可望達(dá)到550億美元的巨幅減債是國際減債運(yùn)動的重大成就，但如果發(fā)達(dá)國家們不對貧困國家解除貿(mào)易壁壘，這仍然不過是杯水車薪

在東非的坦桑尼亞，人們至今無法忘記削減債務(wù)給他們帶來的實(shí)惠。

2002年，由于世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等債主決定免除坦桑尼亞一半的外債，緩解了財政壓力，坦桑尼亞停止在國內(nèi)征收學(xué)費(fèi)。結(jié)果，該國在校學(xué)生人數(shù)猛增了100多萬，近全國3％的人口獲得了受教育的機(jī)會。

國際救援機(jī)構(gòu)一直把坦桑尼亞的經(jīng)驗(yàn)作為減債運(yùn)動給不發(fā)達(dá)國家造福的經(jīng)典案例。今年9月下旬，全球最發(fā)達(dá)國家組成的八國集團(tuán)與世界銀行和IMF達(dá)成又一項重要協(xié)議，使類似的福利可以拓展到包括坦桑尼亞在內(nèi)的數(shù)十個最貧窮的國家。

9月24日、25日，IMF和世界銀行相繼批準(zhǔn)了由包括美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大和俄羅斯的八國集團(tuán)提出的減債計劃。據(jù)此，世界銀行國際發(fā)展協(xié)會（世行負(fù)責(zé)向貧困國家提供貸款的部門）、IMF和非洲發(fā)展銀行同意免除18個最貧困國家所欠的至少400億美元外債。這些債務(wù)幾乎都是上述機(jī)構(gòu)多年來向這些貧困國家提供的援助性低息貸款，其中70％是欠世界銀行的。

IMF初步估計，減債總額將達(dá)到400億美元。如果另外20多個貧困國家符合條件，減債范圍還將擴(kuò)大，總額可能達(dá)到550億美元。

“國際社會其他成員對此也感到滿意?！贝舜螠p債計劃的制定者之一、英國財政大臣戈登布朗說。

18個貧困國家很快將從減債計劃中獲益，其中14個在非洲，四個在拉丁美洲。以東非的烏干達(dá)為例，28億美元的外債將被一筆勾銷。西非的加納則被免除了40億美元債務(wù)，占其多邊債務(wù)的80％。這些國家的官員紛紛表示，減債有助于集中他們的國內(nèi)財政資源，發(fā)展扶貧項目。

誰來埋單？

“（減債計劃的）整個談判過程顯示出了‘雪球效應(yīng)’?！笨偛吭诿绹拇壬茩C(jī)構(gòu)“國際樂施會”（Oxfam International）官員喬納森赫本（Jonathan Hepburn）對《財經(jīng)》說。

僅僅在幾年以前，“減債”一詞還只是富裕國家中的一種泛泛的概念——他們應(yīng)該采取措施減輕貧困國家沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；如今，富裕國家們則“已經(jīng)接受了完全免除最貧窮國家債務(wù)的原則，并且認(rèn)為這對達(dá)成‘千年發(fā)展目標(biāo)’十分必要”。

在過去幾年的談判過程中，各方就解決這一問題提出了多種答案。包括德國和英國等“八國集團(tuán)”國家曾提出，IMF應(yīng)該出售其450億美元黃金儲備的一部分，用以補(bǔ)償損失的還款。但美國則表示強(qiáng)烈反對，這一提議無果而終。對此，美國加州伯克利大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授巴里艾欽格林(BarryEichengreen)解釋道：“出售IMF的黃金儲備無異于釜底抽薪，將給IMF在未來的援助行動帶來更大的麻煩?！?/p>

美國還曾一度反對由富裕國家貼補(bǔ)世行和IMF損失的計劃，希望“羊毛出在羊身上”——把貧困國家減債的數(shù)額在將來對他們的援助中扣除。但這也因歐洲國家和加拿大等的反對而作罷。

關(guān)于究竟應(yīng)“全額免債”還是“暫緩支付”，八國集團(tuán)內(nèi)也曾有爭論。在今年7月于蘇格蘭舉行的八國集團(tuán)會議上，各方終于決定對債務(wù)本息合計，一筆勾銷。

9月23日，八國集團(tuán)的財政部長于向世界銀行行長保羅沃爾福維茨（Paul Wolfowitz）做出的承諾，最終促成了這個歷史性的巨額減債計劃：八國集團(tuán)將承擔(dān)因免除債務(wù)而導(dǎo)致的財務(wù)損失，保證債權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)作不受影響。八國集團(tuán)的承諾顯然也推動了其他世行和IMF股東國家對減債計劃的接受。但是，這還只是意向性的協(xié)議，具體執(zhí)行尚需時日，而且過程將十分復(fù)雜。

“我認(rèn)為，這就像是清理桌面；在這之后，那些準(zhǔn)備有所作為的國家就可以付諸行動了?！辈死髮W(xué)的艾欽格林教授說。他曾經(jīng)擔(dān)任IMF的高級政策顧問。

誰符合條件？

目前，第一批符合減債條件的“高負(fù)債貧困國家”（HIPC），包括四個拉丁美洲國家和14個非洲國家；另有十個非洲貧困國家已經(jīng)開始申請過程，但尚未完成。此外，第三批HIPC有13個國家，其中包括亞洲的老撾和緬甸。

所謂“HIPC債務(wù)計劃”，是世行和IMF于1996年提出的以減貧為目標(biāo)的減債計劃。該計劃對哪些國家符合HIPC條件，已經(jīng)做出了相當(dāng)苛刻的規(guī)定，例如必須是接受世行和IMF援助性低息貸款的貧困國家；而且有一系列數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，如債務(wù)與出口額的比例超過150％時，才有資格成為HIPC，等等。

