn)。雖然偏僻農(nóng)村山區(qū)的救災(zāi)工作遇到了困難，但是，吸取阪神大地震的教訓(xùn)，政府在應(yīng)急救援和安置工作方面做得非常出色。

新瀉縣政府在地震發(fā)生的10月 23日17：56根據(jù)法律了成立新瀉縣災(zāi)害對策本部；18：57根據(jù)“新瀉縣廣域消防相互救援協(xié)定”，小千谷地區(qū)消防本部提出救援請求。19：20新瀉縣政府向國家總務(wù)省消防廳提出派遣緊急消防救援隊的請求；21：05新瀉縣政府向自衛(wèi)隊提出向長岡市和山古志村派遣部隊進(jìn)行災(zāi)害救援的請求；24日02：15新瀉縣政府向第九管區(qū)海上保安本部提出派遣人員進(jìn)行災(zāi)害救援的請求；23和24日晚新瀉縣政府決定6市16町8村適用災(zāi)害救助法，進(jìn)行緊急救援。根據(jù)地方政府的請求，中央派遣自衛(wèi)隊、醫(yī)療隊等進(jìn)行救援。

政府的地震應(yīng)急預(yù)案

為了減少地震的災(zāi)害損失，東京都政府在地震的預(yù)測、預(yù)防、應(yīng)急、救援和恢復(fù)重建各個環(huán)節(jié)也采取了各種措施，并從法律制度的建設(shè)、規(guī)劃編制和實施、防災(zāi)的公共投資建設(shè)、教育訓(xùn)練等方面加強防災(zāi)管理。為了吸取阪神大地震的教訓(xùn)，政府特別強調(diào)先期處置和信息收集，完善緊急啟動體制包括職員召集制度和職員緊急配備制度。東京都規(guī)定成立災(zāi)害對策指揮部后。根據(jù)災(zāi)情，發(fā)出第一級到第五級的緊急配備狀態(tài)的應(yīng)對命令，動員各局、地方隊長以及本部的職員出動。最緊急的狀態(tài)為第五配備狀態(tài)，即在第四緊急配備狀態(tài)難于應(yīng)對的時候或烈度6弱以上的地震發(fā)生的時候，指揮部部長發(fā)令動員東京都所有職員128522名進(jìn)入災(zāi)害應(yīng)急狀態(tài)。

為了應(yīng)對在晚上或節(jié)假日等下班時間內(nèi)發(fā)生的災(zāi)害，東京都設(shè)立了夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室和安排了東京都災(zāi)害應(yīng)急職員住宅，確保應(yīng)急機(jī)制正常運轉(zhuǎn)。

關(guān)于災(zāi)害發(fā)生后的第一時間啟動(先期處置)到應(yīng)急、恢復(fù)的活動時間系列安排，東京都就地震災(zāi)害進(jìn)行如下的規(guī)定：

(1)災(zāi)害發(fā)生之前主要工作是：發(fā)布和傳遞災(zāi)害預(yù)報，收集和傳遞海嘯信息；

(2)災(zāi)害發(fā)生時刻至3小時之內(nèi)：召集職員，設(shè)立災(zāi)害對策指揮部，收集受害損失信息，向市民通報和披露信息，請求媒體播放和報導(dǎo)，請求自衛(wèi)隊派遣救援，進(jìn)行消防活動，對危險物設(shè)施等采取應(yīng)急措施，防水，誘導(dǎo)居民避難，實施保安警備，實施交通限制和管制，進(jìn)行救助和急救，收集和傳達(dá)醫(yī)療信息；

(3)災(zāi)后3～6小時之間：設(shè)立避難場所，派遣醫(yī)療救護(hù)班，確保藥品和醫(yī)療器材；

(4)災(zāi)后6～12小時之間：請求兄弟地方政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援，清除緊急運輸?shù)缆飞系恼系K物，確保運送車輛，運送受傷者，開展保健活動；

(5)災(zāi)后12～24小時之間：判斷和實施《災(zāi)害救助法》、對市政生命線設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)措施，對公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對策；

