《存款保險(xiǎn)條例》幾易其稿，基本框架已經(jīng)明朗。剩下的主要懸念只有一個(gè)

繼證券投資者保護(hù)基金公司成立之后，醞釀了十年之久的存款保險(xiǎn)制度也加快了步伐。據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，由中國人民銀行會(huì)同財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國務(wù)院法制辦、發(fā)改委成立的《存款保險(xiǎn)條例》起草工作小組，正在抓緊進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的論證和設(shè)計(jì)工作，《存款保險(xiǎn)條例》目前已經(jīng)幾易其稿，基本框架已經(jīng)明朗。剩下的主要懸念只有一個(gè)，那就是實(shí)施時(shí)機(jī)的選擇。

今年9月中旬，中國人民銀行副行長蘇寧在大連舉行的“存款保險(xiǎn)國際論壇”上也公開表示，存款保險(xiǎn)制度的框架已基本確定，中國將實(shí)施強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)，四大國有銀行和農(nóng)信社亦包括在內(nèi)，而且將實(shí)行差別費(fèi)率制。

從“付款機(jī)”到“風(fēng)險(xiǎn)最小化”

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，根據(jù)目前的草案，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立之后將會(huì)設(shè)定一個(gè)過渡期。在過渡期內(nèi)，對于存款人的存款將從全額擔(dān)保過渡到限額擔(dān)保?！斑@個(gè)過渡期可能是5年或者10年，但時(shí)間不會(huì)太長”，中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險(xiǎn)處副處長顏海波說。

顏海波解釋稱，“之所以有這樣一個(gè)緩沖期，一是為健全存款保險(xiǎn)制度以及相關(guān)的法制環(huán)境，二是要摸清家底，加快處理歷史舊賬，減少不穩(wěn)定因素。”由于實(shí)行強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量好的和不好的銀行都將納入進(jìn)來，比如資本充足率低于2％的農(nóng)村信用社、資產(chǎn)質(zhì)量差的城市商業(yè)銀行，都會(huì)成為存款保險(xiǎn)覆蓋的對象。

根據(jù)草案，在過渡期內(nèi)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)很可能以“存款保險(xiǎn)管理委員會(huì)”的形式存在，由央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等主要部門派出負(fù)責(zé)人。值得注意的是，存款保險(xiǎn)管理委員會(huì)并不僅僅是一個(gè)支付機(jī)構(gòu)，還是將承擔(dān)一定的監(jiān)管職能。為了方便進(jìn)行監(jiān)管檢查，該委員會(huì)還將建立地區(qū)分部。待時(shí)機(jī)成熟后委員會(huì)將轉(zhuǎn)為公司或基金，最終的目標(biāo)是完善條例，使之上升為法律，并使“管理委員會(huì)”從央行中獨(dú)立出來，成為一個(gè)獨(dú)立的或直屬于國務(wù)院的機(jī)構(gòu)。目前，這個(gè)委員會(huì)如何設(shè)立也在討論之中。

“目前存款保險(xiǎn)的定位一般是在‘付款機(jī)’原則的基礎(chǔ)上，考慮‘成本最小原則’和‘風(fēng)險(xiǎn)最小化’機(jī)制，增加了監(jiān)督檢查職能，因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)只有具備監(jiān)管職能，才可能將處置成本最小化?！鳖伜２▽Α敦?cái)經(jīng)》表示，這是存款保險(xiǎn)制度職能定位的一大調(diào)整。

國際上將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能歸納為三類：“付款機(jī)”類型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只是在銀行倒閉之后，對所承保的存款進(jìn)行補(bǔ)償；“最低成本”類型的機(jī)構(gòu)雖然也沒有權(quán)力在銀行關(guān)閉之前進(jìn)行干預(yù)，但為了盡量降低處置成本，有權(quán)決定如何很好地處置其資產(chǎn)和負(fù)債，這樣就必須在銀行關(guān)閉之前參與并了解全面的信息，以便在銀行關(guān)閉時(shí)提出最低成本的處置方案。

“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則要對銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)測，在銀行倒閉之前采取行動(dòng)，如建立早期預(yù)警系統(tǒng)和早期糾錯(cuò)，進(jìn)行早期干預(yù)。例如，某銀行存在流動(dòng)性問題，在僅靠央行再貸款難以挽回的情況下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將尋找另外一個(gè)更大的銀行來收購瀕于破產(chǎn)的銀行。這樣盡量避免破產(chǎn)損失，減少支付成本。

職能的轉(zhuǎn)變意味著存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性的增強(qiáng)，但也對其自身的運(yùn)作能力提出了更高要求。不僅如此，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在保險(xiǎn)人、清算人的角色之外也發(fā)揮監(jiān)管者的作用，這將對監(jiān)管體系產(chǎn)生一定影響，也直接影響到監(jiān)管理念的變化。

顏海波稱，存款保險(xiǎn)承擔(dān)的監(jiān)管者職責(zé)和銀監(jiān)會(huì)不同，存款保險(xiǎn)的監(jiān)督檢查主要是針對高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，目的是維護(hù)金融穩(wěn)定。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)需要信息共享，并有權(quán)力對高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，對關(guān)閉機(jī)構(gòu)有建議權(quán)，以使存款保險(xiǎn)基金不蒙受過大損失，因?yàn)榛鸬膿p失意味著納稅人的損失。

