政府應(yīng)當(dāng)借治理礦難頻發(fā)、制止“官煤勾結(jié)”的時機，加快煤炭行業(yè)的市場化改革

9月22日，是國務(wù)院要求政府官員從民營煤礦撤資的最后期限。

此前一個月，8月22日，國務(wù)院辦公廳向全國發(fā)出《關(guān)于堅決整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》（下稱《通知》），要求“凡已經(jīng)投資入股煤礦（依法購買上市公司股票的除外）的國家機關(guān)工作人員、國有企業(yè)負責(zé)人，自《通知》下達之日起一個月內(nèi)，即9月22日前，必須撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關(guān)規(guī)定給予處罰”。

“官煤勾結(jié)”再次成為輿論關(guān)注的焦點。

潛規(guī)則與反腐敗

今年8月7日，廣東省興寧市大興煤礦發(fā)生特大透水事故，造成了123名礦工死亡的嚴重后果（參見《財經(jīng)》2005年第17期“追問興寧礦難”）。事故調(diào)查組隨后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)生礦難的大興煤礦中擁有相當(dāng)大的股份；尤為引人注目的是，一名月薪僅數(shù)千元的警察，竟擁有大興煤礦價值高達近3000萬元的股份。

據(jù)廣東省紀委此后公布的情況，大興煤礦“之所以置省政府的三令五申于不顧，長期頂風(fēng)違法開采，與該省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的個別領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)工作人員收受礦主的錢物、違規(guī)為其發(fā)放生產(chǎn)許可證、放棄監(jiān)管密切相關(guān)”。

興寧礦難之慘烈，令其背后的“官煤勾結(jié)”之弊顯得異常刺目。事實上，這并非廣東所獨有；在煤炭市場行情轉(zhuǎn)暖的近幾年，“官煤勾結(jié)”迅速蔓延并滲透于整個煤炭業(yè)，成為眾多中小煤礦生存的潛規(guī)則。

與此同時，礦難頻仍也成為近年來煤炭行業(yè)揮之不去的陰影。在有關(guān)部門各種政策密集出臺的同時，礦難頻次及死亡人數(shù)仍然呈上升勢頭。

據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（下稱國家安監(jiān)總局）統(tǒng)計，今年1月1日至8月21日，共發(fā)生特大礦難事故33起，死亡951人，同比分別上升43.5％和134.2％；事故范圍涉及17個省區(qū)市，其中山西六起，貴州四起，河南、重慶各三起。

然而，興寧礦難發(fā)生僅半個月后即出臺的國務(wù)院《通知》，盡管本著“既往不咎”之處理原則，試圖促使更多的官員主動糾錯，實際效果卻并不理想。

據(jù)《中國青年報》的報道，截至9月22日，內(nèi)蒙古無一官員撤資，甚至有官員宣稱“寧不當(dāng)官，決不撤股”。興寧礦難發(fā)生地廣東以及河北等地，主動撤資的也為數(shù)寥寥。

9月26日，國家安監(jiān)總局公布的最新情況顯示，據(jù)貴州、湖南等九個省的不完全統(tǒng)計，共497人登記從煤礦撤出投資，其中國家機關(guān)工作人員325人、國有企業(yè)負責(zé)人172人；截至9月25日晚，27個省級單位向國家安監(jiān)總局匯報了有關(guān)清理情況。

目前，幾個省份清理工作的最后期限已有所延遲。其中，內(nèi)蒙古將這一日期延至10月10日，河北、河南也分別將撤資的最后期限寬限至9月30日和10月10日。

“官煤勾結(jié)是腐敗的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，打擊官煤勾結(jié)就是在反腐敗。對于這項工作，我們要有做長期而艱苦的斗爭的思想準備?！眹野脖O(jiān)總局新聞發(fā)言人黃毅告訴《財經(jīng)》。

“官煤勾結(jié)”何以暢行

“官煤勾結(jié)”并非煤炭行業(yè)的新問題。山西省代省長于幼軍9月19日在部署打擊非法違法煤礦專項行動電視電話會議上表示，“‘官煤勾結(jié)’具有長期性、復(fù)雜性、頑固性和隱蔽性，嚴厲打擊非法違法煤礦，牽涉的利益關(guān)系盤根錯節(jié)，阻力很大，難度很大?！?/p>

“官煤勾結(jié)”主要有兩種形式，一是黨政干部和執(zhí)法部門的國家工作人員以多種形式參股分紅，和礦主結(jié)成一個利益共同體；二是收受礦主的賄賂。參股分紅又以“干股”為多，即并無實際出資行為而持有的股份。

由是，“官煤勾結(jié)”具有相當(dāng)?shù)乃矫匦浴賳T即使直接投資，也多以家屬的名字登記，有的干脆就是化名；而“干股”幾乎不會登記在冊，一般是在煤礦主的名下——所謂“你知我知”，高度默契。清退工作的實際艱難程度可想而知。

在“官煤勾結(jié)”中廣受指責(zé)的，除了“官”，還有“煤”老板們。據(jù)煤炭行業(yè)人士介紹，“官煤勾結(jié)”在煤炭產(chǎn)業(yè)向私人開放后出現(xiàn)，并日益成為普遍現(xiàn)象。在日漸高漲的對“官煤勾結(jié)”的批評聲中，煤礦產(chǎn)權(quán)的放開漸成被抨擊的對象——“煤炭業(yè)在完全屬于國有的時候，從來沒有過‘官煤勾結(jié)’，也沒有這么多礦難……都是市場化惹的禍?！?/p>