(6)災(zāi)后24～48小時之間：供應(yīng)儲備物品，調(diào)配運送回家困難者替代交通工具；

(5)災(zāi)后48～72小時之間：供應(yīng)生活必需品，開設(shè)受災(zāi)者生活咨詢窗口；

(5)災(zāi)后72小時之后：準(zhǔn)備伙食，處理遺體，處理垃圾、糞尿、廢墟，采取應(yīng)急住宅措施，發(fā)放災(zāi)害慰問金和災(zāi)害救援資金貸款，分配捐款和捐物，確定災(zāi)害類型為嚴(yán)重災(zāi)害。

物質(zhì)儲備

根據(jù)國家的《災(zāi)害救助法》第37條，東京都必須每年按照在本年度的前三年的地方普通稅收額的平均值的千分之五作為災(zāi)害救助基金進(jìn)行累積。2002年累計積累有110億 2629萬7495日元，其中存放在國家財務(wù)省資金運用部和銀行的存款有 60億7071萬9353日元，事先購買儲備物資有49億5557萬8142日元。除了都政府之外，各區(qū)市町村政府也進(jìn)行儲備。共儲備各種食品 1628萬份。毛毯263．2萬條。比如壓縮餅干，都儲備80萬份，區(qū)儲備328萬份，市町村儲備127萬份。容易消化的大米，都、區(qū)、市町村分別為100萬份、368萬份、191萬份。此外還有快餐方便面及其他食品。

根據(jù)地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，在發(fā)生地震災(zāi)害時，飲用水供水標(biāo)準(zhǔn)是每人每天3公升。至2002年底為止，市區(qū)建有1500立方米的應(yīng)急供水漕 47座、100立方米的應(yīng)急供水漕17座。糧食等主食的供應(yīng)，是根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，在區(qū)市町村開設(shè)的避難所進(jìn)行的?；旧嫌媱澰陂_始清除道路障礙3天后，可以開鍋做飯，在這以前發(fā)放由都以及區(qū)市町村儲備和調(diào)撥的食品。

此外，至2003年4月1日為止，簡易廁所371805個；設(shè)在學(xué)校的救災(zāi)物資儲備倉庫有1516個，設(shè)在社區(qū)的防災(zāi)儲備倉庫610個，其他為144個，共2271個，面積達(dá) 121009平方。

社區(qū)的防震抗災(zāi)與各種參與

經(jīng)過多次災(zāi)害的教訓(xùn)，特別是一個成熟的進(jìn)入老齡化的社會，政府深刻地認(rèn)為，要防止地震等災(zāi)害的發(fā)生和減少災(zāi)害損失，必須建設(shè)一個抗御災(zāi)害能力強的社會和社區(qū)，提高自救、互救的能力。日本各級政府都通過法規(guī)和規(guī)劃以及政策明確規(guī)定市民、防災(zāi)市民組織、事業(yè)單位等的具體責(zé)任，加強地區(qū)、社區(qū)和單位等的防災(zāi)對策和危機(jī)管理功能，鼓勵行政與企業(yè)、市民等進(jìn)行橫向合作，促進(jìn)抗御災(zāi)害能力強的社會和社區(qū)的建設(shè)。公眾經(jīng)常接受防．災(zāi)教育，組織防災(zāi)演習(xí)。

阪神大地震后，日本各級政府特別加強防災(zāi)市民組織的建設(shè)。防災(zāi)市民組織是地區(qū)或社區(qū)組織和居民自主結(jié)成的團(tuán)體，政府給以必要的支持。在東京都，這樣組織的作用和任務(wù)是：(1)徹底地普及防災(zāi)知識和防止火災(zāi)；(2)實施各種關(guān)于初期滅火、救出、救助、應(yīng)急救援、避難等各種訓(xùn)練；(3)準(zhǔn)備和保養(yǎng)好各種滅火、救助和做飯等器材以及儲備應(yīng)急食品；(4)掌握和檢查地區(qū)內(nèi)的危險地方并讓地區(qū)居民都知道；(5)努力掌握地區(qū)內(nèi)在災(zāi)害時需要救援的行動不方便的居民。完善災(zāi)害時的支援機(jī)制；(6)研究討論與地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、單位進(jìn)行合作的事項；(7)研究討論與行政進(jìn)行合作的事項。

區(qū)市町村政府作為培育主體，對市民防災(zāi)組織進(jìn)行積極的指導(dǎo)和建議，給這些組織創(chuàng)造好的活動環(huán)境和在防災(zāi)器材等設(shè)備上給以資助。這種組織率不斷在提高，為其提供的設(shè)備從救援車、行李車到繩索、喇叭筒等也在不斷完善。