事實(shí)上，金融機(jī)構(gòu)一旦出現(xiàn)流動(dòng)性不足跡象，關(guān)與不關(guān)的選擇往往是非常微妙的。由于在中國關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)不僅是市場因素發(fā)揮作用，地方政府等主體也會(huì)發(fā)表意見，政府往往以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為前提進(jìn)行救助，但救助失敗會(huì)帶來更大的損失。按照美國的經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須能證明救助之后的損失是最小的，才能提供救助，但這也只有不到10％的比例——更常見的形式仍然是收購和接管，以及關(guān)閉償付。

時(shí)機(jī)選擇

存款保險(xiǎn)制度的重要性已無庸置疑：保護(hù)存款人利益，維護(hù)金融穩(wěn)定，并且將國家的隱性擔(dān)保變?yōu)轱@性擔(dān)保，建立金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制，這對中國金融業(yè)的健康發(fā)展舉足輕重。自1998年至2003年以來，中國有300多家金融機(jī)構(gòu)被關(guān)閉破產(chǎn)，兌付自然人的債務(wù)超過1700億元。據(jù)測算，如果成立存款保險(xiǎn)制度的話，可節(jié)約資金500多億元。然而，在信用環(huán)境脆弱、監(jiān)管不足和法制不健全的環(huán)境下，存款保險(xiǎn)制度很難保證正常運(yùn)營，往往有效性不高。

雖然建立存款保險(xiǎn)制度成為各界共識(shí)，但是推出時(shí)機(jī)尚存在很大爭議：一派意見認(rèn)為應(yīng)在金融風(fēng)險(xiǎn)處置到一定階段之后再行成立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，另一派意見則認(rèn)為目前我國建立存款保險(xiǎn)制度的條件已經(jīng)基本具備，過渡期內(nèi)也可以加快處置，應(yīng)該先建立起相關(guān)制度后再逐步完善。持后一種意見的人士認(rèn)為機(jī)遇稍縱即逝：如果不在經(jīng)濟(jì)上升周期建立相關(guān)制度的話，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不良資產(chǎn)甚至大批倒閉，就沒有時(shí)機(jī)和資金來建立存款保險(xiǎn)制度了。

然而，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)退出的法律制度目前尚不明確。據(jù)悉，《破產(chǎn)法》至今尚在三讀階段，有望在明年通過。但即使《破產(chǎn)法》出臺(tái)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理規(guī)定將單獨(dú)制定，而與存款保險(xiǎn)相關(guān)的法律問題在《破產(chǎn)法》中也難以明確。這對于存款保險(xiǎn)機(jī)制的執(zhí)行是很大的掣肘。比如，對于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代位受償之后，是否優(yōu)先債權(quán)人也一直有很大爭議，而美國存款保險(xiǎn)公司的優(yōu)先權(quán)利是被法律規(guī)定的。

道德風(fēng)險(xiǎn)是另一個(gè)被關(guān)注的問題。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在1933年成立之后，20世紀(jì)80年代，美國仍然出現(xiàn)了大量銀行倒閉，致使聯(lián)邦儲(chǔ)貸保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)基金出現(xiàn)赤字，1989年美國不得不另外成立了一家處置信托公司（RTC），后來RTC才從聯(lián)邦保險(xiǎn)公司分離出來。為此，1991年美國出臺(tái)了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法案》（FDICIA），修改后的法案提高了懲罰力度，加強(qiáng)了銀行經(jīng)理欺騙和違背忠誠信條的實(shí)施力度，同時(shí)強(qiáng)化了差別費(fèi)率制度，增加了早期預(yù)警機(jī)制和早期糾正措施。

對于中國而言，差別費(fèi)率的征收也只能是循序漸進(jìn)。因?yàn)橐獙Σ煌L(fēng)險(xiǎn)的銀行征收不同的保費(fèi)，兩個(gè)常用的指標(biāo)是資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)，但中國尚未建立起監(jiān)管評(píng)級(jí)體系。同時(shí)任何一個(gè)國家在建立存款保險(xiǎn)機(jī)制初期都是實(shí)行單一費(fèi)率的，因此中國初期只能實(shí)行簡單的差別費(fèi)率，與分類監(jiān)管掛鉤。

按國際經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)基金的目標(biāo)水平一般為投保存款的0.4％－2％。據(jù)今年第二季度央行貨幣政策報(bào)告公布，金融機(jī)構(gòu)全部存款余額為28.3萬億元，這樣，即使按照0.4％的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算也需要上千億元之巨，四大國有銀行每家需交納的保費(fèi)規(guī)模就達(dá)上百億元。顏海波稱，基金規(guī)模不可能一步到位，初期將會(huì)由央行墊付，從過渡期開始收費(fèi)，逐步償還央行資金。

至于最高賠付限額的厘定，更是要與國情相結(jié)合。2005年4月，央行對中國存款類金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，存款在10萬元以下的賬戶占全部存款賬戶的98.3％。因此，有專家建議將最高賠付限額定為10萬元，這是去年中國人均GDP的9.5倍，這一倍數(shù)超過了國際人均標(biāo)準(zhǔn)的3－4倍：IMF推薦對存款人承保的賠付起點(diǎn)是人均GDP的1－2倍，并覆蓋90％以上的存款；美國的最高賠付限額為10萬美元，相當(dāng)于人均GDP的3.2倍。

值得注意的是，企業(yè)存款的最高限額和個(gè)人存款將采取同一標(biāo)準(zhǔn)。在存款保險(xiǎn)制度建立之后，包括銀行同業(yè)存款及金融機(jī)構(gòu)董事、管理人員和股東的存款在內(nèi)的資金并不在存款保險(xiǎn)支付范圍之內(nèi)。