從原則上講，此次八國集團(tuán)減債計劃是HIPC減債計劃的延伸，在HIPC的基礎(chǔ)上不應(yīng)該強(qiáng)加額外條件，世行和IMF對此也做出了承諾。但是，不少窮國認(rèn)為，HIPC的條件已經(jīng)使他們疲于應(yīng)付；他們更懷疑新的減債計劃在實(shí)施中是否還會出現(xiàn)附加條款，導(dǎo)致對他們的嚴(yán)重不公。到目前為止，在這方面還沒有清晰的說法，令不少窮國感到不安。

“作為減債計劃的支持者，我們將密切注意，防范額外條款的出臺?！眹H樂施會的赫本認(rèn)為，“目前最迫切的事情，就是貧困國家應(yīng)該立即得到減債福利?！?/p>

另外，對于是否只有HIPC國家才可申請新一輪削債福利，也存在爭論。赫本說，不少國際慈善和援助機(jī)構(gòu)仍將大力推動尚未參與HIPC計劃的國家享受減債待遇，“這些資源將給這些國家?guī)砭薮蟮臋C(jī)遇?！?/p>

貸款模式待變

但是，對于赤貧國家來說，減債帶來的機(jī)遇是否足夠幫助他們擺脫貧困？

耶魯大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授加麗娜黑爾（Galina Hale）認(rèn)為，舉杯相慶后，國際社會需要付出更大努力，保證債務(wù)國把節(jié)省下來的資金有效地用于國內(nèi)發(fā)展計劃。

對于首批即將被減債的18個國家來說，情況比較樂觀。由于他們已經(jīng)完成了HIPC的要求，做出了相關(guān)的改革措施，減債的福利更容易轉(zhuǎn)化為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。同時，他們也具備了接受進(jìn)一步發(fā)展援助的條件。但對于HIPC之外的國家，這個過程將比較艱難。

加州伯克利大學(xué)的艾欽格林教授說：“減債只是一個起點(diǎn)，為改善政府治理和機(jī)構(gòu)建設(shè)等問題提供了條件……減債不是根本解決方式；債臺高筑只是一種癥狀，而不是病因。”

這也對世行和IMF等機(jī)構(gòu)向窮國提供援助的方式提出了新的要求。世界銀行正在考慮減少發(fā)展貸款，轉(zhuǎn)向以無償援助為主的項目。“一些研究顯示，極端貧困的國家通常無法償還貸款。從效率的角度出發(fā)，還不如直接給他們無償援助?！焙跔柦淌谡f。

為了提高受援國的積極性，世行鼓勵這些國家“競標(biāo)”援助項目。他們可以提出自己能夠接受的條件，以此向世行申請適合它們的援助項目；一旦成功，則受援國在接受無償援助的基礎(chǔ)上自主管理這些項目，而能否獲得持續(xù)援助，則取決于現(xiàn)有項目的實(shí)施效果。

與此同時，IMF也在重新評估自己的扶貧工作。IMF創(chuàng)立的宗旨，是保證國際貨幣和金融體系的穩(wěn)定，例如幫助國家擺脫支付危機(jī)等，并不包括對低收入國家的援助。但自1999年以來，它開始向貧困國家提供援助性低息貸款。IMF最近也在考慮建立新的分支機(jī)構(gòu)，專門應(yīng)對貧困國家面臨的債務(wù)和發(fā)展問題。

伯克利大學(xué)的艾欽格林教授認(rèn)為，IMF應(yīng)該回到它最初設(shè)立時的道路上。為應(yīng)付突發(fā)的危機(jī)，貧困國家偶爾會需要緊急金融援助，但平時的低息援助貸款更符合世界銀行的任務(wù)范圍，而不是IMF?！癐MF更應(yīng)該貸款給接入國際金融體系的國家，如中等收入國家、新興市場國家等?！?/p>

疑慮依舊

9月下旬達(dá)成的減債協(xié)議可能產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，促使其他公共債權(quán)機(jī)構(gòu)采取類似的措施。

對于首批18個HIPC國家中的四個拉美國家——洪都拉斯、尼加拉瓜、圭亞那和玻利維亞——這尤為重要。因?yàn)槌饲肥澜玢y行和IMF的債務(wù)，他們還負(fù)有對泛美洲開發(fā)銀行（Inter-American Development Bank）類似的發(fā)展貸款債務(wù)。如果后者從善如流，將給貧困國家?guī)砀嗟膶?shí)惠。

但是，這也不完全是福音。因?yàn)橐坏┴斦毫p輕，窮國們與其國際商業(yè)債權(quán)人討價還價的能力就會被減弱。赫本說，這些國家應(yīng)該提高警惕——他們的商業(yè)債權(quán)人，例如商業(yè)銀行和雙邊債權(quán)國，可能施加更大的壓力，催促他們償還欠款。

此外，貿(mào)易專家表示，如果發(fā)達(dá)國家們不對貧困國家解除貿(mào)易壁壘，減債的舉措不過是杯水車薪；而世界貿(mào)易組織（WTO）多哈回合談判的結(jié)果，才是決定最貧困國家命運(yùn)的關(guān)鍵。

一向?qū)ξ鞣匠峙u態(tài)度的南非總統(tǒng)塔博姆貝基（Thabo Mbeki）在歡迎減債計劃的同時，也對多哈回合表示悲觀。他說，今年9月早些時候的聯(lián)合國首腦會議，沒能在國際扶貧問題上取得任何進(jìn)展，令人失望。他本人也不指望多哈回合能夠打破世貿(mào)組織西雅圖會議和坎昆會議以來的困局。