家庭防災(zāi)準(zhǔn)備

市民根據(jù)“自己的生命自己保護(hù)”的觀點，在家里作為個人和家庭要求采取以下措施應(yīng)對地震：(1)在平常注意防火；(2)準(zhǔn)備滅火器和防災(zāi)用品；(3)想辦法防止家具等的倒塌和窗子玻璃等落下來；(4)考慮住宅外部的安全對策，檢查和修繕院墻等；(5)準(zhǔn)備好水、糧食、醫(yī)藥品、攜帶式收音機(jī)等緊急外出用品；(6)預(yù)先確定在發(fā)生地震等災(zāi)害時的家屬成員的分工、避難和聯(lián)絡(luò)方法等；(7)積極參加都、區(qū)市町村主辦的防災(zāi)訓(xùn)練和防災(zāi)事務(wù)；(8)協(xié)作町會和自治會等建立地區(qū)和社區(qū)的相互合作機(jī)制； (9)在災(zāi)害時有需要救援的家庭成員，在方便的前提下事先向居民組織或消防署及警察崗?fù)さ韧ㄖ?/p>

作為避難場所的學(xué)校公共設(shè)施

在日本除了公園、廣場和指定的空地等野外露天避難場所之外，還有體育館、幼兒園、文化中心、小學(xué)和中學(xué)等肩負(fù)重要的責(zé)任。其中小學(xué)和中學(xué)作為公共設(shè)施，被指定為附近居民服務(wù)的避難場所和避難物質(zhì)儲備地方，發(fā)揮了很大的作用。一般以小學(xué)為學(xué)區(qū)覆蓋了附近兩三千居民，并且學(xué)校的建筑抗災(zāi)設(shè)防能力強。當(dāng)發(fā)生地震等災(zāi)害時，附近的居民可以步行迅速到小學(xué)避難和使用急救物資。比如說日本的豐田汽車公司的豐田市鄰居的安城市櫻井區(qū)的中心避難所是該區(qū)的公民館；一般避難所是該區(qū)的櫻井小學(xué)等2所小學(xué)，1所高中和1所初中，1所幼兒園；此外就是該市的大范圍的避難場所：市綜合體育公園和市公民館以及市一般公園。

根據(jù)調(diào)查，阪神大地震發(fā)生發(fā)生當(dāng)天，學(xué)校老師第一個趕到小學(xué)的時候，全市區(qū)234所小學(xué)中121所小學(xué)的教室和操場就避難居民了，也可以說，地震當(dāng)天，居民一半在學(xué)校避難，一牛在公園道路等其他地方避難。比如說，神戶市小野柄小學(xué)在5：46發(fā)生地震。8點左右開門迎接進(jìn)入運動場暫時避難，并確認(rèn)90％的學(xué)生兒童的安全。12點開放大講堂(兼市內(nèi)體育館)，14點開放所有教室，當(dāng)天避難居民達(dá)600人。

在小學(xué)和中學(xué)儲備倉庫中政府都配備了足夠的避難物資，有災(zāi)害應(yīng)急食品，災(zāi)害弱者食品，臨時廁所、固體燃料、供水水筒、毛毯、防水塑料布、鐵鍬、醫(yī)療急救品等。中學(xué)除了成為避難場所之外，也同時作為地區(qū)醫(yī)療救護(hù)基地，配備各種急救設(shè)備和藥品。

結(jié)語

日本雖然是個地震多發(fā)的國家，但是，日本不斷總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)展科學(xué)研究和加強災(zāi)害管理，減少災(zāi)害的損失。地震災(zāi)害難于避難，但是，地震一旦發(fā)生后如何以最快的速度以最小的成本去應(yīng)對災(zāi)害和減少損失，這是災(zāi)害的重要任務(wù)。已經(jīng)處于領(lǐng)先地位的日本還在加強有關(guān)防震抗災(zāi)的科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)。同時在管理上，日本強調(diào)合作、溝通、互助、學(xué)習(xí)。合作領(lǐng)域有除了政府與企業(yè)、群眾外，廣范圍的區(qū)域合作以及國際合作。通過加強防災(zāi)信息的收集、分析和披露，促進(jìn)政府與民眾之間的溝通。