對此類詬病，煤炭專家、國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部副研究員錢平凡指出，“官煤勾結(jié)”并非禍起市場化改革，問題恰恰是市場化改革進展緩慢、沒有到位所致。

中國的煤炭行業(yè)長期處于壟斷狀態(tài)。1996年，國家確定了“礦產(chǎn)資源屬國家所有，實行有償開采”的原則，礦業(yè)權(quán)市場化改革由此上路。但是，資源市場的真正放開不僅僅是允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，還應(yīng)構(gòu)建以市場為主導(dǎo)的資源價格形成機制。由于《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》出臺僅兩年，以及相關(guān)政策的缺失，礦權(quán)一級市場仍然處于扭曲狀態(tài)，從而導(dǎo)致二級市場的真實市場價格難以形成。

2003年，全國新設(shè)立采礦權(quán)2.44萬個，是當(dāng)年通過二級市場轉(zhuǎn)讓而來的近60倍。由是，更多的礦權(quán)轉(zhuǎn)讓以非市場價格進行，定價多處于“灰色地帶”，尋租行為相應(yīng)而生，且愈演愈烈。

“如果（采礦權(quán)）都以公開招標(biāo)的做法進行出讓，‘官煤勾結(jié)’就不會如此大行其道”。錢平凡認為，正是當(dāng)初國有煤礦從國家手中獲取資源是以非市場化的、行政劃撥的方式，低價甚至無償，才導(dǎo)致“官煤勾結(jié)”盛行，一些私人資本以很低的代價進入需要高投入的煤炭產(chǎn)業(yè)。

出路在市場改革

礦權(quán)一級市場難以形成，與煤炭行業(yè)的現(xiàn)狀緊密相關(guān)。我國煤炭行業(yè)呈現(xiàn)高度兩極分化的產(chǎn)業(yè)布局。一極，是以“小、散、濫”著稱的小煤礦；另一極，則是大型煤炭企業(yè)國有資本“一枝獨秀”。國有煤炭企業(yè)盡管近些年進行了公司化改革，部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)海外上市，但總體而言，大型煤炭企業(yè)鮮有外部資本進入，重組改制遲緩。

中國能源研究會研究員吳鐘瑚分析指出，煤炭資源的開發(fā)需要一個嚴格的準入制度，如技術(shù)、管理條件和資金實力等的要求。目前這方面的制度還不完善，國內(nèi)的礦權(quán)審批很多帶有隨意性。而待準入以及安全監(jiān)督制度等建立健全后，國家面臨的就是如何確保有效監(jiān)管的問題。

錢平凡則認為，國有資本的退出，將有利于政府部門在監(jiān)管職責(zé)上的清晰，騰出手來抓安全監(jiān)管和環(huán)境保護，制定煤炭資源的合理開發(fā)規(guī)劃；且可以通過出售股份換來的資金，解決國有煤炭企業(yè)安全歷史欠賬的遺留問題。

除了有關(guān)部門的“清退令”，為治理“官煤勾結(jié)”，一些地方政府近來再度啟動針對小煤窯的全面治理，其中不乏以行政手段對其強行關(guān)停者。對此，有專家建議，應(yīng)啟動以產(chǎn)權(quán)改革為標(biāo)志的全行業(yè)深層次改革，以市場的手段實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰、合并重組，實現(xiàn)煤炭安全生產(chǎn)的治本求變，從而有力斬斷“官煤勾結(jié)”。

市場化手段的合并整合和以行政手段人為做大，雖然都可以使煤炭企業(yè)在形式上“變大”，但兩者的實際效果并不相同。

在市場化并購活動中，盡管可能出現(xiàn)“蛇吞象”式的中小型企業(yè)收購大型企業(yè)的案例，但是，政府可以較為客觀地對收購者的各個方面進行評估，包括安全生產(chǎn)水平；國家安監(jiān)部門也可以對企業(yè)提出較高的安全生產(chǎn)要求。當(dāng)它收購了效益不好、安全設(shè)施較差的其他煤礦時，也會致力于提高后者的安全生產(chǎn)水平，因為一旦被收購者發(fā)生安全生產(chǎn)事故，將會影響到整個集團的生產(chǎn)。

反之，以行政手段為主導(dǎo)的合并重組，盡管收購者的規(guī)模較大，但其經(jīng)濟實力、生產(chǎn)效率、安全生產(chǎn)水平卻未必較高。此外，行政主導(dǎo)的整合多以地域來劃分，政府和地方安監(jiān)部門對于收購者的各項要求，包括安全生產(chǎn)水平，可能因此大打折扣；收購主體貌似龐大，卻并不能降低安全隱患。同時，這種人為的捏合，其結(jié)果往往是“換湯不換藥”，無論對收購者還是被收購者，在各個方面——包括安全生產(chǎn)水平，都不會產(chǎn)生明顯的影響。

“官煤勾結(jié)”導(dǎo)致的后果是無監(jiān)管，所警示的也恰恰是政府在安全監(jiān)管方面的職責(zé)所在。政府應(yīng)當(dāng)借治理礦難頻發(fā)、制止“官煤勾結(jié)”的時機，加快煤炭行業(yè)的市場化改革，從而使“官煤勾結(jié)”失去土壤，使煤炭企業(yè)真正實現(xiàn)有效益的規(guī)模化。